STS, 10 de Julio de 2000

D. Carlos Daniel interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 112/1991 contra la resolución de la Secretaría General de Comunicaciones del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 8 de febrero de 1990, recaída en expediente sancionador C.I./S 941/89, y contra la de 12 de marzo de 1990 que denegó el recurso de reposición formulado contra aquélla. En su escrito de demanda, de 5 de junio de 1991, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "que, en estimación del recurso en que me produzco, anule las Resoluciones expresas de 8 de Febrero de 1.990 de la Secretaría General de Comunicaciones, y presunta por desestimación tácita del Recurso de Reposición formulado contra aquélla en fecha 12 de Marzo de 1.990, por las que se imponía a D. Carlos Daniel una sanción de multa de UN MILLÓN DE PESETAS y se acordaba el precintado e incautación de equipo e instalaciones de mi representado, declarando no cometido por el mismo la falta que se le imputa, acordando el levantamiento definitivo de las medidas de precintado e incautación practicadas". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 13 de julio de 1991, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia desestimatoria de "las pretensiones del actor e imponga a éste las costas del juicio". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 23 de julio de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Carlos Daniel contra los actos a que el mismo se contrae, los cuales confirmamos por ser ajustados a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

Con fecha 7 de enero de 1994 D. Carlos Daniel interpuso ante esta Sala el presente recursode casación nº 7512/1993 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 5.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del artículo 20 de la Constitución. Segundo: Con el mismo apoyo legal, por infracción del artículo 14 de la Constitución. Tercero: Infracción del artículo 9.3º de la Constitución. Cuarto: Infracción del artículo 81 de la Constitución. Quinto: Infracción del artículo 9.3 de la Constitución. Sexto: Al amparo del artículo 95.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la jurisprudencia relativa al respecto a los derechos adquiridos. Séptimo: Al amparo del mismo precepto, por infracción de los artículos 33.2,A) y 25 de la Ley 31/87, de 18 de diciembre.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por Providencia de 26 de mayo de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 28 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional el 23 de julio de 1993 que, al desestimar el recurso contencioso-administrativo número 112/1991, confirmó las resoluciones en él impugnadas, esto es, el acuerdo de 8 de febrero de 1990 de la Secretaría General de Telecomunicaciones, dictada por delegación del Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, recaída en expediente sancionador C.I./S 941/89, y la resolución de 12 de marzo de 1990 que denegó el recurso de reposición formulado contra aquél, en las que se impuso al recurrente la sanción económica de un millón de pesetas así como el precintado de las instalaciones o, en su caso, la incautación de los equipos componentes de las mismas.

Los servicios de la Dirección General de Telecomunicaciones detectaron, en sucesivas intervenciones, que D. Carlos Daniel distribuía la señal televisiva a sus abonados mediante dos técnicas: una por cable coaxial a través de instalaciones exteriores que utilizaban el dominio público atravesando zonas urbanas, y otra mediante un equipo radioeléctrico que, a través de las correspondientes instalaciones y antena, emitía una señal por ondas que, una vez amplificada, era distribuida a aquellos abonados utilizando el canal 6 de los reservados al servicio de televisión. Debe hacerse constar que, al menos desde el 28 de diciembre de 1989, habían cesado las emisiones mediante la utilización de frecuencias radioeléctricas, continuando tan sólo las efectuadas por cable (vídeo comunitario).

La Administración, previa la formación del oportuno expediente sancionador, estimó que el Sr. Carlos Daniel era "responsable de la comisión de una falta muy grave y continuada, por la utilización de frecuencias radioeléctricas para las que no dispone de concesión administrativa, infracción prevista en el Art. 33.2.a) de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones", y le sancionó en la forma ya expresada.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de instancia lo desestimó al considerar, en síntesis, que la actividad sancionada había persistido tras la entrada en vigor de la citada Ley 31/1987, que el artículo 25.3 de ésta no era inconstitucional y que los actos impugnados no vulneraban el artículo 20 de la Constitución.

De los siete motivos de casación -formulados al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional- los cuatros primeros, que se amparan también en el artículo 5.4 Ley Orgánica del Poder Judicial, denuncian, respectivamente, la infracción de los artículos 20, 14, 9.3º y 81, en relación nuevamente con el 20, todos ellos de la Constitución. Los tres últimos, por su parte, censuran la infracción, respectivamente, de la jurisprudencia relativa al respeto a los derechos adquiridos y de los artículos 33.2,a) y 25 de la Ley 31/87.

El planteamiento del primer motivo de casación viene a mantener, en síntesis, que la regulación normativa existente en el momento en que se dicta la sentencia y se formula aquel recurso, al sujetar la actividad de televisión por cable de ámbito local a un régimen de concesión administrativa carente de regulación, conculca el mencionado art. 20.a) de la C.E. que establece el derecho fundamental a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción. En este motivo la parte recurrente auspicia "una interpretación constitucional de la normativa [...] que colme el vacío legal sobre el tema de las concesiones administrativas con el mismo artículo 20 de la Constitución directamente aplicado, permitiendo las emisiones de televisión local por cablehasta tanto se desarrolle legalmente este derecho fundamental".

Expuesto en estos términos, el recurso debe prosperar al fundarse en argumentos cuya aceptación por parte del Tribunal Constitucional en las sentencias que a continuación referiremos determinó, en su momento, la concesión del amparo en situaciones jurídicamente similares a la de autos, si bien la estimación del recurso habrá que entenderla aplicable en cuanto a la actividad que consistía en emisiones por cable y no en la utilización de frecuencias radioeléctricas.

En efecto, tal como esta Sala ha recordado recientemente en la sentencia de 19 de junio de 2000 (recurso de casación número 7343/1993), el Tribunal Constitucional, inicialmente en la sentencia número 31/1994, de 31 de enero, y más tarde, de modo reiterado, en las sentencias números 47/1994, de 16 de febrero, 98/1994, de 11 de abril, 240/1994, de 20 de julio, 281/1994, de 17 de octubre, 307/1994, de 14 de noviembre, y 12/1995, de 16 de enero, al resolver recursos de amparo en supuestos parcialmente análogos al presente, estableció la doctrina según la cual "los derechos a comunicar libremente el pensamiento y la información pueden resultar limitados a favor de otros derechos, pero lo que no puede hacer el legislador es diferir sine die, más allá de todo tiempo razonable y sin que existan razones que justifiquen la demora, la regulación de una actividad, como es en este caso la gestión indirecta de la televisión local por cable, que afecta directamente al ejercicio de un derecho fundamental, como son los reconocidos en el artículo 20.1.a) y d), de la Constitución, pues la ausencia de regulación legal comporta de hecho (...) no una regulación limitativa del derecho fundamental, sino la prohibición lisa y llana de aquella actividad que es ejercicio de la libertad de comunicación que garantizan los apartados a) y d) citados, en su manifestación de emisiones televisivas de carácter local por cable (...). Por ello, sin negar la conveniencia de una legislación ordenadora del medio, en tanto esto no se produzca, no cabe, porque subsista la laguna legal, sujetar a concesión o autorización administrativa -de imposible consecución, por lo demás- el ejercicio de la actividad de emisión de televisión local por cable, pues ello implica el desconocimiento total o supresión del derecho fundamental a la libertad de expresión y de comunicación que garantiza el artículo

20.1. a) y d), de la Constitución española (...). Por tanto las resoluciones administrativas impugnadas que impusieron a la demandante de amparo una multa y el precintado e incautación de la emisora de televisión, han lesionado su derecho fundamental a la libertad de expresión y comunicación, lo que ha de conducir al otorgamiento del amparo solicitado".

Según expresábamos en nuestra sentencia de 16 de junio de 2000, "[...] la doctrina que antecede, recogida asimismo en sentencias de este propio Tribunal de Casación, entre otras, en sentencias de esta Sala Tercera de fechas 25 y 26 de Mayo y 7 de Junio de 1.995, aplicada al caso de autos", determinaba la necesidad de casar la sentencia impugnada "ya que la interpretación que el Tribunal Constitucional hace de los preceptos constitucionales en todo tipo de procesos vincula a los Jueces y Tribunales, tal como dispone el artículo 5º.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial."

Al igual que en aquella sentencia, también en ésta la estimación del recurso de casación comporta que debamos resolver el proceso en los términos en que se planteó el debate en la instancia. Y, en este punto, es necesario hacer una doble precisión distinguiendo entre la actividad sancionada por la mera difusión de una señal mediante cable coaxial a través de instalaciones exteriores, por un lado, y aquella otra actividad que, mediante un equipo radioeléctrico con sus correspondientes instalaciones y antena, utilizaba frecuencias radioeléctricas para transmitir la señal a sus abonados.

En cuando a la primera, debemos reiterar que, según la doctrina constitucional expresada, mientras subsistiera el vacío legal "no cabe sujetar a concesión o autorización administrativa [...] el ejercicio de la actividad de emisión de televisión local por cable" (F.J. 7, in fine, de la sentencia constitucional número 31/1994 antes citada), por lo que, para la estimación del recurso en los términos del debate, bastará con la anulación de los actos administrativos recurridos y con el reconocimiento del derecho de los recurrentes a la libertad de expresión y comunicación que garantizan los apartados a) y d) del citado artículo 20 de la Constitución, lo cual incluye la posibilidad de funcionamiento de la actividad sin necesidad de autorización o concesión administrativa mientras subsistiera el vacío normativo, sin perjuicio, naturalmente, de la necesidad de otro tipo de licencias o permisos que puedan ser exigibles.

Por el contrario, en cuanto a la otra parte de la actividad (televisión local por ondas) , debe tenerse en cuenta que la sentencia constitucional número 88/1995, de 6 de junio, rechazó que pudieran aplicarse a ella las mismas consideraciones sentadas en la número 31/1994. Pronunciamiento éste que ha sido recogido por el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias posteriores, de las cuales las de 2 de junio y 14 de diciembre de 1997 coinciden en afirmar lo siguiente:

"[...] alega el Abogado del Estado infracción de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación delas Telecomunicaciones, en relación con los artículos 20, 24, 25 y 14 de la Constitución, por entender, en primer lugar, que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la televisión local por cable, en la que la sentencia recurrida fundamenta su decisión, no es aplicable a la televisión local por ondas, como lo es la del caso de autos [...].

El motivo debe prosperar, pues como hemos dicho en ocasiones similares (SSTS de 2 y 16 de junio de 1997), si bien es cierto que al momento de dictarse la resolución administrativa impugnada, la televisión local por ondas, como lo era el centro emisor de la titularidad de la entidad hoy recurrida, carecía de regulación, toda vez que dicho tipo de televisión local no fue regulada hasta la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, no cabe equiparar esta situación a la planteada respecto a la televisión local por cable, carente también de regulación, sobre la que se proyectó la doctrina sentada por la STC 31/1994, que el fallo recurrido cita, pues el soporte tecnológico de la televisión por ondas, a diferencia del de la televisión por cable, requiere la utilización de un medio escaso, como es el espacio radioeléctrico. De ahí que el propio Tribunal Constitucional haya declarado en sentencia 88/1995, de 6 de junio, en un supuesto prácticamente idéntico del que aquí nos ocupa, que 'las limitaciones técnicas que impone la utilización del espacio radioeléctrico por parte de un número en principio ilimitado de usuarios hace indispensable la previa regulación del medio, la cual sólo puede ser llevada a cabo por el legislador', por lo que, continúa argumentando el Tribunal Constitucional, incardinar la televisión por ondas hertzianas en la situación provisional abierta desde la STC 31/1994, 'implicaría, dándose un paso más en absoluto intranscendente, precondicionar, por así decir, el innegable ámbito propio de la libertad de configuración del legislador, con el coste, además, nunca despreciable, de consentir conductas ciudadanas que, más allá de las estrictas exigencias de la efectividad de las libertades públicas, se sitúan al margen de las disposiciones legales, con la consiguiente debilitación de la seguridad jurídica'; doctrina que priva de fundamento a la sentencia aquí recurrida."

La doctrina contenida en estas sentencias sirve, pues, para rechazar las alegaciones de preceptos constitucionales sobre las que se basaba el recurso en cuanto a la actividad de televisión por ondas, rechazo que hay que extender a las alegaciones referidas a la inaplicabilidad al caso de autos de los artículos 33.2.a) y 25 de la Ley 31/1987, sobre los cuales también se basó la pretensión impugnatoria. En efecto, la exigencia de concesión administrativa para la utilización de las frecuencias electromagnéticas por empresas difusoras de señales televisivas a través de las ondas hertzianas viene impuesta por el artículo 25 de dicha Ley y refrendada, en vía sancionadora, por su artículo 33.2.a), sin que sean aplicables a esta modalidad televisiva las normas contenidas en el Real Decreto 448/1988, de 22 de abril, regulador de la difusión de películas cinematográficas y otras obras audiovisuales recogidas en soporte videográfico, cuyo ámbito de aplicación difiere sensiblemente del correspondiente a la televisión local por ondas.

Tampoco cabe aceptar que, frente al designio de la Ley 31/1987, pudiera hablarse de unos supuestos "derechos adquiridos" del recurrente a continuar la difusión televisiva por ondas conforme al régimen legal precedente -si es que éste no exigía la concesión administrativa, lo que sólo cabe afirmar ahora a efectos dialécticos-, pues, a partir de la entrada en vigor de aquélla, en todo caso era preceptiva la citada concesión. Ello no supone atribuir efecto retroactivo al nuevo régimen legal sino, simplemente, acomodar para el futuro -esto es, a partir del momento de la entrada en vigor de la ley- las situaciones jurídicas preexistentes.

La consecuencia de cuanto se deja expuesto es doble pues, si de un lado, los actos administrativos impugnados quedan sin cobertura legal en lo que se refiere a la televisión por cable, subsiste su validez en cuanto a la televisión por ondas. Como quiera que la sanción se impuso conjuntamente por ambas actividades, es proporcionado reducirla a la mitad y, en la medida en que la resolución administrativa ordenaba el precintado e incautación de unas instalaciones sólo referentes a la televisión por cable (pues ya habían asido eliminadas en aquella fecha las correspondientes a las emisiones por ondas), debe asimismo reconocerse que el recurrente tenía derecho a continuar con su uso en los términos anteriormente referidos.

Finalmente, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 y en la Disposición Transitoria Novena de la Ley Jurisdiccional de 1.998, conforme al artículo 131 de aquélla, no existen razones que aconsejen una condena en costas en la instancia y cada parte habrá de satisfacer las suyas en este recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por D. Carlos Daniel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional el 23 de julio de 1993 en el recurso contencioso-administrativo número 112 de 1991, cuya sentencia casamos.

Estimamos en parte el citado recurso contencioso administrativo y, en consecuencia, anulamos el acuerdo de 8 de febrero de 1990 de la Secretaría General de Telecomunicaciones, por delegación de dicho Ministerio, y la resolución de 12 de marzo de 1990 que denegó el recurso de reposición formulado contra aquél, en virtud de los cuales y en el expediente CI/S 941/89 se impuso al recurrente la sanción económica de un millón de pesetas así como el precintado de las instalaciones o, en su caso, la incautación de los equipos componentes de las mismas, declarando que la sanción pecuniaria debe reducirse a medio millón de pesetas (500.000 pesetas) y que aquél tenía derecho a proseguir la actividad en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Quinto de esta sentencia.

No hacemos condena en las costas de la instancia y cada parte habrá de satisfacer las suyas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.