STS, 18 de Diciembre de 2000
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2000:9338 |
| Número de Recurso | 5223/1996 |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituída por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 5.223/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Fabiola Simón Bullido, en nombre de Browning-Ferris Industries Ibérica S.A. (B.F.I.), contra la sentencia dictada el 26 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso nº 1.039/94, sobre revisión de precios. Ha comparecido como parte recurrente la Procuradora Doña Ana María García Fernández, en nombre de Doña Montserrat .
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimamos íntegramente el recurso y anulamos por contrarios a derecho los actos administrativos objeto del mismo, dejándolos sin efecto y declarando en su lugar que no procede la revisión de precios solicitada para el año 1993 por la entidad Brownis Ferris Ibérica S.A. concesionaria del servicio de recogida y tratamiento de basuras y limpieza viaria del Excmo. Ayuntamiento de Guadalajara. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparados los recursos de casación promovidos contra la misma por el Excmo. Ayuntamiento de Guadalajara y por B.F.I. S.A.. Remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Ayuntamiento de Guadalajara presentó escrito manifestando que no sostenía el recurso preparado en su día, por lo que por auto de 22 de mayo de 1.997 se declaró desierto dicho recurso. La Procuradora Doña Fabiola Simón Bullido, en representación de B.F.I.S.A., presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso y se resuelva lo que corresponde dentro de los términos del debate planteado y en su consecuencia manteniendo la resolución del Ayuntamiento de Guadalajara impugnada de adverso.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo a la Procuradora Doña Ana María García Fernández, en nombre de Doña Montserrat , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto por la entidad recurrente, con expresa imposición de costas.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 12 de diciembre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara de 2 de marzo de 1.994 se aprobó la revisión de precios del contrato de prestación de los servicios de recogida y tratamiento de basuras y limpieza viaria solicitada por la empresa contratista Browning-Ferris Industries Ibérica S.A. (en lo sucesivo B.F.I.S.A.) correspondiente a 1.993. Doña Montserrat , portavoz del Grupo municipal de Izquierda Unida en el Ayuntamiento, interpuso contra dicho acuerdo, y contra el de 29 de abril del mismo año, desestimatorio del recurso de reposición, recurso contencioso-administrativo. La sentencia dictada el 26 de abril de 1.996 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha estimó el recurso y anuló por contrarios a derecho los actos administrativos objeto del mismo, dejándolos sin efecto, y declarando en su lugar que no procede la revisión de precios solicitada para el año
1.993 por la entidad B.F.I.S.A., concesionaria del servicio de recogida y tratamiento de basuras y limpieza viaria del Excmo. Ayuntamiento de Guadalajara. Contra la referida sentencia B.F.I.S.A. ha promovido el presente recurso de casación.
Doña Montserrat entiende que el recurso de casación debe ser inadmitido, causa de inadmisibilidad que en el presente momento se convertiría en razón para la desestimación del recurso, ya que parte de conclusiones fácticas contrarias a los hechos declarados probados en la sentencia impugnada, alterando dichos hechos.
La causa de inadmisibilidad debe ser rechazada, ya que la entidad recurrente expone que el recurso se funda en cinco motivos, amparados en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de
1.956, mencionando en cada uno de ellos los preceptos o doctrina jurisprudencial que considera vulnerados por la sentencia de instancia, por lo que será preciso analizar en cada caso si efectivamente se han producido o no las infracciones alegadas en relación con los hechos que la sentencia declara probados.
El primer motivo de casación, acogido, como todos los que se hacen valer, al artículo
95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, considera infringido el artículo 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, de 9 de enero de 1.953, así como los artículos 104, 105 y 107 de la Ley 13/1.995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que regulan la revisión de precios.
La argumentación que se basa en la vulneración de los preceptos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas no puede prosperar, ya que dicha Ley fue promulgada con posterioridad a la celebración del contrato objeto del recurso y de los actos administrativos impugnados (de 2 de marzo y 29 de abril de 1.994), por lo que, careciendo sus disposiciones de eficacia retroactiva, los citados preceptos son inaplicables al caso que examinamos.
En cuanto al artículo 57 del Reglamento de Contratación, la parte recurrente no razona en este motivo la causa por la que lo considera infringido por la sentencia de instancia, aunque ello se desprende del posterior desarrollo del escrito de interposición del recurso de casación. El artículo 57 mencionado permite a los contratistas solicitar alteración del precio del contrato por causa de aumentos que excedan del 10 por ciento del precio de los materiales o jornales que de hecho viniere satisfaciendo, cuando fueren establecidos por precepto obligatorio y no existiese demora imputable a aquél en relación con los plazos señalados en el Pliego de condiciones (apartado 1, letra e). B.F.I.S.A. mantiene que el incremento de precios que se le produjo realmente es superior al 13 por ciento (cfr. motivo tercero), por lo que estima que le es de aplicación el señalado artículo 57.1.e).
La infracción del artículo 57 del Reglamento de Contratación debe ser desestimada, porque la razón por la que la sentencia de instancia declaró la improcedencia de la revisión de precios fue la aplicación de las cláusulas del Pliego de condiciones técnicas del concurso, que son obligatorias tanto para la Administración como para el contratista, en relación con las especificaciones contenidas en la oferta aceptada por el Ayuntamiento de Guadalajara. Como expone la sentencia impugnada el artículo 21 del Pliego obligaba a la empresa adjudicataria a subrogarse en las obligaciones laborales de la empresa concesionaria anterior, respetando los derechos laborales de sus trabajadores, las mejoras adquiridas e incluso la antigüedad. El artículo 29, relativo a la revisión de precios, establece que las variaciones de precios se justificarían documentalmente por el concesionario mediante las disposiciones legales sobre índices de precios de mano de obra aplicables a la revisión de precios de contratos de obras del Estado u otras disposiciones legales en que funde su solicitud. En el momento de formalizarse la adjudicación del contrato a B.F.I.S.A. -continúa expresando la sentencia impugnada- existía un convenio colectivo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores, con revisiones salariales ya pactadas para los años 1.993 y 1.994. La empresa contratista, al presentar su oferta para el concurso, incluyó en ella una fórmula polinómica para calcular la revisión de precios por referencia a los índices oficiales de mano de obra para la contratación de obras del Estado, no tomando en cuenta el incremento de salarios con arreglo al convenio colectivo, razón que se tuvo en cuenta para aceptar dicha oferta por el Ayuntamiento. En virtud deello, como acertadamente razona la sentencia impugnada, y nosotros debemos confirmarlo, la empresa contratista B.F.I.S.A. no podía reclamar revisión de precios para el año 1.993 computando en el incremento de costes la subida salarial producida según el convenio colectivo de empresa existente, ya que, en virtud de las cláusulas del Pliego de condiciones y de las especificadas en su oferta, venía obligada a asumir dichos costes en el año 1.993. En consecuencia, no resulta de aplicación al caso el artículo 57.1.e) del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, siendo procedente dejar sin efecto la revisión de precios acordada por el Ayuntamiento, como la sentencia combatida verificó, a tenor de lo estipulado en el Pliego de condiciones técnicas del contrato y de la oferta realizada por la entidad contratista. El motivo debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega que la sentencia de instancia infringe por inaplicación la doctrina jurisprudencial sobre la imprevisión necesaria para la revisión de los contratos administrativos, con cita, entre otras, de las sentencias de 18 de febrero de 1.974 y 26 de diciembre de 1.990, entendiendo que el desequilibrio económico que se produce en el contratista en virtud de circunstancias extraordinarias habilita la revisión de precios, debiendo aplicarse la doctrina del riesgo razonablemente imprevisible.
El motivo debe ser desestimado, ya que no concurren en los hechos enjuiciados los requisitos para que proceda obligar a la Administración contratante a indemnizar al contratista con objeto de restablecer el equilibrio económico del contrato. El Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1.955, en su artículo 127.2.2º, establece dichos requisitos, y no de distinta manera se ha pronunciado la jurisprudencia a que se alude en el motivo analizado. El mantenimiento del equilibrio económico del contrato exige, por lo que aquí interesa, o bien que la Administración haya introducido modificaciones en la prestación del servicio, lo que no ha tenido lugar en el supuesto de autos, o que hayan concurrido circunstancias sobrevenidas imprevisibles que hayan provocado el indicado desequilibrio. Pero, como acertadamente destaca la sentencia de instancia, de los hechos enjuiciados no se desprende que hayan concurrido circunstancias sobrevenidas e imprevisibles en el momento de solicitarse la revisión de precios, sino que ha habido unos incrementos de costes de personal totalmente conocidos por la entidad contratista en el momento de concursar y de proponer su oferta económica, en cuanto derivados de un convenio colectivo anteriormente pactado y en el que se subrogó conscientemente, que preveía una subida salarial lineal perfectamente clara y calculada, incluso cuantitativamente, con arreglo a unas tablas preestablecidas, que la empresa debió considerar en el momento de formular la oferta, en la que, no obstante, incluyó una fórmula de revisión de precios que no tomaba en cuenta tales incrementos de costes, por lo que debe estarse al principio de riesgo y ventura del contratista y al estricto cumplimiento del Pliego de condiciones.
El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega la infracción por inaplicación de la doctrina de la buena fe en materia administrativa y las sentencias que consolidan tal doctrina, entre ellas la de 1 de marzo de 1.991, con cita de otras sentencias sobre el principio de protección de la confianza legítima a que tiene derecho todo ciudadano en sus relaciones con la Administración.
La desestimación de este motivo resulta de lo ya expresado al examinar el anterior, ya que no puede invocarse la buena fe ni el principio de confianza legítima cuando la empresa contratista conocía, al realizar su oferta, los incrementos de costes de personal que se derivarían de la vigencia del convenio colectivo y que adquiría la obligación de asumir, sin poder solicitar revisión de precios tomando en cuenta dichos incrementos de costes.
El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) entiende infringidos los artículos 1.281 a 1285 del Código Civil, relativos a la interpretación de los contratos, el artículo 114.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, de 18 de abril de 1.986, y el artículo 99 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales.
Mantiene, por una parte, que el Ayuntamiento de Guadalajara, a quien legalmente correspondía interpretar el contrato de autos (artículos 114.1 del Texto Refundido y 99 del Reglamento de Contratación), decidió que la revisión de precios resultaba procedente, debiendo por tanto, a juicio de la entidad recurrente, prevalecer dicha interpretación, por constituir una facultad que la ley reconoce a la Administración. La argumentación no puede ser estimada, ya que, en efecto, la facultad de interpretar las dudas que surjan en la ejecución de los contratos administrativos corresponde a la Administración, pero ello no significa que las decisiones que se adopten en el ejercicio de dicha facultad no sean revisables en vía jurisdiccional, siendo procedente su anulación cuando no son conformes a derecho, como acontece en el supuesto enjuiciado por la sentencia de 26 de abril de 1.996.
Aduce también la entidad recurrente los preceptos sobre interpretación de los contratos establecidosen los artículos 1.281 y siguientes del Código Civil, argumentando sobre cuál debió entenderse, en su opinión, que era la intención de los contratantes; sobre los preceptos relativos a la interpretación de cláusulas dudosas u oscuras; sobre que el contrato celebrado con el Ayuntamiento de Guadalajara es un contrato de adhesión (a efectos de la aplicación del artículo 1.288 del Código Civil); y sobre que, en cualquier caso, las dudas que han surgido hubieran debido resolverse en favor de la mayor reciprocidad de intereses (artículo 1.289). También este punto del motivo casacional debe ser desestimado, porque para que prosperase sería necesario que la sentencia de instancia hubiera fundado su fallo en la interpretación de cláusulas dudosas, que impusiesen acudir a los preceptos que el Código Civil dedica a la interpretación de los contratos. Pero ello no es así, en cuanto la base de la sentencia de instancia, como ya hemos expresado, la constituyen unas cláusulas del Pliego de condiciones y de la oferta realizada por la empresa contratista perfectamente claras, de las que resulta la improcedencia de la revisión de precios acordada por el Ayuntamiento de Guadalajara.
El quinto motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega interpretación errónea del artículo 14 de la Constitución, entendiendo que la decisión de aceptar la revisión de precios solicitada por B.F.I.S.A. no quebrantaba el principio de igualdad entre todos los concursantes, ya que en el expediente consta que las ofertas en cuanto a la revisión de precios presentadas por el resto de los concursantes no son iguales a las de la empresa recurrente en casación, sino diametralmente distintas.
El motivo debe ser desestimado. Hemos de insistir en que la causa por la que la sentencia impugnada anuló el acuerdo del Ayuntamiento de Guadalajara aprobando la revisión de precios no fue que con dicha revisión se infringiese el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, ni la igualdad de trato entre los concursantes, sino que, según las cláusulas del Pliego de condiciones técnicas del contrato y la oferta de B.F.I.S.A. en cuanto a la fórmula polinómica para calcular la revisión de precios, no resultaba conforme a derecho la solicitud de revisión presentada para el año 1.993, ni el acuerdo del Ayuntamiento aprobándola.
En consecuencia, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Browning-Ferris Industries Ibérica S.A. contra la sentencia dictada el 26 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso nº 1.039/94; e imponemos a la parte recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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