STS, 19 de Julio de 2000

Con fecha 28 de febrero de 1.994 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación de Padres de Alumnos del Colegio Público Villar Palasí de Valencia, contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de dicha Capital, de fecha 25 de octubre de 1.991, debemos anular y anulamos esta resolución por ser contraria a Derecho, y se declara como situación jurídica individualizada la obligación de dicha entidad local de instalar semáforos con luces fijas en el cruce de la calle Genaro Lahuerta con la calle Jaca y que los semáforos de la calle Alboraya cruce con Jaca y con Convento Carmelitas permanezcan con luz roja para los vehículos cuando se halla en luz verde para los peatones; sin expresa condena en costas".

Mediante escrito de 8 de marzo de 1.994 por el Letrado del Ayuntamiento de Valencia, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 19 de abril de 1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 26 de mayo de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la Jurisprudencia, en el cual solicitó, se admita el recurso y, una vez substanciado por sus restantes trámites legales, dictar en su día sentencia declarando haber lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida y pronunciando otra más ajustada a derecho, en armonía con los motivos de casación alegados.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Procurador Don Rafael Gamarra Mejías en representación de la Asociación de Padres de Alumnos del Colegio Público Villar Palasí de Valencia.

Mediante Providencia de 2 de julio de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuestopor la representación del Ayuntamiento de Valencia y se dio traslado a la parte recurrida y personada para

que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Procurador Don Rafael Gamarra Mejías presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte sentencia confirmando la que recurrida y declarando no haber lugar a la Casación pretendida, con expresa imposición de costas al Ayuntamiento de Valencia, y con todo lo demás procedente en derecho.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 12 de julio de 2.000, en cuya fecha tuvo lugar.

Existe absoluta conformidad entre las partes con respecto a las siguientes circunstancias que concurren en el supuesto planteado: a) el colegio público Villar de Palasí y otros varios centros escolares se ubican en la calle de Jaca y sus alrededores, en la ciudad de Valencia; b) en el cruce de las calles de Jaca y Genaro Lahuerta no existe instalación semafórica, pese a ser la segunda de ellas de doble dirección; c) en el cruce de las calles Alboraya y Jaca los semáforos que regulan el paso de peatones funcionan en ámbar para los vehículos procedentes de esta última, mientras que se ofrecen en verde para los peatones, e idéntica situación se produce en el cruce de las calles Carmelistas y Alboraya; d) todas estas intersecciones son atravesadas por niños de diversas edades para acceder a los centros escolares ubicados en las proximidades, habiéndose producido algunos accidentes, incluso en los pasos de peatones señalizados y dotados de semáforos en las condiciones que se han mencionado.

Frente a la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Valencia de 28 de febrero de 1.994, estimatoria del recurso contencioso formulado contra el acuerdo denegatorio del Ayuntamiento de dotar de señales semafóricas con luces fijas el primero de los cruces indicados, así como de hacer funcionar las de los otros cruces de tal manera que permaneciesen en rojo para los vehículos cuando se hallaban en verde para los peatones, se articulan dos motivos de casación, amparado el primero en el número 4º del artículo

95.1 de la Ley Jurisdiccional, y basándose el segundo en la infracción de la doctrina jurisprudencial mantenida por esta misma Sala.

El primer motivo aduce la infracción, por no aplicación, del artículo 25. 2 b) de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1.985, así como del artículo 7 a) del Texto Articulado de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial de 2 de marzo de 1.990.

Alega la Corporación recurrente que el primero de dichos preceptos atribuye al Ayuntamiento la facultad de ordenar el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, mientras que el segundo les concede atribuciones para regular el tránsito y circulación de vehículos y peatones por las mismas vías, así como la posibilidad de disponer la señalización correspondiente de acuerdo con los principios racionales y técnicos que exige la materia circulatoria, constituyendo una facultad discrecional de la Administración -en tanto no la ejerza de manera irracional o ineficaz- el hacerlo así. Es por ello que, a su juicio, infringe dichos artículos la sentencia del Tribunal Superior de Valencia al imponer una determinada regulación luminosa en ciertos puntos de las vías municipales sobre la única base de la mayor seguridad de los peatones, máxime cuando esa seguridad no se discute en el procedimiento ni se fundamenta su aplicación en los razonamientos de la sentencia recurrida.

No son ciertas las imputaciones que se achacan a la resolución impugnada en este extremo, puesto que claramente se establece en el segundo de los Fundamentos Jurídicos de la misma que la demanda y consiguiente resolución adoptada se basa, precisamente, en el peligro para la integridad física de los niños que han de atravesar la calzada al acudir a los colegios e institutos respectivos, subrayando que el problema a resolver se plantea a la vista de un conflicto de valores: la fluidez del tráfico rodado en determinada zona de la ciudad de Valencia, por un lado, y la seguridad de los peatones, especialmente los niños, por la otra y concluyendo con que se debe otorgar primacía a la segunda, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 51.1 de la Constitución y el Convenio de los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1.989, ratificado el siguiente día 30. Así pues, no se desconoce la existencia y aplicación de los artículos 25 de la LBRL y 7º de la Ley de Seguridad Vial, sino que se subordinan las facultades que a los Ayuntamientos otorgan los mismos a otros preceptos que se consideran de orden superior.

Por otro lado (la sentencia recurrida es, ciertamente, parca en sus consideraciones jurídicas) en nada se opondría a la vigencia y aplicación de dichos preceptos la solución acordada por el Tribunal de instancia.El conjunto de competencias atribuido a los Ayuntamientos por la legislación sectorial correspondiente ha de ser interpretado y aplicado en su conjunto. El artículo 25.2 b) de la LBRL les atribuye ciertamente la facultad de ordenar el tráfico en las vías urbanas; pero el apartado a) del mismo artículo les impone asimismo el deber de velar por la seguridad en los lugares públicos -concepto este último que no puede verse restringido hasta el punto de excluir del mismo la seguridad vial de conductores y peatones-, e impone adoptar las medidas oportunas de acuerdo con el principio de eficacia que proclama el artículo 6º de la misma Ley, que asimismo pone en todo caso bajo el control de los Tribunales la legalidad de los acuerdos adoptados por las Corporaciones Locales.

Desde una perspectiva semejante, las competencias de los municipios a que se refiere el apartado a) del artículo 7º de la Ley de 2 de marzo de 1.990 incluyen no solamente el control del tráfico peatonal y rodado sino también la vigilancia del mismo por medio de agentes propios, que ha de entenderse extensiva a la instalación de la adecuada señalización en el caso de que esto último no fuese posible.

Es indudable que el ejercicio de esas facultades se desarrolla dentro del ámbito de la potestad discrecional de la Administración, en cuanto a su concreta aplicación, derivada de la necesidad de ponderar los complejos intereses puestos en juego a través de la regulación del tráfico viario en una ciudad de importantes dimensiones, necesidad que requiere conocimientos técnicos especializados y que no puede ser sustituida por los criterios particulares y meramente subjetivos de los ciudadanos. Sin embargo, es a los Tribunales -caso de conflicto- a los que corresponde calibrar las razones esgrimidas en uno u otro sentido, teniendo en cuenta que sí existe un auténtico derecho subjetivo de los ciudadanos a que se adopten las medidas que, de una manera realmente eficaz, garanticen la seguridad de la circulación viaria peatonal.

En el supuesto que ahora examinamos, no puede sostenerse válidamente para denegar la solicitud de los demandantes, la falta de consignación presupuestaria para la instalación de semáforos en un cruce determinado, ni tampoco la necesidad de mantener la fluidez de la circulación en un punto concreto de la ciudad, a que se refiere el informe comunicado a los demandantes, porque, con ser argumentos ciertamente respetables, no podrían representar una razón válida para dejar de adoptar las medidas adecuadas para proteger la seguridad de los peatones, especialmente niños, al atravesar determinadas calles próximas a los centros educativos a los que deben asistir.

Esa misma conclusión se desprende de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 12 de mayo de

1.995, que si bien denegó la pretensión obstativa al otorgamiento de una licencia de establecimiento de estación de autobuses en las inmediaciones de un centro escolar, intentada a través del procedimiento de protección de los Derechos Fundamentales entonces vigente, y basada en la vulneración del artículo 15.1 de la Constitución en relación con el Convenio de los Derechos del Niño (al estimar que el ataque al derecho a la vida e integridad física amparado por dicho precepto ha de incidir sobre tales bienes de manera directa, implicando un peligro real y cierto y no meramente hipotético), se cuidó de dejar constancia de que la desestimación del recurso en aquel caso no suponía la inexistencia de la obligación de la Administración de garantizar y poner todos los medios a su alcance para minorar los riesgos que se decían concurrentes, pudiendo impetrarse el auxilio judicial por la vía contenciosa ordinaria si se estimaba que el Ayuntamiento demandado incumplía dicha obligación.

Este primer motivo ha de ser, pues, desestimado.

Se alega en segundo lugar la infracción de la doctrina jurisprudencial reflejada en las Sentencias de esta Sala de 15 de diciembre de 1.986, 11 de diciembre de 1.991 y 20 de enero de 1.992.

Mantiene el Ayuntamiento recurrente que, con vulneración de dicha doctrina, la Sala de instancia no ha analizado las circunstancias fácticas ni la coherencia de la resolución municipal adoptada dentro del ejercicio de sus facultades discrecionales, puesto que las luces de carácter amarillo intermitente, junto con la señalización de zona escolar, ha de ser suficiente para ilustrar a los conductores de la prioridad de paso de los peatones.

A ello añade que si bien la Administración ha de ajustar sus decisiones, siquiera se adopten dentro del ámbito de la discrecionalidad, al servicio de los intereses públicos, y aún siendo cierto que la seguridad de las personas ha de considerarse un valor prioritario, es de la estricta competencia de los técnicos en materia de circulación el adoptar las medidas concretas de seguridad en cada caso concreto, sin que pueda deferirse a los ciudadanos el solicitar y obtener una específica señalización en puntos determinados de la ciudad. Por ello sostiene que el contenido de la resolución judicial impugnada habría de ceñirse a la obligación de extremar las precauciones en dichos concretos puntos; pero sin declarar como situación jurídica individualizada la obligación del Ayuntamiento de colocar semáforos en lugares concretos, o ajustara determinadas pautas su funcionamiento.

Este motivo concreto se relaciona evidentemente con el posible contenido de las decisiones judiciales en lo que se refiere al ejercicio de la potestad discrecional de la Administración.

Es indudable, como ya ha quedado razonado anteriormente, que existe un derecho subjetivo de los ciudadanos a circular con la necesaria seguridad por las vías públicas cuyo tránsito corresponde regular a la Administración en cualquiera de sus grados, y que ese derecho goza de prioridad frente a las meras necesidades de garantizar la fluidez de tráfico, pudiendo ser exigido su cumplimiento a través del procedimiento judicial contencioso-administrativo en el caso de que la Administración no lo asegure de manera eficaz por todos los medios a su alcance.

Evidentemente ese control judicial no puede eludirse bajo el pretexto del ejercicio de la potestad discrecional que pueda corresponder a los entes públicos en el ordenamiento del tráfico viario. Las resoluciones invocadas por la parte recurrente, el criterio reiterado de esta Sala y el mismo reconocimiento del Ayuntamiento demandado así lo aseveran.

No obstante ha de distinguirse entre el indudable derecho de los ciudadanos a obtener seguridad viaria, y el posible derecho a exigir una actividad concreta de la Administración que se plasme en la adopción de medidas determinadas que garanticen, a juicio de los ciudadanos, esa misma seguridad. El ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha de verificarse a través de la adopción de los criterios técnicos más eficaces para conseguir esa misma finalidad, criterios que dependen en multitud de complejas circunstancias y cuya elección y acogimiento en el caso concreto han de deferirse al juicio ponderado de la Administración encargada de velar por su correcta regulación, sin perjuicio de la indudable facultad de los Tribunales de revisar la corrección y suficiencia de las efectivamente adoptadas.

No existe, por lo tanto, un derecho subjetivo concreto que, posibilitando el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, pueda demandar con éxito el establecimiento de una específica medida de regulación del tráfico en un punto determinado de la ciudad, supliendo la actividad de la Administración. Ya que si bien el control en el ejercicio de la discrecionalidad permite la anulación de los actos que no se ajusten a los criterios de racionalidad, suficiencia, proporcionalidad o eficacia que han de guiar la actividad administrativa en este punto, no permite, por el contrario, imponer el contenido de una concreta actuación en el desarrollo de esa misma actividad de carácter discrecional.

Ese ha sido el constante criterio mantenido por la Jurisprudencia de esta Sala en estos últimos tiempos (Sentencias de 12 de noviembre y 15 de diciembre de 1.998, por vía de ejemplo) que ha sido plasmado normativamente en el artículo 71.2 de la nueva Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1.998.

Por lo tanto, al haberse acordado en la sentencia recurrida, y en reconocimiento de una supuesta situación jurídica individualizada, la adopción de las medidas relatadas en el primero de los Fundamentos Jurídicos de la misma, el segundo motivo de casación ha de ser estimado.

Habiendo de conocer este Tribunal como juzgador de la instancia (artículo 102.1.3º de la Ley de 27 de diciembre de 1.956) del recurso contencioso-administrativo planteado contra el acto impugnado, y procediendo en virtud de las mismas razones que han quedado consignadas en anteriores razonamientos, se impone la estimación parcial del mismo.

El acuerdo del Ayuntamiento de Valencia, en la medida en que mediante Decreto de 25 de octubre de

1.991 se limita a trasladar a los demandantes un informe de la Sección de Regulación de Tráfico en el que se hacen diversas consideraciones sobre las medidas de seguridad vial solicitadas por aquellos, pero sin adoptar una resolución expresa sobre las concretas peticiones efectuadas, ha de considerarse como una denegación de lo pedido.

Asiste a los demandantes el derecho a solicitar la adopción de medidas realmente eficaces en la regulación del tráfico viario, sin que resulten suficientes las existentes para garantizar tránsito de los viandantes, y especialmente de los escolares, en los lugares especificados en la demanda, evitando los inconvenientes ahora existentes sobre cuya realidad ninguna duda puede caber, al no discutirse siquiera las circunstancias fácticas que han quedado especificadas en el Fundamento primero de esta resolución. En virtud de ello, ha de decretarse la anulación del acto presunto impugnado.

No cabe acceder sin embargo a la concreta colocación de semáforos, o la solicitada regulación de los mismos, en los términos específicos que se formulan y aparecen reconocidos en la sentencia recurrida. LaAdministración demandada está indudablemente obligada a adoptar las medidas de seguridad viaria que técnicamente se consideren más eficaces para garantizarla -y así se declara-, con la consiguiente posible responsabilidad si no lo efectuare; mas no puede reconocerse un derecho subjetivo de los demandantes a exigir la adopción de una medida concreta en ese sentido por parte del Ayuntamiento, puesto que ni cabe imponer el contenido del acto anulado en el ejercicio de la potestad discrecional atribuida al Ayuntamiento en la regulación del tráfico, ni podría aseverarse en ningún caso que las medidas concretas impuestas en la sentencia recurrida sean, efectivamente, las posibles, adecuadas y más eficaces para garantizar la seguridad viaria.

La estimación de uno de los motivos del recurso determina la ausencia de condena en costas en este trámite, sin que proceda efectuar tampoco pronunciamiento expreso en cuanto a las de primera instancia.