STS, 18 de Septiembre de 2000
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2000:6482 |
| Número de Recurso | 6912/1999 |
| Fecha de Resolución | 18 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación en interés de la Ley que con el nº 6.912/99 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre del Ayuntamiento de Barakaldo, contra la sentencia dictada el 2 de junio de 1.999 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Bilbao en autos de procedimiento abreviado número 88/99, sobre abono de cantidad al DIRECCION000 del Ayuntamiento de Barakaldo en concepto de sustitución del titular de la Secretaría General. Ha formulado alegaciones en el procedimiento el Ministerio Fiscal.
La sentencia de 2 de junio de 1.999 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Bilbao, impugnada en el presente recurso de casación en interés de la Ley, contiene fallo que copiado literalmente dice lo siguiente: "FALLO: Que procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Jaime Bilbao Amezaga en representación de D. Juan Luis y en su consecuencia se declara contrario a derecho el Decreto del Ayuntamiento de Barakaldo de fecha 15-12-1998, reconociendo el derecho del recurrente a la percepción de la cantidad de 76.262 ptas., más el interés legal de la cantidad mencionada, incrementada en dos puntos desde el 31 de julio del año 1.998 hasta la fecha de su total pago, todo ello sin expresa condena en costas."
El Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre del Ayuntamiento de Barakaldo, interpuso contra dicha sentencia recurso de casación en interés de la Ley, mediante escrito en el que, después de formular las pertinentes alegaciones, terminó solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso y se declare como doctrina legal correcta que: a) La motivación exigida por el art.
54.1.c) de la Ley 30/92 , de 26 de noviembre, para los actos administrativos "que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes" se satisface con la exposición de los hechos y de los razonamientos jurídicos que justifiquen la resolución en que se concreta su parte dispositiva sin que sea precisa una específica referencia al cambio de criterio que se produce respecto a actuaciones anteriores. b) Un acto administrativo en que falte o sea insuficiente la motivación que exige el art. 54.1.c.) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, para los "que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes" incurre en un defecto formal no invalidante salvo que concurran los supuestos recogidos en el art. 63.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre y que, por ello, solamente será anulable por tal causa cuando la falta o insuficiencia de motivación determine la indefensión de los interesados. c) La anulación de un acto administrativo por falta o insuficiencia de la motivación que exige el art. 54.1.c) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, para los "que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes" no determina de forma automática la estimación de las pretensiones del actor dirigidas al reconocimiento de una situación jurídica individualizada y alrestablecimiento de la misma en forma idéntica a como se había efectuado en el precedente invocado, ya que se hace preciso el análisis de la legalidad material o de fondo de tales pretensiones acomodando el pronunciamiento sobre las mismas a lo que resulte de tal revisión, pues el principio de igualdad solamente opera dentro de la legalidad y el precedente no vincula ni a la Administración ni a los Tribunales. Añadiendo que se disponga la publicación de dicha sentencia en el B.O.E.
Por providencia de 6 de octubre de 1.999 se tuvo por presentado el recurso y, entendiendo que se ajusta en principio a lo que establece el artículo 100.3 de la Ley de la Jurisdicción, se ordenó remitir los autos a la Sección Séptima de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que procedió a solicitar la remisión de las actuaciones.
Recibidas las actuaciones de instancia y el expediente administrativo, habiéndose emplazado a las partes, sin que se haya personado la parte recurrida, se dió traslado al Ministerio Fiscal, quien presentó escrito formulando las consideraciones que entendió procedentes e informando que no ha lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley.
Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 12 de septiembre de 2.000, en que así tuvo lugar.
Don Juan Luis , DIRECCION000 del Ayuntamiento de Barakaldo, solicitó de dicha Corporación el pago de 76.262 pesetas por la sustitución realizada con motivo del disfrute parcial de las vacaciones reglamentarias del titular de la Secretaría General durante los meses de junio y julio de 1.998. Por Decreto de la Alcaldía de 15 de diciembre de 1.998 se desestimó la referida solicitud. Don Juan Luis interpuso contra dicha resolución recurso contencioso- administrativo, que fue estimado por sentencia dictada el 2 de junio de 1.999 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Bilbao, declarando contrario a derecho el Decreto de 15 de diciembre de 1.998 y reconociendo el derecho del recurrente a la percepción de la cantidad de 76.262 pesetas, más sus intereses legales, incrementados en dos puntos desde el 31 de julio del año 1.998 hasta la fecha de su total pago. La sentencia razona como fundamento de su decisión que al señor Juan Luis le habían sido satisfechas por el Ayuntamiento de Barakaldo con anterioridad cantidades por el mismo concepto de sustitución del Secretario General desde el 1 al 13 de enero de 1.997 y durante los días 24 y 25 del mes de abril de 1.997. Con cita del artículo 54.1.c) de la Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (aunque por error material la sentencia menciona el apartado b.), la resolución impugnada expone que, en el presente caso, la Administración demandada en el Decreto recurrido no ha motivado razón alguna que justifique el cambio de conducta con respecto a las actuaciones administrativas anteriores, en las cuales se reconocía al recurrente cantidades retributivas por el mismo concepto que se reclaman en el presente recurso. Al no existir motivación alguna en el Decreto recurrido que justifique el cambio de criterio a seguir en relación con una actuación administrativa anterior favorable para el recurrente, puesto que no ha existido variación alguna de normativa a aplicar a los casos idénticos ni cambio de criterio interpretativo de la normativa vigente, la sentencia impugnada entiende que se vulneraría el derecho de igualdad si no se corrige la desigualdad administrativa denunciada por desconocimiento del precedente administrativo, lo que le conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo.
El Ayuntamiento de Barakaldo ha deducido contra la sentencia de 2 de junio de 1.999 recurso de casación en interés de la Ley, solicitando que se declare como doctrina legal la que ha quedado transcrita literalmente en el antecedente de hecho segundo de la presente resolución y que, en esencia, entiende lo siguiente: a) La motivación exigida por el artículo 54.1.c) de la Ley 30/1.992 se satisface con la exposición de los hechos y de los razonamientos jurídicos que justifiquen la resolución, sin que sea precisa una específica referencia al cambio de criterio que se produce respecto a situaciones anteriores; b) Un acto administrativo en que falte o sea insuficiente la motivación exigida por el señalado artículo 54.1.c) incurre en un defecto formal no invalidante y sólo es anulable si concurren los supuestos recogidos en el artículo 63.2 de la Ley 30/1.992; c) La anulación de un acto administrativo por falta o insuficiencia de la motivación que exige el artículo 54.1.c) no determina de forma automática la estimación de las pretensiones del actor dirigidas al reconocimiento de una situación jurídica individualizada y al restablecimiento de la misma en forma idéntica a como se había efectuado en el precedente, ya que se hace preciso el análisis de la legalidad de tales pretensiones, pues el principio de igualdad solamente opera dentro de la legalidad y el precedente no vincula ni a la Administración ni a los Tribunales.
El Ministerio Fiscal, frente a dichas pretensiones, estima que no ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley.
Manifiesta en su informe el Ministerio Fiscal que, si nos concretamos al tema decidendi, es imposible aceptar que el pago de una sustitución funcionarial sea gravemente dañoso para el interés general, ni siquiera es probable que lo sea para la propia Corporación recurrente. Añade que el recurrente cree salvada esta posible objeción trasladando el daño a las consecuencias generales que pudieran derivarse de la argumentación en que se sustenta el fallo judicial. El Ministerio Fiscal estima que tal generalización abstracta de un criterio judicial no puede entenderse como daño grave al interés general, ya que, si las sentencias judiciales son pronunciamientos singulares que se formulan atendiendo a un concreto supuesto de hecho, no es aceptable que se trasvase el criterio a casos ajenos al resuelto y quiera con ello verse negativamente afectado el interés general.
El recurso de casación en interés de la Ley, regulado por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998 (artículo 102.b. de la Ley anterior de 1.956) es un recurso extraordinario que puede interponerse contra sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuere estimatorio, la doctrina legal aplicable al concreto supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario no sólamente que la sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general (apartado 1 del mencionado artículo 100).
El grave daño para el interés general, requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley, está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten. Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal. La posible repetición del supuesto en alguna ocasión aislada no permite acudir a este recurso extraordinario, que requiere que el daño que la repetición del criterio de la sentencia impugnada causa al interés general, al aplicarse a casos equivalentes, sea grave, esto es, que multiplique su efecto en contra de dicho interés general defendido por la Administración. En este sentido se expresaron las sentencias de esta Sala de 12 de diciembre de 1.997 y 20 de enero de 1.998, cuya doctrina nos hemos limitado a reiterar.
En el caso examinado el criterio de la sentencia impugnada se ciñe a unos hechos particularizados. Se trata del pago al DIRECCION000 del Ayuntamiento de Barakaldo de una cantidad en concepto de sustitución del Secretario General, existiendo unos precedentes del abono del referido concepto y un Decreto de la Alcaldía de 15 de diciembre de 1.998 con una motivación denegatoria específica. El fallo de la sentencia se funda en la apreciación de estos hechos y en su subsunción en el ordenamiento. La motivación que se expresa alude al "presente caso" y a la actuación de la Administración demandada en el concreto Decreto recurrido. No podemos entender que estos hechos sean susceptibles de repetirse, de modo que la aplicación a los mismos del criterio de la sentencia de 2 de junio de 1.999 pueda causar un grave daño al interés general. Son hechos vinculados a un precedente determinado y a la forma de expresarse un acto administrativo singularizado (el Decreto de la Alcaldía objeto del recurso contencioso-administrativo). No es razonablemente previsible la repetición en un número relevante de supuestos de actuaciones administrativas iguales a la enjuiciada por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 2 de Bilbao, ni tampoco la existencia de un número importante de afectados que se encuentren en la misma o equivalente situación que Don Juan Luis en relación con el Decreto de la Alcaldía de 15 de diciembre de 1.998.
Falta pues uno de los requisitos imprescindibles para que sea admisible el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley, lo que determina, en el momento actual del proceso, su desestimación.
Las razones en que el Ayuntamiento de Barakaldo pretende fundar la concurrencia del requisito de que la sentencia impugnada resulte gravemente dañosa para el interés general no pueden prosperar. Para nada se alude en ellas a que, conforme a la jurisprudencia de la Sala, sea razonablemente previsible la reiteración de supuestos iguales o equivalentes. Se señala que la sentencia impugnada interpreta y aplica equivocadamente el ordenamiento jurídico, pero esta constituye una opinión de la Corporación recurrente, en cuyo examen no habremos de entrar, que concierne al requisito de que la resolución impugnada sea errónea, esto es, no conforme a derecho; no al relativo al perjuicio grave al interés general en la forma que define su alcance la jurisprudencia. Afirma también la parte recurrente que la doctrina de la sentencia combatida resulta gravemente dañosa porque determina sin más y de forma inexcusable el mantenimiento del precedente, sin entrar a considerar la legalidad de la actuaciónadministrativa, argumento que debemos desestimar, porque el criterio de la sentencia de instancia (que no constituye jurisprudencia) debe entenderse referido a los hechos concretos que lo motivan, por lo que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo pueden decidir libremente en otros supuestos de precedentes administrativos a la vista de los datos fácticos que en cada caso resulten acreditados, tanto en cuanto al precedente en sí mismo como respecto al acto administrativo que se apartó del mismo. Como acertadamente expresa el Ministerio Fiscal, no es aceptable que la parte recurrente trasvase el criterio a casos ajenos al resuelto, queriendo con ello justificar el perjuicio grave al interés general. La circunstancia de que la sentencia se dicte en única instancia es del todo ajena al requisito cuestionado. El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción sólo admite el recurso extraordinario en interés de la Ley contra sentencias pronunciadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo, pero el cumplimiento de dicha exigencia (no ser susceptibles de recurso) no supone, sin más, que la sentencia sea gravemente dañosa para el interés general, ya que, de entenderlo así, sería innecesaria la imposición de este específico requisito para que fuese admisible la casación en interés de la Ley.
En virtud de lo expuesto, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley, sin que haya de formularse especial pronunciamiento sobre costas, tomando en cuenta la finalidad y función del recurso así como los concretos razonamientos en que se funda el promovido por el Ayuntamiento de Barakaldo.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Barakaldo contra la sentencia firme dictada el 2 de junio de 1.999 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, número 2 de Bilbao en autos de procedimiento abreviado nº 88/99; sin efectuar especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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