STS, 11 de Diciembre de 2000
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2000:9082 |
| Número de Recurso | 5337/1996 |
| Fecha de Resolución | 11 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 5.337/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don César de Frías Benito, en nombre de Don Ernesto y Don Luis Francisco , contra la sentencia dictada el 6 de mayo de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso nº 3.138/95, tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, sobre acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos en materia de retribuciones de los miembros de la Corporación. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en representación del Ayuntamiento de Torremolinos, y ha presentado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, con condena en costas a los demandantes."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de Don Ernesto y Don Luis Francisco , y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don César de Frías Benito, en nombre de Don Ernesto y Don Luis Francisco , presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, declarando la nulidad de pleno derecho del acuerdo plenario de fecha 27 de junio de 1.995, punto nº 7, del orden del día del Ayuntamiento de Torremolinos, por vulnerar el mismo los arts. 14 y 23 de la Constitución, reconociendo el derecho de mis representados a acceder a las retribuciones de la Corporación en condiciones de igualdad con el resto de los Concejales, sin que exista discriminación por razones políticas, imponiendo, asimismo, a la entidad demandada las costas del presente recurso.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en representación del Ayuntamiento de Torremolinos, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso interpuesto, con expresa condena en costas al recurrente.
Habiéndose dado traslado del escrito de interposición del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito de alegaciones entendiendo que el recurso debe ser estimado.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 5 dediciembre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Pleno del Ayuntamiento de Torremolinos en sesión extraordinaria del día 27 de junio de 1.995 aprobó el punto 7 del orden del día, determinando el régimen de retribuciones de los miembros de la Corporación. Don Ernesto y Don Luis Francisco , Concejales del Ayuntamiento por el partido Grupo Independiente de Torremolinos, interpusieron contra el referido acuerdo recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, manteniendo que el acto impugnado vulneraba los artículos 14 y
23.2 de la Constitución, ya que les fijó unas retribuciones de 30.000 pesetas mensuales, más las indemnizaciones a Pleno y Comisiones que estaban en vigor, frente a las retribuciones que se concedieron a los otros Concejales con dedicación exclusiva y media dedicación (haberes anuales de 5.507.180 pesetas y 2.845.180 pesetas). La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, dictó sentencia el 6 de mayo de 1.996 desestimando el recurso, y contra dicha sentencia Don Ernesto y Don Luis Francisco han promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el Ayuntamiento de Torremolinos, entendiendo el Ministerio Fiscal que procede su estimación.
El único motivo de casación, que se formula al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, alega que la sentencia de instancia, al desestimar el recurso contencioso-administrativo, ha infringido, por no aplicación al caso, los artículos 14 y 23 de la Constitución. Entienden los recurrentes que la sentencia impugnada reconoce implícitamente que el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, pero decide que no puede estimarse el recurso porque el mencionado acuerdo es ilegal, resultando contrario al artículo 75 de la Ley 7/1.985, reguladora de las Bases del Régimen Local y 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de noviembre de 1.986, argumentación que estiman inaplicable, ya que el recurso de la Ley 62/1.978 versa únicamente sobre vulneración de derechos fundamentales, lo que impide el acceso a cuestiones de legalidad ordinaria. Consideran que el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos era inmediatamente ejecutivo y tenía además la presunción de legalidad de los actos administrativos, por lo que mantienen que la Sala de instancia debió ampararles en sus derechos. A continuación razonan que, a su juicio, el acto administrativo originariamente impugnado vulnera el derecho fundamental garantizado por el artículo 14 de la Constitución en relación con el 23.2, manifestando que la discriminación se produce en el caso examinado por razones políticas, según se desprende del acta plenaria donde constan los motivos por los cuales se produce la discriminación sin razón legal alguna, añadiendo que ya la moción del señor Alcalde carecia de razonamiento que la fundase y citando lo expresado en la sesión de 27 de junio de 1.995 por el portavoz del Partido Popular. Concluyen afirmando que el acuerdo del Ayuntamiento supone una discriminación por razones políticas, ya que, sin razonamiento alguno, distribuye las retribuciones de los miembros de la Corporación en base a criterios meramente subjetivos, de tal forma que, mientras a unos miembros de la oposición se les facilita el acceso a la dedicación, ya en exclusiva, ya en media dedicación, para poder efectuar sus labores municipales, a otros, como los recurrentes, se les impide su dedicación completa al Ayuntamiento por la ilegítima discriminación que se produce en el ejercicio de sus funciones.
La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo, entendiendo que el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos no ha vulnerado los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, partiendo del criterio jurisprudencial de que la invocación del principio de igualdad sólo es posible cuando ello suponga la debida aplicación de la Ley; que no pueden reconocerse las pretensiones de igualdad en la ilegalidad; y que el principio de igualdad sólo opera dentro de la legalidad; citando las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1.994, 13 de marzo y 16 de mayo de 1.995, que establecen una doctrina que también había expresado el Tribunal Constitucional (cfr. sentencia 21/1.992, de 14 de febrero). En virtud de esta premisa, la sentencia de la Sala de instancia argumenta que el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos objeto del proceso infringe los artículos 75 de la Ley 7/1.985 y 10 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, por lo que concluye que no es posible conceder protección a los Concejales demandantes haciéndoles extensivo, aunque fuera por vía de indemnización, un acuerdo ilegal, sin perjuicio de lo que se resuelva sobre su validez en el recurso ordinario.
Esta fundamentación de la sentencia impugnada tropieza con la consideración de que la igualdad en la ilegalidad se produce cuando el que invoca la aplicación del principio de igualdad solicita que se equipare su situación con la de otra persona que se encuentra en una situación ilegal. Ello no es lo que acontece en el caso examinado, ya que, con independencia de la legalidad o ilegalidad del acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos sobre retribuciones de los miembros de la Corporación, lo cierto es que los recurrentes,Concejales por el Grupo Independiente de Torremolinos, lo que pretenden es que sus retribuciones se igualen con las de los Concejales a quienes se conceden las que corresponden a la dedicación exclusiva (o, en su caso, a la media dedicación); y la posibilidad de otorgar a determinados Concejales, que desarrollen sus responsabilidades corporativas en régimen de dedicación exclusiva, este tipo de retribuciones, está prevista en los citados artículos 75 de la Ley 7/1.985 y 13 del Reglamento de 28 de noviembre de 1.986. Los recurrentes no comparan su situación con una situación ilegal a los efectos de la aplicación del principio de igualdad.
Ahora bien, constituye doctrina generalmente aceptada que los errores en la sentencia de instancia que no influyen en la decisión final del recurso, que sería la misma una vez corregido dicho error, no pueden determinar la casación de la sentencia. Los razonamientos equivocados de la sentencia de instancia no constituyen motivo para su casación, cuando la decisión pertinente en derecho sobre la cuestión a que dichos razonamientos equivocados se refieren es la misma que en la que en definitiva se adopta en la sentencia impugnada, ya que lo procedente es el mantenimiento de dicha decisión (sentencias de esta Sala de 11 de junio y 24 de septiembre de 1.999).
Ello nos obliga a plantearnos la cuestión de si, conforme a las alegaciones de los recurrentes, el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos incurrió en infracción de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, para estimar el motivo de casación si efectivamente existió vulneración de los mismos, que la sentencia de instancia habría igualmente vulnerado al desestimar el recurso, o para declarar no haber lugar a la casación en caso contrario.
El artículo 23.2 de la Constitución protege no sólamente el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, sino el derecho a desempeñar los cargos públicos y las funciones que les son inherentes, faceta del "ius in officium" encuadrada en el ámbito de aplicación del citado precepto, según jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional. Ahora bien, se trata de un derecho de configuración legal, cuyo ejercicio se remite a los requisitos que señalen las leyes. Esto es, la garantía dispensada en el apartado 2 del artículo 23 se extiende a la permanencia en el cargo público y al desempeño de las funciones que le son inherentes, pero en los términos que establecen las leyes (sentencia del Tribunal Constitucional 38/1.999, de 22 de marzo, fundamento jurídico segundo).
Los Concejales del Grupo Independiente de Torremolinos, ahora recurrentes, no tenían un derecho, conforme a la ley, a que se les concediesen las retribuciones correspondientes a la dedicación exclusiva (o, en su caso, a la media dedicación) para el ejercicio de sus funciones y facultades representativas en el Ayuntamiento de Torremolinos. Así se desprende del artículo 75 de la Ley 7/1.985 y, más específicamente del artículo 13.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico, según el cual es el Pleno Corporativo, a propuesta del Presidente, el que determinará la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva (la norma no alude a la media dedicación) y, por tanto, con derecho a retribución. En consecuencia, no todos los Concejales de un Ayuntamiento tienen derecho a retribución por dedicación exclusiva, sino sólo los que desempeñan un cargo que comporta tal derecho. Los Concejales del Grupo Independiente de Torremolinos no tenían derecho, conforme a la ley, a que se les asignase un cargo de dedicación exclusiva, con la consiguiente retribución. El acuerdo del Ayuntamiento de 27 de junio de 1.995 no les priva de un derecho que les correspondiese para el ejercicio de su función, discriminándoles frente a los demás Concejales, a los que reconoce tal derecho. En este sentido, la dedicación exclusiva (o la media dedicación) no solamente no se atribuye a los Concejales del Grupo Independiente de Torremolinos sino también al resto de Concejales del IU.LV.CA. y del P.S.O.E.. Por tanto, siendo el derecho amparado por el artículo 23.2 de la Constitución un derecho de configuración legal, que únicamente protege la discriminación que se haya producido en el desempeño de cargos públicos representativos cuando se prive al titular del cargo del ejercicio de un derecho, función o facultad que por ley le corresponda, y no cumpliéndose este requisito respecto a la pretensión de que se reconozca a los recurrentes la retribución propia de los cargos municipales de dedicación exclusiva (o media dedicación), es evidente que el acuerdo administrativo impugnado no vulneró el artículo 23.2 y, por tanto, tampoco incurrió en la indicada infracción la sentencia impugnada en casación al desestimar el recurso contencioso-administrativo. A lo que debemos añadir que sólo poseen relevancia constitucional, a los efectos del artículo 23.2, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa como Concejales del Ayuntamiento de Torremolinos (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 38/1.999, citada, fundamento jurídico segundo) y la retribución de los Concejales, bien sea por el sistema de dedicación exclusiva o por el de indemnizaciones, no les impide el ejercicio de las funciones representativas que, según el cargo que desempeñen en el Ayuntamiento, les correspondan.
Tampoco podemos apreciar que el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos sobreretribuciones de los miembros de la Corporación haya discriminado a los recurrentes por razones políticas, como alegan, con infracción del artículo 14 de la Constitución.
Los Concejales recurrentes únicamente ofrecen como fundamento de la discriminación política a la que, a su juicio, obedece el acuerdo adoptado, el que la moción del Alcalde, que fue aprobada por el Pleno con los votos de los Concejales del Partido Popular, de IU.LV.CA. y del P.S.O.E. (diecinueve votos), votando en contra los dos Concejales del Grupo Independiente Popular, carecía de fundamentación alguna; así como lo manifestado por el portavoz de Partido Popular en el debate, en que se refirió a declaraciones públicas de miembros del Grupo Independiente que interpretaba en el sentido de que no querían que se les retribuyera igual que a los demás grupos políticos, diciendo al concluir que éste ha sido el motivo de la moción y no la discriminación.
La falta de motivación de la moción presentada por el Alcalde de Torremolinos podrá constituir o no un vicio de legalidad del acto administrativo, pero, por sí misma, es un dato que no justifica que todos los Concejales del Ayuntamiento de Torremolinos, pertenecientes a los distintos partidos o grupos con representación (excepto los recurrentes), procedieran a aprobar la moción con el fin de discriminar por motivos políticos a los Concejales del Grupo Independiente de Torremolinos.
Tampoco la intervención en el debate del portavoz del Partido Popular demuestra una discriminación política respecto a los mencionados Concejales. Se expone una opinión, acertada o no, que forma parte de la controversia sobre la materia, pero en modo alguno se expresa que las opiniones o posturas políticas de los Concejales o del Grupo Independiente a que pertenecen sean la causa de la moción sobre retribuciones presentada por el Alcalde. Para alegar una discriminación por razón de opiniones políticas sería indispensable exponer y conocer cuáles son las del Grupo Independiente y de los Concejales elegidos que han generado dicha discriminación. Las declaraciones expresadas sobre las retribuciones de los Concejales no tienen trascendencia para determinar una diferencia tal de criterios políticos que pudiese haber dado lugar a la discriminación que se invoca, discriminación que se trata de atribuir no sólamente al Partido Popular sino a los demás partidos representados en el Ayuntamiento (con excepción naturalmente del Grupo Independiente), todo lo cual determina que debamos rechazar su concurrencia.
La sentencia de instancia, al desestimar el recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/1.978 interpuesto por Don Ernesto y Don Luis Francisco , por considerar, en definitiva, que el acuerdo del Ayuntamiento de Torremolinos impugnado no incurría en las vulneraciones de los derechos fundamentales que se le atribuían, aunque llegase a esta conclusión con base en el principio de la inexistencia de derecho a la igualdad en las situaciones de ilegalidad, no ha infringido por tanto los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, por lo que el motivo de casación, y con él el recurso, debe ser desestimado. El dato de que la sentencia entienda que es cierto el hecho de la discriminación (fundamento de derecho octavo) en nada impide el rechazo del recurso de casación, ya que, planteando los recurrentes el problema de si la sentencia, al desestimar el recurso contencioso-administrativo, ha vulnerado los repetidos artículos 14 y 23.2, somete a la consideración de la Sala de casación la cuestión de si efectivamente se ha producido o no la discriminación pretendida por los recurrentes.
Como consecuencia de lo expuesto, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a los recurrentes (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de
1.956).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Ernesto y Don Luis Francisco contra la sentencia dictada el 6 de mayo de
1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso nº 3.138/95, tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978; e imponemos a los recurrentes el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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SAP Barcelona 31/2004, 28 de Diciembre de 2004
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SAP Madrid 259/2009, 1 de Octubre de 2009
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