STS, 17 de Febrero de 2000

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª), dictó sentencia estimando en parte el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Benito y Dª Rocío se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de Marzo de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de Abril de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, dictándose sentencia declarándose el derecho de los actores a una indemnización de 33.146.535 pesetas más los intereses legales y ordenando al Instituto Municipal para la Promoción Urbanística que prosiga el trámite expropiatorio.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de Marzo de 1996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Ayuntamiento de Barcelona y el Instituto Municipal para la Promoción Urbanística y los Juegos Olímpicos "92",) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 30 de Abril y 3 de Mayo de 1996, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 10 de Enero de 2000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Febrero de 2000, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó en fecha 24 de Enero de 1994, y en su recurso contencioso administrativo nº 1072/90, por la cual se estimó en parte el formulado por

D. Benito y Dª Rocío contra la resolución del Sr. Alcalde de Barcelona de fecha 9 de Noviembre de 1989 (confirmada presuntamente en reposición) que decidió se procediera al derribo del edificio sito en el nº NUM000 de la Vía DIRECCION000 , de Barcelona, en ejecución subsidiaria de la antigua resolución de fecha 12 de Marzo de 1965, que había denegado la licencia de edificación y había ordenado el inmediato derribo de lo construido.

En su demanda, los recurrente habían solicitado lo siguiente:

1. ) La anulación de la orden de derribo por ejecución sustitutoria.

2. ) La declaración de que los actores tienen derecho a una indemnización de daños y perjuicios de

   34.746.535 pesetas a cargo del Ayuntamiento de Barcelona (desglosadas de la siguiente manera:

   2.746.535 pesetas por las rentas dejadas de percibir desde Septiembre de 1988 hasta Diciembre de 1989 y

   32.000.000 pesetas por el valor real del edificio, más los intereses legales desde la fecha inicial de la reclamación en 12-1-1990).

3. ) La condena al Ayuntamiento de Barcelona para que prosiga el trámite de expropiación del solar de la finca referida.

El Tribunal de instancia estimó en parte el recurso contencioso administrativo y decidió:

1. - La anulación de la resolución impugnada de 9 de Noviembre de 1989, que dispuso el derribo por ejecución sustitutoria (a causa de la prescripción de las facultades administrativas) sin perjuicio de mantener la validez, en tanto no hayan sido impugnados, de los actos de ejecución del planeamiento que culminaron con el derribo del mencionado edificio.

2. - Desestimar las pretensiones de indemnización de daños y perjuicios y de prosecución del expediente expropiatorio, sin perjuicio de la validez de los actos expropiatorios llevados a cabo una vez levantada la suspensión del expediente.

La sentencia de instancia basa su decisión en los siguientes fundamentos de Derecho, que transcribimos literalmente:

La pretensión anulatoria se apoya en tres argumentos; a) La ilegalidad de la orden de derribo acordada el 12 de marzo de 1965; b) la omisión, antes de adoptar el acuerdo impugnado, del apercibimiento a que se refiere el artículo 102 LPA; c) la prescripción de la facultad de ejecutar la orden dada en 1965 por haber transcurrido el plazo de un año desde que se ordenó el derribo.

También se solicita en la demanda la indemnización por los daños y perjuicios derivados del derribo del edificio y que se condene al Ayuntamiento de Barcelona a seguir adelante con el expediente expropiatorio.

Para analizar los argumentos del punto a) ---ilegalidad de la orden de derribo dada en 1965--- hay que partir del hecho de que la construcción del edificio se inició en 1964 sin licencia alguna en un terreno que además de resultar afectado por el trazado del segundo cinturón de ronda no se ajustaba a la ordenación y urbanización previstas en el plan parcial del sector (aprobado en 1958) y no reunía la condición de solar, según se afirma en la indicada resolución, que no fue recurrida, por lo que no cabe ahora pretender hacer valer con éxito argumentos como el de que hubo un compromiso de urbanizar por la titular de las obras o que la denegación de la licencia no fue acordada por quien tenía competencia para hacerlo, máxime cuando en relación a esto último no aparece que pudiera haber existido un vicio de competencia determinante de una nulidad de pleno derecho.

Se indica ---punto b) de los antes expuestos--- que la orden de derribo que se recurre (de 9 de Noviembre de 1989) dictada como medida de ejecución subsidiaria ante el incumplimiento de la de 1965 se adoptó sin efectuar el apercibimiento a que se refiere el artículo 102 de la LPA con el objeto de dar oportunidad a su destinatario de que la ejecutase por sí mismo y con carácter voluntario.Este trámite no se exige en los artículos 185.2 en relación al 184.3 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 29.4 del Reglamento de Disciplina Urbanística pero habida cuenta del extraordinario lapso de tiempo transcurrido entre la primera orden de demolición dirigida a la constructora y la orden de derribo objeto del presente recurso conviene analizar hasta qué punto era exigible el requerimiento previo, lo que hay que ver en función de la proporcionalidad de la medida, que en este caso existió ya que ninguna indefensión se generó con ella a los recurrentes (propietarios, no ocupantes de parte del edificio) perfectamente conocedores de la situación generada con el incumplimiento de la orden de demolición ya que paralelamente se había iniciado un expediente expropiatorio con el objeto de obtener el suelo necesario para ejecutar el planeamiento y con el requerimiento previo nada distinto se hubiese logrado, habida cuenta de la permanente negativa a derribar evidenciada a lo largo de tantos años.

El problema apuntado en el punto c) es el relativo a la alegada prescripción de la facultad de ejecutar la orden dada en 1965 por haber transcurrido el plazo de un año desde que se ordenó el derribo, plazo que no es aplicable porque éste se prevé en el artículo 230 de la Ley del Suelo de 1976, como de prescripción de las infracciones urbanísticas, y el supuesto que analizamos se desenvuelve en el marco de la protección de la legalidad urbanística.

La cuestión debe analizarse desde los principios generales que regulan la ejecución de los actos administrativos y en este sentido es de ver que conforme a los artículos 44 y 101 de la LPA los actos de la Administración son inmediatamente ejecutivos, lo que significa que deben llevarse a efecto de manera inmediata, pues toda demora irrazonable pudiera ir contra lo dispuesto en el artículo 102 de la Constitución y en concreto contra el principio de eficacia impidiendo cumplir el fin de servir con objetividad los intereses generales que constituyen el soporte de la actuación de la Administración pública.

Por ello, aunque ni la legislación específica urbanística ni la general de procedimiento administrativo prevean plazos de prescripción para ejecutar lo acordado, el principio expuesto, junto a los de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución) fuerzan a entender que la ejecución forzosa se halla sujeta a plazos de prescripción. En la medida en que el acto administrativo ordenó al constructor el derribo de un edificio, aquél contiene una obligación de hacer, la exigencia de cuya efectividad no puede quedar indefinidamente pendiente en el tiempo sino que por tratarse, en definitiva, de una obligación personal está sujeta al plazo de prescripción de quince años del artículo 1964 del Código Civil, que es el plazo de que la Administración disponía para acudir al mecanismo de ejecución subsidiaria y que fue largamente sobrepasado en el presente caso.

Así, el Ayuntamiento de Barcelona carecía de derecho a ordenar el derribo del edificio acudiendo, como soporte jurídico de la decisión, a una resolución dictada veinticuatro años antes y consecuentemente procede su anulación.

La demanda solicita la indemnización de daños y perjuicios derivados del derribo del edificio con apoyo jurídico en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy derogado) en relación al 106 de la Constitución, y cifra los perjuicios en más de 32 millones de pesetas por el valor del edificio derribado y por los alquileres dejados de percibir de los inquilinos, que dejaron de abonar las rentas desde que se inició el expediente expropiatorio hasta la voladura del edificio. El título de imputación a la Administración municipal no tiene encaje en el precepto invocado pues el perjuicio sufrido a raíz de la ejecución del planeamiento fue indemnizado en el expediente expropiatorio que culminó con posterioridad a las actuaciones, según consta acreditado en autos, lo que inviabiliza la última pretensión de la demanda, que solicitaba ordenar a la Administración actuante seguir adelante con dicho procedimiento, suspendido momentáneamente por un acto, por lo demás, no recurrido.

Hasta aquí los razonamientos de la sentencia recurrida.

Contra esa sentencia han formulado los demandantes recurso de casación en el cual esgrimen un único motivo de impugnación, a saber, y al amparo del artículo 95-1-3º de la L.J., infracción de los artículos 80 y 43-1 de la misma, al haber incurrido el Tribunal de instancia en incongruencia con las pretensiones y alegaciones de las partes.

En sustancia, el argumento en que se funda tal motivo es el de que la sentencia desestimaba la pretensión de daños y perjuicios con base en unos hechos que no se deducen del pleito y que son contrarios a los admitidos por las partes. Estos hechos son, primero, que los actores fueron indemnizados en el expediente expropiatorio por los perjuicios sufridos a causa del derribo; segundo, que el expediente expropiatorio culminó con posterioridad a las actuaciones, y, tercero, que dicho expediente expropiatorio fue suspendido momentáneamente por un acto no recurrido.Los recurrentes afirman que esas conclusiones del Tribunal de instancia no se deducen en absoluto ni de las alegaciones de las partes ni de los documentos obrante en el expediente administrativo y en el proceso.

Este motivo debe ser admitido y estimado. En nueve líneas útiles (las últimas del fundamento de Derecho sexto de la sentencia) el Tribunal de instancia desestima la petición de daños y perjuicios (derivados de un acto que el mismo Tribunal anula) con este razonamiento, que repetimos ahora literalmente:

"El título de imputación a la Administración municipal no tiene encaje en el precepto invocado pues el perjuicio sufrido a raíz de la ejecución del planeamiento fue indemnizado en el expediente expropiatorio que culminó con posterioridad a las actuaciones, según consta acreditado en autos, lo que inviabiliza la última pretensión de la demanda, que solicitaba ordenar a la Administración actuante seguir adelante con dicho procedimiento suspendido momentáneamente por un acto, por lo demás, no recurrido".

Pues bien, esas afirmaciones de la Sala de instancia, (a saber, que el perjuicio sufrido a raíz de la ejecución del planeamiento fue indemnizado en el expediente expropiatorio que culminó con posterioridad a las actuaciones, "según consta acreditado en autos") no sólo no se deducen de los autos ni del expediente, donde sólo consta que el procedimiento expropiatorio dejó sin más de tramitarse cuando salió a relucir la vieja orden de derribo del año 1964, sino que son contrarios a los propios términos en que se trabó el debate judicial, ya que ninguna parte, ni siquiera las demandadas (que son las más interesadas en hacerlo), dijeron nunca que el expediente expropiatorio estuviera terminado y, menos aún, que los propietarios del edificio hubieran recibido indemnización alguna. (Por lo demás la afirmación de "según consta acreditado en autos", cuando de ella depende la desestimación de una petición de indemnización multimillonaria, deber ir necesariamente acompañada de la cita específica del folio o documento a que el Tribunal se refiere. Por nuestra parte diremos que, salvo error u omisión, no es cierto que tales hechos consten acreditados en autos).

Se trata, en consecuencia, de afirmaciones gratuitas de la sentencia impugnada, que carecen manifiestamente de toda apoyatura, y que la hacen incurrir en el vicio de incongruencia (con violación de los artículos 80 y 43-1 de la Ley Jurisdiccional), al haber desestimado la pretensión indemnizatoria con base en unas afirmaciones que no corresponden en absoluto a las alegaciones de las partes.

La estimación de este motivo conduce a la revocación de la sentencia en el punto 2 de su parte dispositiva, (que es el único impugnado en esta casación), lo que nos llevará a resolver la cuestión con arreglo a las normas aplicables, (artículo 102-1-º de la L.J.).

Lo primero que debemos aclarar es que en este proceso no se revisa, en absoluto, actividad expropiatoria alguna, sino exclusivamente una orden de derribo. Todo lo referente a una posible expropiación excede, pues, del objeto de este pleito, por cuya razón debe rechazarse la petición del suplico de la demanda acerca de que se condene al Ayuntamiento de Barcelona a proseguir el expediente expropiatorio, el cual deberá o no continuar según lo que disponga la normativa que le sea aplicable.

Respecto de la petición de indemnización, que se formula con base en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, debemos comenzar diciendo que aunque a primera vista pudiera parecer que a los propietarios del edificio no les habría de corresponder indemnización alguna por haberse erigido sin licencia, no ser legalizable y haber estado sometido largo tiempo (veinticuatro años) a una orden de demolición, las cosas no son tan simples.

Lo que la sentencia de instancia ha hecho (y eso no está sometido a impugnación en esta casación) ha sido declarar ilegal el derribo del edificio, por prescripción de las facultades administrativas, ya que la demolición se decretó en el año 1964 y no se efectuó hasta el año 1989. Al declararse ilegal la demolición se está reconociendo que (con licencia o sin ella, legalizable o no) el edificio debió seguir en pie, o mejor, que los propietarios tenían derecho a que el edificio no se derribara, y consiguientemente, a usar de él en la forma (ya veremos que limitada) que el ordenamiento jurídico prescribe.

Existe, pues, el derecho a una indemnización (artículo 40 de la L.R.J.A.E.), en cuanto al acto ilegal ha producido una lesión indemnizable.

Otra cosa, naturalmente, son los conceptos indemnizables y su cuantificación.

De los dos conceptos que los recurrentes reclaman (a saber, rentas dejadas de percibir yvalor del edificio), el primero es rechazable, ya que la Administración autora del derribo ilegal no debe de pagar rentas anteriores que los arrendatarios debieran a la propiedad, lo cual constituye un problema civil que está al margen de este pleito.

Pero el segundo concepto (valor del edificio) debe ser indemnizado. Según lo antes dicho, la sentencia de instancia ha reconocido, al anular el acto que ordenó el derribo en ejecución subsidiaria, que los propietarios tenían derecho al mantenimiento del edificio, y ese derecho ha sido desconocido por el acto anulado. Por este concepto, los propietarios reclaman la cantidad de 30.400.000 pesetas en que el edificio fue tasado por el perito procesal. Pero de esa cifra debe ser deducida la de 6.500.000 pesetas en que fijó el valor del solar, el cual, como puede comprenderse, no resulta afectado por la orden de derribo. Queda así fijado el valor del edificio en la cantidad de 23.900.000 pesetas.

Ahora bien, lo que no puede olvidarse es que este edificio no se convierte en legal por el mero hecho de haber sido anulado el acto que ordenó derribarlo, o, lo que es lo mismo, que la mera caducidad de las facultades administrativas de derribo no producen la legalización de la obra. Para un supuesto semejante (artículos 184 y 185 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976), la jurisprudencia de este Tribunal Supremo lo tiene así declarado (sentencias de 8 de Marzo de 1986, 25 de Marzo de 1985 y 3 de Mayo de 1985, entre otras). El edificio queda en situación parecida a la de "fuera de ordenación", (artículo 60 del T.R.L.S.), es decir, con limitación de ciertas facultades dominicales y, consecuentemente, con una devaluación en su valor de mercado.

Como puede comprenderse, la indemnización que corresponda por el derribo ilegal de un edificio de esta naturaleza no puede ser la misma que si el edificio estuviera dentro de ordenación, ni puede tratarse de igual manera al edificio que queda fuera de ordenación por un simple cambio de planeamiento que a aquél que lo está por haberse erigido sin licencia y contra Plan y que sólo debe su permanencia a la caducidad de las facultades administrativas de intervención.

Teniendo en cuanto todas estas circunstancias, esta Sala cree que una indemnización de un 35% del valor del edificio es la adecuada en el presente caso, lo que se concreta en la cifra de 8.365.000.

Respecto de los intereses solicitados de la indemnización, no procede otorgarlos, toda vez que lo pedido no se ha convertido en cantidad líquida hasta la fecha de esta sentencia del Tribunal Supremo, sin perjuicio de que los intereses puedan, en su caso, producirse a partir de ahora.

Al darse lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia (artículo 102-2 de la L.J.).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.