STS, 1 de Abril de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 19 de enero de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 643 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 643 de 1998, promovido por MINICENTRALES ASTURIANAS S.A. contra la resolución de la Diputación Regional de Cantabria desestimatoria por silencio administrativo del recurso ordinario interpuesto contra el Acuerdo de la C.R.U. de fecha 29 de abril de 1997, por la que se denegaba la autorización solicitada para la construcción de una Minicentral Hidroeléctrica. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Esta Sala, en diversas ocasiones, se ha pronunciado acerca de la plenitud de conocimiento que asiste a la Administración autonómica para el otorgamiento de las autorizaciones para las construcciones en suelo nourbanizable. Así, la Sentencia de 21 de diciembre de 1992 (recurso 1148/92) afirma que: "La competencia otorgada a tal órgano colegiado por el art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, respecto de la autorización para la construcción de edificaciones o instalaciones de utilidad pública o interés social, o viviendas familiares en suelo no urbanizable, le faculta para permitir, con observancia de las normas y planes urbanísticos, el emplazamiento de tales edificaciones, no por subrogación o ejercicio de control de una competencia originariamente municipal, sino en utilización de una potestad propia atribuida por el ordenamiento jurídico". "Siendo ello así, mal puede un Ayuntamiento inmiscuirse en el ejercicio de las competencias genuinas de una Administración ajena, cuando la legislación urbanística asigna al Estado (y por razón del desarrollo autonómico, a las Comunidades Autónomas, en la forma prevista en los Estatutos y de acuerdo con las transferencias efectuadas), determinadas atribuciones en materia urbanística, que no suponen mecanismos de control o tutela sobre la actividad municipal, sino expresiones características del carácter supralocal de los intereses públicos en juego ínsitos en toda ordenación territorial"».

La Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia declara también que: «En definitiva y como conclusión los artículos 44 y 45 del Reglamento de Gestión Urbanística, que han sobrevivido a la revisión del mismo operada por el Decreto 304/1993, de 18 de marzo, establecen con precisión el régimen del otorgamiento de licencias sobre suelo no urbanizable. En síntesis, en dicho régimen intervienen dos Administraciones distintas: la municipal y la autonómica. La intervención de la primera consiste en el informe por parte del Ayuntamiento de la solicitud de la licencia y la elevación del expediente a la Comisión Regional del Urbanismo. La de la segunda se cifra en que dicha Comisión somete el expediente a información pública durante quince días, transcurrido el cual adoptará la decisión definitiva correspondiente. Estamos, en consecuencia, ante uno de los procedimientos llamados bifásicos en los cuales intervienen dos Administración públicas diferentes y que, como hemos dicho en nuestra Sentencia de 21 de febrero de 1.992, "se justifica por la preocupación del legislador de asegurar un desarrollo urbanístico ordenado y gradual, sometido en todo caso a la decisión que los correspondientes instrumentos urbanísticos adopten en relación con la clasificación del suelo, imbricando de este modo el ejercicio de las potestades urbanísticas municipales en el más amplio espectro de la ordenación del territorio, en cuanto tal competencia de las autoridades autonómicas"».

En el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida se declara que: «Entrando a conocer las razones por las que se deniega la autorización por la Comisión Regional de Urbanismo, hemos de señalar que como afirmábamos en nuestra sentencia de 23 de febrero de 1998: "Sexto: La aplicación del precepto debe tenerse en cuenta que se trata de una medida de salvaguarda para garantizar la contemplación y conservación de las bellezas naturales, lo que implica no sólo la posibilidad de someter a condición las licencias que pudieran otorgarse en ese determinado entorno paisajístico, imponiendo los requisitos necesarios para que no se perturbase la contemplación de aquél, en lo relativo a alturas, volumen y demás elementos edificatorios señalados por el precepto, sino que igualmente supone la posibilidad, al abrigo del precepto, de denegar, en la fase previa al otorgamiento de la licencia por el Ayuntamiento, la autorización de la Comisión Regional de Urbanismo fundada en el art. 138, cuando la preservación del paisaje imponga la restricción total de las edificaciones en dicho medio natural, impidiendo su definitiva degradación. Séptimo.- En efecto, si la preservación y defensa del medio ambiente ha sido encomendada por la Constitución a todos los poderes públicos, que deben velar por el cumplimiento de dicho objetivo, y el art. 138 supone la plasmación en el ámbito urbanístico de este principio fundamental, su observancia y aplicación , que como se ha dicho es directa, sin necesidad de determinación específica en el planeamiento que lo desarrolle e incumbe no sólo a la Administración municipal, en cuanto otorgante de licencias de obra, sino igualmente a la Administración autonómica, a quien se encomiendan por la Ley del Suelo el control de las edificaciones en suelo no urbanizable, de tal modo que los Acuerdos de la misma deberán velar por la protección del paisaje, en cuanto valor primordial del medio rural, pudiendo limitarse las construcciones que pudieran suponer un atentado contra el mismo, máxime cuando dicha belleza natural del entorno, donde se pretende ubicar la vivienda litigiosa, ya ha comenzado a degradarse por la acción del hombre"».

Se recoge en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida lo que la propia Sala de instancia había declarado en su anterior sentencia de 16 de noviembre de 1995, al resolver un caso similar al ahora enjuiciado, en la que expresó : «Alega el recurrente, en primer término, y en apoyo de su pretensión de anulación del acto administrativo impugnado, la falta de objetividad de la resolución denegatoria de la autorización, entendiendo que la afirmación de que la construcción de la vivienda supone un "impacto visual considerable" es insuficiente para fundamentar la decisión adoptada, citando al efecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1975, cuya doctrina se estima inaplicable al supuesto contemplado, pues se refiere a una denegación de licencia de construcción sin basamento en norma alguna, ni definición del paisaje que pretende conservarse, datos o requisitos no soslayados por la Administración recurrida, por cuanto si cierto es que el Plan Especial inicialmente aprobado no continuó su tramitación y, por tanto, no existe como tal instrumento de planeamiento, no lo es menos que la zona en quese pretendía edificar se encuentra protegida por la Ley 4/1988, de 26 de octubre que declara "O." Parque Natural en la denominada "Zona de protección litoral (art. 2.1. a)), arbitrándose para la misma un especial régimen de protección sobre la base de la prohibición de la "instalación de elementos artificiales de carácter permanente que limiten el campo visual, rompan la armonía del paisaje o desfiguren las perspectivas" (art.

3.1.a).3). La cuestión a dilucidar se centra en determinar, por tanto, si la pretendida construcción incidiría en el paisaje de alguna de las formas señaladas en el transcrito precepto, puesto que su presencia acumulativa no es exigencia derivada de su dicción. La Administración recurrida así lo afirma, puntualizando el informe del jefe del Servicio del Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria que, dada su ubicación en una ladera suave de la ría de San Vicente, en la que no hay edificaciones cercanas que rompan la armonía natural a conservar, la edificación sería visible desde muchos lugares, criterio que, de no acreditarse su incorrección a través de las oportunas probanzas, ha de prevalecer, en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, en modo alguno destruida por el recurrente, por cuanto ni las fotografías, sin adverar, ni los planos aportados se consideran suficientes a los pretendidos efectos, como tampoco la precedente construcción de la autovía, obediente a finalidad de interés público distinta al particular perseguido por el recurrente y respetuosa con las condiciones establecidas en la correspondiente Declaración del Impacto Ambiental presta cobertura a su demanda, ni la afirmada existencia de otras construcciones en la zona, de la que parece quiere derivarse una hipotética quiebra del principio de igualdad de los administrados, que no cabe alegar como fundamento de la concesión de una autorización contraria al ordenamiento jurídico (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1984)"».

En el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida recoge igualmente el Tribunal "a quo" lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo en su Sentencia de 8 de marzo de 1999, en la que se expresa que: «afirmar que la competencia para velar por los valores paisajísticos, ecológicos, históricos y artísticos es competencia exclusiva de las autoridades municipales del lugar en que radican los valores susceptibles de protección, es claramente erróneo. Efectivamente, los valores mencionados radican en un punto del espacio, pero el interés por su conservación y mantenimiento no lo ostentan, de modo exclusivo, las autoridades del lugar en que los bienes radican. Contrariamente, todos los que tienen legalmente atribuidas labores de vigilancia y control para la tutela de esos valores han de tener alguna competencia a efectos de decidir sobre las acciones que tengan incidencia sobre los valores protegidos».

En el fundamento jurídico noveno el Tribunal de instancia afirma que: «Respecto de la concurrencia en el presente caso de los valores paisajísticos alegados por la Administración, debemos partir de los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo, informes técnicos que no han resultado desvirtuados por prueba en contrario, debiendo aclarar que, si bien la existencia de tales valores hubiera aconsejado la clasificación del suelo como de especial protección, el hecho de su clasificación como no urbanizable común, no impide ni determina que la Administración autorizante deba olvidar o relegar su deber de protección de dicho suelo».

Se argumenta en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida, a fín de rechazar la alegación de contradicción entre la resolución recurrida y la concesión otorgada por la Confederación Hidrográfica del Norte en 1991, que: «resulta suficientemente conocido que el supuesto presente es una manifiesta expresión de lo que se conoce como competencias concurrentes, esto es, cuando sobre una misma realidad confluyen las competencias de una o más Administraciones Públicas a virtud de los distintos intereses públicos susceptibles de protección, de forma tal que cada uno de los órganos efectúa su control desde una perspectiva diferente, por lo que, con independencia de la ordenación de tales competencias dentro de un procedimiento determinado, no puede sostenerse que el ejercicio de una competencia interfiera en el ámbito de control de otra».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 23 de febrero de 2000, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Procurador Don Ignacio Argos Linares, y, como recurrente, la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, en nombre y representación de la entidad Minicentrales Asturianas S.A., al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero con base en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 16.3 de la Ley del Suelo de 1992, 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, 2.2 y 13 del Real Decreto 916/85, de 25 de mayo, y el segundo, al amparo del artículo 88.1 c) de la misma Ley Jurisdiccional, por haberinfringido dicha Sala de lo dispuesto en los artículos 359 a 374 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, así como en los artículos 17 y 134 de la Ley del Suelo de 1992, porque el Tribunal "a quo" no ha motivado adecuadamente su decisión al referirse, sin precisiones ni datos objetivos, al interés paisajístico y ecológico, lo que no se compadece con la realidad y con la clasificación urbanística del suelo, que era no urbanizable genérico y no especialmente protegido, que sería el adecuado en el caso de darse ese interés singular de protección paisajística y ecológica, sin que el Tribunal "a quo" motive en forma suficiente la razón por la que, si la Administración tiene la potestad de reclasificar el suelo como de singular protección, no lo ha hecho, a pesar de lo cual impone limitaciones al derecho a una instalación basándose en esas características paisajísticas y ecológicas, que ha desatendido en su cometido de planeamiento urbanístico, pues los derechos subjetivos de los ciudadanos no pueden limitarse caprichosamente según convenga en cada caso o al albur de simples futuribles o hipótesis, sino únicamente con las normas jurídicas en vigor, y en este caso se viene a producir una dispensa de clasificación del suelo, pues, a pesar de no ser de especial protección, a la entidad recurrente se le impone una clasificación de esta naturaleza especial, con lo que la sentencia recurrida ha hecho una incorrecta aplicación de los artículos 16.3, 17 y 134 de la Ley del Suelo de 1992 y 44 del Reglamento de Gestión urbanística sin la debida motivación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, incluída la pretensión de reparación de daños y perjuicios producidos por la demora en la puesta en funcionamiento de la central hidroeléctrica con imposición a la Administración de las costas del recurso.

Después de oír a las partes acerca de la inadmisión del recurso de casación por no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea fue relevante y determinante del fallo de la sentencia, esta Sala dictó auto con fecha 21 de diciembre de 2001 declarando la inadmisión del recurso de casación interpuesto por Minicentrales Asturianas S.A. en lo que respecta al primero de los motivos del escrito de interposición de dicho recurso, aducido al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional, admitiendo el segundo en cuanto fundado en la letra c) de dicho precepto.

El Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, presentó escrito de oposición al recuso de casación en cuanto se basaba exclusivamente en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, alegando que al articularse el segundo motivo de casación se incurre en contradicción porque la infracción de las reglas para dictar sentencias no se puede confundir con las razones de fondo en que se basa la sentencia recurrida para decidir, lo que, además, supone invocar, por la vía de la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, infracciones del ordenamiento jurídico, lo que está en contra del principio de especialidad de los motivos de casación, resultando suficiente y completa la fundamentación de la sentencia para justificar la desestimación del recurso contencioso administrativo de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se cita, pues lo expresado en aquélla permite conocer perfectamente las razones para resolver, por lo que no hay atisbo de falta de motivación en la sentencia impugnada, siendo cuestión distinta que la recurrente no esté conforme con la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia, lo que no puede tener acceso a la casación, como ha declarado la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se impongan las costas al entidad recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 20 de marzo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el único motivo de casación admitido a trámite, basado en lo dispuesto por el artículo

88.1.c de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la falta de motivación de la sentencia recurrida, habiendo conculcado por ello la Sala de instancia lo establecido concordadamente por los artículos 359 a 374 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 24 y 120.3 de la Constitución, ya que no justifica de forma suficiente la decisión desestimatoria de la acción ejercitada en la instancia, principalmente en lo relativo al hecho de que, a pesar de no estar clasificado el suelo como no urbanizable de especial protección paisajística o medioambiental, se impida la instalación de la central eléctrica, basándose en la protección de valores paisajísticos y ecológicos del lugar en que se pretendía emplazar, ya que, ostentado la Administración la potestad para clasificar el suelo, debió otorgarle la indicada protección a fín de evitar la inseguridad que supone para el administrado dejar a cada caso concreto la resolución de siprocede o no otorgar protección a un determinado paraje.

Antes de examinar el referido motivo de casación, debemos aclarar que éste ha sido admitido a trámite exclusivamente en cuanto se articula al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, pues se alude en él también a la vulneración por la sentencia recurrida de determinados preceptos ajenos al posible quebratamiento de las formas esenciales del juicio, con lo que se intenta, indebidamente, al socaire del motivo previsto en el apartado c) del referido artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, introducir otro motivo contemplado en el apartado d) del mismo precepto, que esta Sala declaró expresamente inadmisible en su auto de fecha 21 de diciembre de 2001, de modo que nos ceñiremos exclusivamente a examinar si el Tribunal "a quo" ha motivado o no de forma suficiente y comprensible su decisión desestimatoria del recurso contencioso-administrativo sustanciado.

En los antecedentes de esta nuestra sentencia hemos transcrito literalmente algunos de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida por considerar que son demostración irrefutable de que el motivo de casación, basado en la falta o insuficiente motivación de la sentencia recurrida, carece manifiestamente de fundamento, por lo que debe ser desestimado.

Concretamente, la cuestión relativa a la improcedencia de denegar la autorización para construir la central hidroeléctrica por razones de protección del paisaje y del medio natural cuando el suelo rústico no está clasificado como de especial protección por tales circunstancias, es analizada por el Tribunal "a quo", después de aceptar las conclusiones sobre su incidencia en el medio natural de los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo no desvirtuados mediante prueba en contrario, al expresar que el hecho de la clasificación del suelo como no urbanizable común no supone ni implica que la Administración autorizante deba olvidar o relegar su deber de protegerlo, lo que no contradice, sigue indicando dicha Sala en el fundamento jurídico décimo de su sentencia, la concesión otorgada anteriormente por la Confederación Hidrográfica del Norte, ya que se trata de competencias concurrentes a fín de amparar distintos intereses públicos, de forma que cada uno de las Administraciones efectúa su control desde una perspectiva diferente.

En definitiva, la sentencia recurrida no sólo está motivada sino que su motivación es suficiente para conocer la ratio decidendi , por lo que no puede tacharse de inmotivada dado que la exigencia de motivación se satisface, según ha declarado esta Sala, entre otras, en sus Sentencias de 15 de octubre de 1994, 6 de febrero de 1996, 22 de julio de 2000 y 1 de febrero de 2003, cuando la resolución judicial, de manera explícita o implícita, contiene razones o elementos de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión, sin que sea exigible una determinada extensión de la motivación jurídica, ni un razonamiento explícito, exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos o perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión sobre la que se pronuncia la resolución judicial (Sentencias del Tribunal Constitucional 14/1991, fundamento jurídico segundo, 122/1991, fundamento jurídico segundo, 109/1992, fundamento jurídico tercero, 175/1992, fundamento jurídico segundo, y 122/1994, de 25 de abril), siendo la mejor prueba de que en este caso el Tribunal "a quo" ha explicado suficientemente la razón de su proceder los argumentos que las propia recurrente desgrana al hilo de este motivo de casación formal en relación con el fondo de la cuestión planteada por no estar de acuerdo con la tesis de la Sala de instancia al entender, en contra de lo declarado por ésta, que para impedirse la construcción de la central hidroeléctrica en virtud de la protección del paisaje y del medio natural debería el suelo haberse clasificado como de protección paisajística o mediambiental y no sólo como no urbanizable común, criterio este no compartido por la sentencia recurrida y perfectamente reflejado entre los argumentos jurídicos expresados para desestimar la acción ejercitada.

La desestimación del único motivo de casación admitido a trámite comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido concordadamente por el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y la Disposición Transitoria novena de esta misma ley, si bien, según lo dispuesto en el nº 3 de ese mismo precepto, procede limitar su importe, en cuanto a honorarios profesionales de abogado, a la cantidad de mil quinientos euros, dada la actividad desarrollada, al oponerse al recurso de casación, por la defensa de la Administración autonómica comparecida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la referida Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.