STS, 23 de Septiembre de 2000

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 21/90, promovido por el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Pilar de la Horadada (Alicante).

Se impugnaban en él, al amparo del artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL) los acuerdos del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada de 8 y 18 de julio, 9 de agosto y 7 de noviembre de 1988, de otorgamiento de licencias de edificación, al considerar el Abogado del Estado que los terrenos donde se pretende construir son en realidad suelo rústico y, además, colindantes con la costa, con impugnación indirecta de un Proyecto de Delimitación de suelo urbano aprobado por el citado Ayuntamiento con informe desfavorable de la Jefatura de Costas y sin intervención de la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante, que consideraba contrario a Derecho.

Dicho Tribunal dictó sentencia estimatoria de la demanda el 5 de diciembre de 1990; con resolución que tiene, literalmente, la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Estimar el actual recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, contra los acuerdos del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada (Alicante), de fechas 8 y 18 de julio, 9 de agosto y 7 de noviembre de 1988, sobre otorgamiento de licencias de edificación que constan en concreto en el expediente administrativo. En consecuencia, debemos declarar y declaramos contrarios a derecho, anulando y dejando sin efecto, los actos administrativos impugnados, sin hacer expresa imposición de costas."

Contra la referida sentencia el Ayuntamiento demandado interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo anteeste Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones, aportando el Ayuntamiento de Pilar de la Horadada abundante documentación en reiteradas ocasiones, siendo la misma unida al rollo en aplicación del artículo 75 de la Ley jurisdiccional.

En providencia de 6 de noviembre de 1992, se aceptó por la Sala la personación de la Generalidad Valenciana como parte apelada en el recurso, concediéndosele traslado para alegaciones en virtud de Auto de 11 de Marzo de 1993, con aportación por la misma de diversa documentación que fue unida al rollo, tras lo que quedó conclusa la tramitación del recurso de apelación y pendiente de señalamiento para deliberación y fallo.

Conclusa de este modo la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo de la apelación la audiencia del día 14 de abril de 1994. Por providencia de 13 de abril de 1994 la Sala acordó, no obstante, dejar sin efecto el señalamiento para poder emplazar a tres personas o entidades que expresó, que aparecían como titulares de las licencias impugnadas, dándoles traslado de la sentencia de primera instancia y de los escritos presentados por las partes en el recurso de apelación.

Practicados que fueron dichos emplazamientos, compareció en la apelación el Procurador Don Francisco Reina Guerra, en nombre y representación de Don Juan Ramón y de la Entidad mercantil "Mil Palmeras, S.A", quien solicitó nulidad de actuaciones.

Por Auto de la Sala de 22 de noviembre de 1996 se acordó no haber lugar a la solicitud de nulidad de actuaciones formulada, resolver otras incidencias procesales planteadas por las partes personadas y recibir a prueba el recurso de apelación.

Practicadas las pruebas propuestas por las partes, e incorporados también al rollo (ex articulo 75 LJCA) diversos documentos aportados por ellas, se dio traslado para alegaciones, que fueron evacuadas por las partes, con aportación de abundante documentación, que también se acordó que quedase unida al rollo.

Conclusa ya la discusión escrita se acordó señalar nuevamente para deliberación y fallo la audiencia del día 21 de Septiembre de 2000, en cuya fecha ha tenido lugar.

La sentencia recurrida en apelación rechaza la excepción de extemporaneidad del recurso opuesta por el Ayuntamiento de Pilar de la Horadada (Alicante) y considera cierta la fecha de recepción de la comunicación de los acuerdos de concesión de licencia impugnados en el proceso en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo el 10 de noviembre de 1989, según alega la representación y defensa del Estado. Resuelve por ello que el recurso interpuesto el 8 de enero de 1990 por el Abogado del Estado se encuentra dentro del plazo de dos meses legalmente establecido. En cuanto al fondo, razona que la clasificación urbanística de las zonas MP 1 y MP 2 (Mil Palmeras 1 y Mil Palmeras 2), a que se refieren las licencias impugnadas, es la de suelo no urbanizable, sin que se haya demostrado que los terrenos en que se concedieron éstas tengan los requisitos necesarios para ser aptos para la construcción. En consecuencia, estima el recurso del Abogado del Estado y anula las licencias de edificación concedidas por acuerdos de 8 y 18 de julio, 9 de agosto y 7 de noviembre de 1988.

Frente a esta sentencia se ha alzado en apelación el Ayuntamiento de Pilar de la Horadada y han intervenido también los titulares de las licencias anuladas en primera instancia. La intervención en el recurso de los últimos se ha debido a la iniciativa de este Tribunal, encaminada promover la tutela judicial efectiva y defensión de los titulares de las licencias que no habían comparecido ante la Sala de Valencia, pero que han sido debidamente emplazados en esta apelación.

Han sido tenidas como parte, en consecuencia, la entidad mercantil Mil Palmeras, S.A. y Don Juan Ramón , recibiéndose la apelación a prueba, en la que hemos practicado cuantas podían tener algún relieve para la cuestión, efectuando las partes cuantas alegaciones se han considerado oportunas, con el resultado de la copiosísima documentación probatoria aportada al presente rollo.

Examinada la misma, considerados los diferentes alegatos formulados y valorada la prueba practicada, sobre la que luego se dirá, debemos concluir, tras una consideración especial de este particular, que ha quedado satisfecho el derecho de las partes a una tutela judicial efectiva a efectos del artículo 24 de nuestra Norma Fundamental, en el sentido que ya expresó el Auto de esta Sala de 22 de noviembre de1996, en el que se rechazó la solicitud de nulidad de actuaciones formulada por el Procurador Sr. Reina Guerra. Se rechazan, en consecuencia, las alegaciones de indefensión formuladas.

La tramitación de esta apelación ha satisfecho también, pese a la demora inevitable con relación a los demás asuntos sustanciados ante este Tribunal, al principio de economía procesal, al no haberse dado lugar a la nulidad de actuaciones y consiguiente retroacción al inicio de la primera instancia, que se había solicitado.

Entrando ya en el examen de las cuestiones planteadas, procede confirmar, en primer lugar, el rechazo de todas las excepciones formales opuestas a la admisibilidad de la pretensión ejercida por la Abogacía del Estado.

El artículo 66 de la LRBRL legitima a la Administración del Estado, en ejercicio de sus competencias en materia de costas, para impugnar acuerdos de entidades locales que se consideran contrarios a Derecho. Dicha impugnación puede ser efectuada directamente, sin requerimiento previo alguno, como autorizan los artículos 65.3 y 66 de la LRBRL desarrollados en el artículo 215.5 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales de 28 de noviembre de 1986 (ROFRJEL). En cuanto a la extemporaneidad tampoco aprecia este Tribunal indicio alguno que permita modificar el criterio de la Sala de Valencia. Confirmamos que las licencias impugnadas en el proceso fueron notificadas a la Administración actora el 10 de noviembre de 1989, como consta probado en autos, siendo dicha fecha la que debe ser tenida en cuenta legalmente para el cómputo del plazo (artículos 56, 65,2 y 66 de la LRBRL y artículo 215.5 del ROFRJEL), por lo que el recurso del Abogado del Estado de 8 de enero de 1990 ha sido interpuesto dentro del plazo legal de dos meses de que disponía para el ejercicio de la impugnación, sin necesidad de hacer referencia alguna al ejercicio de la acción pública del artículo 235 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS), no ejercitada en este caso.

La cuestión de fondo del proceso es simple. Las licencias de 8 y 18 de julio de 1988 y de 9 de agosto y 7 de noviembre del mismo año impugnadas en esta litis han sido concedidas, es algo que reconocen las partes, con la cobertura de un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano aprobado por el Ayuntamiento de Pilar de la Horadada el 19 de mayo de 1988. La demanda del Abogado del Estado, al atacar dichas licencias, efectúa una impugnación indirecta eficaz del referido Proyecto de Delimitación, que había sido informado desfavorablemente por la Dirección General de Puertos y Costas el 30 de marzo de 1988. Dicha impugnación es perfectamente admisible aquí (artículo 39.2 LJCA), ya que el repetido proyecto de delimitación se ha expedido y esgrimido claramente en el caso como un instrumento de ordenación urbanística.

La razón de decidir de la sentencia apelada se fundamenta en que los terrenos sobre los que se concedieron las licencias estaban clasificados como suelo rústico en las normas de planeamiento que eran de aplicación en el momento de su otorgamiento. Eran éstas las del Plan General de Ordenación Urbana de Orihuela (Alicante) de 25 de septiembre de 1973, del que formaba parte el Pilar de la Horadada, y que siguió rigiendo para el mismo después de su segregación como Municipio independiente. La clasificación como rústicos de los terrenos MP-1 y MP-2 no resultó afectada por la aprobación de un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de 1 de junio de 1982. Las parcelas MP-1 y MP-2 eran, en consecuencia, suelo rústico, antes de la reforma de la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975.

La representación del Ayuntamiento y de los titulares de las licencias se fundamentan en que la clasificación como urbanos de los terrenos se apoya en el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano aprobado por el propio Ayuntamiento, con carácter de aprobación definitiva, el 19 de mayo de 1988. Dicho Proyecto de Delimitación se refiere a un Municipio que - como acabamos de decir - tenía Plan General de Ordenación aprobado en el año 1973. Se aprobó, en consecuencia, al amparo del artículo 2º del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana a la expresada reforma de 1975.

Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que diferencia los proyectos de delimitación de suelo urbano a que se refiere el artículo 81.2 del TRLS de 1976 de los proyectos que contempla el artículo 2º del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, señalando que tienen una función distinta, un alcance diferente y un procedimiento de elaboración diferenciado (sentencias de 23 de noviembre de 1998, 11 de febrero de 1992, 24 de julio de 1990, 15 de septiembre de 1989 o de 17 de marzo de 1989 y de18 de abril de 1988).

No es de aplicación al presente caso el artículo 81.2 del TRLS de 1976, porque el Pilar de la Horadada contaba ya con un Plan General y no se ha seguido el procedimiento del artículo 41 del TRLS,habiéndose aprobado definitivamente el proyecto por el Ayuntamiento mismo, conforme a la particularidad del artículo 2.2 del Real Decreto-Ley de 1981. Nos encontramos, por ello, ante un proyecto de delimitación de suelo urbano amparado únicamente por el Decreto-ley expresado, que tiene un alcance limitado y sólo puede afectar - así resulta con claridad meridiana del artículo 2º.1 del Real Decreto-Ley - a "los terrenos clasificados como suelo urbano o de reserva urbana en Planes generales o normas subsidiarias de planeamiento aún no adaptadas" que reúnan determinados requisitos, que no son del caso. En el supuesto de hecho que se contempla las parcelas MP-1 y MP-2 se encontraban clasificadas como suelo rústico, por lo que no les era de aplicación, en ningún caso, el artículo 2º del Real Decreto-Ley citado. Es obvia la necesidad de adaptación de su régimen a la Reforma de 1975 y al TRLS de 1976, pero la misma no podía ni debía producirse mediante proyecto de delimitación alguno, sino mediante la simple aplicación del artículo 4º del repetido Real Decreto-Ley, a cuyo tenor: "se considera como suelo no urbanizable el suelo clasificado como rústico por los Planes generales y normas subsidiarias de planeamiento municipal aún no adaptados". Todo ello con la consecuencia jurídica de que "su régimen urbanístico será el establecido en el artículo 86 de la Ley del Suelo". Un proyecto de delimitación de las características expresadas no puede alterar en ningún caso la clasificación de suelo rústico efectuada en el Plan General de Orihuela, vigente en el Municipio de Pilar de la Horadada, en contradicción con el propio Plan General y el artículo 4º del Real Decreto-Ley, por lo que es claro que el Proyecto de Delimitación aprobado por el Ayuntamiento no fue conforme a Derecho.

La consecuencia a extraer de estas consideraciones es la que acertadamente ha llevado a decidir a la sentencia apelada: las licencias impugnadas son nulas porque la clasificación urbanística de las zonas MP-1 y MP-2 a que se refieren era la de suelo no urbanizable, sin que se pueda salvar ese obstáculo con la cita de instrumentos urbanísticos que, como el repetido Proyecto de Delimitación, no pueden alcanzar a modificar dicha clasificación.

Lo expuesto es suficiente para confirmar la sentencia apelada. Será necesario, no obstante, dar respuesta - siquiera sea sucinta- a la fronda de alegaciones formuladas en contra de la sentencia de la Sala de Valencia que, sin embargo, no alcanzan a enervar el razonamiento que se acaba de exponer: a) Han sido muy numerosas las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Valencia y aún de este mismo Tribunal - y entre ellas destaca la de 23 de Diciembre de 1997 - que se han ocupado de cuestiones parecidas a la que aquí nos ocupa, en procesos entre las mismas partes. Sin embargo la profusa aportación de sentencias al rollo, así como la de documentos posteriores, o incluso pruebas periciales supuestamente practicadas en otros pleitos, carece de relieve: los datos procesales a tener en cuenta son los que se refieren en concreto a la presente impugnación, así como los que se han aportado a la misma por el cauce adecuado y con las garantías procesales debidas, careciendo de trascendencia para esta apelación la admisibilidad o inadmisibilidad de impugnaciones intentadas por otras Administraciones Públicas contra el mismo instrumento ilegal (así, sentencias de este Supremo de 27 de mayo y de 27 de julio de 1992 o de 16 de julio de 1997) o lo resuelto sobre cuestiones relacionadas con el presente asunto (así sentencias de este propio Tribunal de 23 de abril de 1996, 24 de julio de 1998 y de 26 de enero y 15 de marzo de 1999), en la medida - desde luego - en que no confirmen pronunciamientos de nulidad; b) La doctrina de la sentencia apelada sobre la carga de probar la existencia de los servicios correspondientes a suelo urbano es impecable, ya que el Abogado del Estado ha demostrado con eficacia la nulidad del instrumento de planeamiento que se ha tratado de utilizar como cobertura de las licencias; desvanecida la mera apariencia jurídica en que se apoyaba la tesis municipal, es claro que la carga de probar la existencia de los servicios propios del suelo urbano, caso de existir los mismos, y que dichos servicios existen como consecuencia de una ejecución legal del Plan, recaía sobre el Ayuntamiento o las partes que sostienen la legalidad de las licencias, debiendo declararse que dicha prueba no se ha practicado; c) El alegato en que se ataca el informe del Técnico municipal tampoco resulta eficaz ya que, lejos de ser falso o erróneo, las afirmaciones que contiene se han revelado exactas y los datos sobre los que se ha construido el razonamiento en que se fundamenta nuestra sentencia, que va a confirmar la apelada, están sobradamente probados en el pleito, con independencia del referido informe; d) carece de relieve el carácter o no de solar y e) La ubicación de parte de los terrenos afectados en la zona de influencia del artículo 30 de la Ley de Costas ha quedado demostrada en el proceso, lo que se trae a colación a efectos de la legitimación del Abogado del Estado en la representación que ostenta, ya que no es pertinente pronunciarse sobre la existencia o inexistencia de defectos desde dicha perspectiva, al haber apreciado esta Sala un motivo de nulidad de los actos impugnados.

Basta lo expuesto para desestimar las alegaciones presentadas, no dar lugar al recurso y confirmar la sentencia apelada, sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas en esta apelación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.

En su virtudFALLAMOS

Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Cesareo Hidalgo Senen, en representación del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada (Alicante) y la impugnación formulada por el Procurador Don Francisco Reina Guerra, en representación de Don Juan Ramón y de la entidad mercantil "Mil Palmeras, S.A.", debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 5 de diciembre de 1990, por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.