STS, 27 de Octubre de 2000
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2000:7795 |
| Número de Recurso | 1792/1995 |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Octubre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 1792/1995 ante la misma pende de resolución, interpuesto por ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C., representada por la Procuradora Dª Rosario Villanueva Camuñas, contra la sentencia de 28 de octubre de 1.994, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
Habiendo sido partes recurridas la EXCELENTÍSIMA DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA, representada por el Procurador D. Francisco de Guinea y Gauna; y TABACALERA, S.A., representada por la Procuradora Dª Olga Gutiérrez Alvarez.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"Fallamos; "Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo 1047/88, interpuesto por la representación de Ortiz Montero y Cia. S.R.C. contra el Decreto Foral 408/1988, de 8 de marzo, de la Diputación Foral de Alava, por el que se denunció el contrato suscrito en su día para la venta de efectos timbrados provinciales en todo el Territorio Alavés, asi como contra el Decreto Foral 772/1988, de 10 de mayo, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior, y, asimismo, contra el Decreto Foral 930/1988, de 31 de mayo, también de la Diputación Foral de Alava, por el que se aprobó el contrato a suscribir con Tabacalera S.A. para la distribución de efectos y documentos propios de dicha Diputación Foral, DEBEMOS: 1) DECLARAR Y DECLARAMOS QUE EL DECRETO FORAL 930/1988, DE
31 DE MAYO, ANTES REFERIDO, ES CONTRARIO A DERECHO POR LO QUE LE DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS; 2) DESESTIMAR LAS DEMAS PRETENSIONES DE LA RECURRENTE, Y, EN CONCRETO, LAS DEDUCIDAS CONTRA EL DECRETO FORAL 408/1988, DE 8 DE MARZO, Y CONTRA EL DECRETO FORAL 772/1988, DE 10 DE MAYO, TAMBIEN REFERIDOS, POR SER CONFORMES CON EL ORDENAMIENTO JURIDICO; 3) NO HACER UNA ESPECIAL CONDENA EN COSTAS".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C. se preparó recurso de casación, y por Auto de 18 de febrero de 1.995 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:"(...) dictar sentencia dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho".
Las partes recurridas se opusieron al recurso pidiendo su desestimación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 17 de octubre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La sentencia impugnada en esta fase de casación estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C. contra los Decretos Forales de la Diputación Foral de Alava 408/1988, de 8 de marzo, 772/1988, de 10 de mayo, y 930/1988, de 31 de mayo.
Estos sucesivos actos administrativos, según refleja la sentencia recurrida, versaron sobre lo que seguidamente se indica.
El Decreto Foral 408/1988 resolvió denunciar el contrato para la venta de efectos timbrados provinciales en todo el territorio de Alava, convenido inicialmente, en los términos a los que luego se hará referencia, entre la Diputación Foral y el representante en Alava de la Compañía Arrendataria de Tabacos.
El Decreto Foral 772/1988 desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior.
Y el Decreto Foral 930/1988 aprobó la contratación directa entre la Diputación Foral de Alava y Tabacalera, S.A. para la distribución de efectos y documentos propios de aquélla.
El fallo de la sentencia de instancia, como consecuencia de su estimación parcial, declaró no conforme a Derecho y anuló el Decreto Foral 930/1988; y desestimó las demás pretensiones de la parte recurrente deducidas contra los otros dos Decretos Forales 408/1988 y 772/1988.
El presente recurso de casación, que también lo ha interpuesto ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C., aduce en su apoyo cinco motivos, todos ellos formalizados a través del ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956.
Las infracciones que mediante ellos se denuncian son las que más adelante se señalan con ocasión de su examen, y lo que combaten es la validez de la denuncia contractual decidida por el Decreto Foral 408/1988.
El análisis de las cuestiones que suscitan todos esos motivos de casación hace conveniente una previa referencia a los razonamientos, utilizados por la sentencia recurrida, para llegar a ese pronunciamiento desestimatorio de la impugnación que en el proceso de instancia había deducido ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C. frente a esa denuncia contractual decidida por el Decreto Foral 408/1988.
Y lo que merece ser destacado es lo siguiente:
- I) La sentencia recurrida comienza por rechazar la indefensión denunciada por la citada mercantil recurrente.
Aduce para ello que, aparte de una previa indicación verbal efectuada a dicha mercantil, por parte de la Diputación Foral, sobre las intenciones de adoptar el Decreto Foral impugnado (sobre el que la sentencia dice que, en cierto modo, se reconoce en el escrito de conclusiones), el recurso de reposición permitió toda clase de alegaciones de fondo y de forma, con lo que sería ya superflua la nulidad de actuaciones pretendida.
Y añade que el Decreto Foral impugnado no decidió la inmediata resolución contractual sino la denuncia, por lo que, al deber surtir efectos aquella a partir de los tres meses siguientes al conocimiento de la denuncia, la actora tuvo ocasión de presentar alegaciones antes de que esa denuncia surtiera sus efectos.
- II) Seguidamente la sentencia hace referencia a la controversia, suscitada por ORTIZ MONTERO CIA, S.R.C., relativa a que, como el contrato denunciado lo celebró a título personal y no comorepresentante de la Compañía Arrendataria de Tabacos (antecesora de Tabacalera, S.A en la fecha en que se convino), el cese en esa condición de representante no puede determinar, como indica el impugnado Decreto Foral, la denuncia del contrato, y esto hace que sea de apreciar falta de causa en dicho acto.
Sobre este punto rechaza expresamente el criterio en contra sostenido en el proceso por Tabacalera, S.A., y sienta la conclusión de que la contratación, cuya fecha de celebración se sitúa en 1931, lo fue entre la Diputación Foral y la recurrente ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C.
Tras esa conclusión, la sentencia señala que es obligada una precisión importante, consistente en afirmar que ese convenio lo fue con la mencionada mercantil "en cuanto que en ese momento era la representante de la Compañía Arrendataria de Tabacos en Alava".
Dice a continuación que así resulta con claridad de las bases que figuran en el acta de 24.12.1931, donde no se consignó siquiera la razón social, y añade esto: lo que era expresivo de que el hecho carecía de relevancia y que lo determinante del acuerdo era la condición con que intervenía, aludiéndose siempre -hasta siete veces- a la "Representación de la Compañía Arrendataria de Tabacos", "la propia Representación" o "dicha representación".
- III) Más adelante la sentencia de instancia hace referencia a que si de los claros términos del contrato se deduce que era la repetida mercantil la obligada, pero por ser la que tenía la representación de la Compañía Arrendataria de Tabacos de Alava, esto hace que haya de estarse a ellos (con cita del art. 1281 del Código civil).
Añade que no se ha producido novación de la obligación -ni extintiva ni modificativa-, como tampoco la prescripción adquisitiva de derechos que señala la demandante.
Afirma igualmente que, durante el tiempo en que ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C. distribuyó el timbre foral -más de 50 años-, se mantuvo en esa "condición representativa", hasta el 28 de enero de 1988 en que fue cesada por Acuerdo del Consejo de Administración de Tabacalera, S.A.
Y, después de referirse a ese cese, dice expresamente que fue "lo que dio lugar a la denuncia del contrato por el Decreto Foral 408/1988 impugnado, precisamente por haber cesado en esa representación, y por cuya cualidad o condición había sido contratada para la distribución del timbre foral alavés (...)".
- IV) Razona más tarde que lo anterior conlleva que no pueda imputarse al Decreto Foral 408/1988 una falta de causa, pues la denuncia se produjo por haber cesado ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C. como representante de Tabacalera, S.A. en Alava, y cuya condición fue determinante para que la Diputación Foral le encomendara la distribución de los efectos timbrados provinciales.
Y completa lo que acaba de decirse con esta afirmación: estando previsto en el propio convenio (base 8ª) la denuncia por "cualquiera de ambas partes", si bien surtiendo efectos a los tres meses desde que la denuncia fuera conocida por la otra parte contratante, a lo que se ajustó el Decreto Foral.
- V) El ultimo razonamiento dedicado por la sentencia de instancia a la cuestión de la denuncia contractual de que se viene hablando consiste en rechazar la existencia del vicio de desviación de poder, que también fue imputado a la privación de la distribución de los efectos timbrados ocasionada como consecuencia del Decreto Foral 408/1988.
En el primer motivo de casación pretende sostenerse que la sentencia recurrida ha vulnerado el artículo 18.1 Ley de Contratos del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril) -LCE-, así como los principios generales de derecho relativos a la resolución de los contratos administrativos, y la jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la extinción por resolución de los citados contratos.
Y en el segundo motivo se denuncia la infracción, por su indebida aplicación, del artículo 1124 del Código Civil; precisándose que la articulación de este motivo queda subsumida en la del primero, y que su formulación se hace con carácter subsidiario del anterior y al amparo de la aplicación supletoria que sobre los contratos administrativos corresponde a las normas de Derecho Privado.
La argumentación básica que utiliza para defender estos dos primeros motivos viene a consistir en que no es de apreciar una justificación suficiente para la denuncia contractual decidida por esos controvertidos Decretos Forales 408/1988 y 772/1988.Esta argumentación inicial se desarrolla con afirmaciones que pueden ser resumidas de la manera que sigue. Que lo relevante para el contrato no fue que la recurrente tuviera la representación de la Compañía Arrendataria de Tabacos, sino la organización empresarial que ello suponía. Que, a consecuencia de lo anterior, lo que hubiera podido constituir causa válida para la extinción contractual habría sido, no tanto la perdida de la representación, sino también la de la citada organización, y esto por ser lo que habría puesto en peligro la eficaz gestión del servicio convenido. Que el carácter de representante de la recurrente no fue considerado en el contrato inicial con el significado de "condición", en la acepción técnico jurídica que a este término corresponde, sino como equivalente a cualidad o circunstancia personal. Que lo anterior hace que la apreciación de una verdadera condición sea contrario a la jurisprudencia que establece que no puede presumirse la existencia de condición en las obligaciones. Que, además de lo que antecede, ha de tomarse en consideración que la dinámica posterior del contrato produjo una novación de sus términos iniciales y consolidó la posición totalmente autónoma de ORTIZ MONTERO Y CIA S.R.C. en sus relaciones con la Diputación Foral de Alava. Y que la cláusula que establecía la denuncia del contrato por cualquiera de ambas partes sólo podía ser aplicada ante la existencia de una causa que lo justificase, como podía ser que la Diputación decidiese recuperar la distribución, pero nunca, -como ha sido el caso presente-, para otorgar la distribución a un tercero.
Se completa la anterior línea de razonamiento afirmando que esa falta de justificación objetiva debe determinar la ineficacia de la controvertida denuncia, al amparo de lo establecido en el art. 7.2 del Código Civil, y conforme a la jurisprudencia que califica de abusivos los actos realizados con perjuicio de tercero en los que falta un interés serio y legítimo del autor.
Y se viene a añadir que dicha denuncia resulta también contraria a la interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE, y al carácter finalista que corresponde a toda actuación administrativa según lo dispuesto en el art. 103.1 CE, preceptos que excluyen toda posibilidad de actuación caprichosa e injustificada.
Esos motivos de casación primero y segundo no merecen ser acogidos, al no ser de compartir las argumentaciones que se utilizan para intentar sostener las infracciones que en ellos se imputan a la sentencia de instancia.
Y las razones que así lo determinan son éstas:
- 1) Las alegaciones efectuadas en ambos motivos demuestran que, a través de ellos, lo que principalmente pretende la parte recurrente es una revisión de las apreciaciones fácticas hechas en la sentencia de instancia acerca de estos extremos: que en el contrato inicial la condición de representante de la Compañía Arrendataria de Tabacos fue determinante de dicho acuerdo; que no se produjo una posterior novación de ese pacto originario; y que en ese convenio inicial estaba prevista la posibilidad de denuncia por cualquiera de las partes.
Y esa revisión fáctica es algo que excede de la finalidad institucional que corresponde al recurso de casación a través del motivo del ordinal 4º del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional por el que la recurrente ha canalizado estos dos primeros que se están analizando, pues, como resulta de la redacción de dicho ordinal 4º, dicho motivo legal está dirigido a controlar la tarea de aplicación del Derecho que se haya realizado en la sentencia recurrida, y no a modificar las afirmaciones fácticas que en ella se realicen como expresión de su valoración probatoria.
- 2) Siendo obligado, pues, partir de las afirmaciones fácticas realizadas en la sentencia de instancia, las infracciones denunciadas en estos dos primeros motivos no pueden considerarse fundadas, al no ser de compartir ese alegato básico, realizado para apoyar ambos motivos, de que la denuncia careció de toda justificación objetiva.
Según dichas afirmaciones fácticas, la condición de representante fue determinante del contrato inicial, y en él hubo una previsión de denuncia contractual; y esto hace que la discutida denuncia que se decidió en los actos administrativos aquí impugnados deba ser considerada, no solo conforme con lo contractualmente estipulado, sino, además, apoyada en una circunstancia (la perdida de la representación) que no puede calificarse de arbitraria, al ser expresiva de la desaparición de lo que fue uno de los presupuestos de ese contrato inicial.
- 3) También carece de fundamento el reproche de falta de justificación que, desde la más amplia perspectiva de los intereses generales, se dirige a la denuncia contractual, y con el fin de sostener la invalidez de la misma por su carácter arbitrario y contrario a la naturaleza "finalista" que constitucionalmente corresponde a toda la actuación administrativa.La liberación de un compromiso afectante a un servicio público, por parte del ente público que ostenta la responsabilidad sobre él, significa recuperar una mayor libertad en cuanto a la organización de su gestión, y eso ya permite aceptar la presencia de una razón de interés general en la decisión de denuncia contractual aquí controvertida.
Las infracciones que se denuncian en los otros tres motivos de casación están referidas, respectivamente, a los artículos 9.3 y 103 de la Constitución -CE-; 3. 2 del Código Civil y 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo -L.P.A-.
Y también estos motivos tienen que fracasar, ya que:
- a) No es de apreciar la falta de interés publico o de utilidad general invocada para justificar esas infracciones de los artículos 9.3 y 103 CE, siendo de reiterar a este respecto lo que se afirmó en el fundamento anterior.
- b) Esa justificación que antes se ha aceptado para la denuncia contractual litigiosa, por su conformidad con lo inicialmente estipulado y por su explicación desde los intereses generales, impide también acoger las vulneraciones del principio de buena fe y de la equidad de las que se quieren derivar las infracciones de los artículos 3.2 del Código civil y 112 de la L.P.A.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por ORTIZ MONTERO Y CIA, S.R.C. contra la sentencia de 28 de octubre de 1.994 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
-
- Imponer las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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