STS, 22 de Diciembre de 2000
| Ponente | JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ |
| ECLI | ES:TS:2000:9567 |
| Número de Recurso | 2701/1995 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen, el Recurso de Casación promovido por el Abogado del Estado, actuando en nombre y representación del Gobierno Civil de Córdoba, contra la Sentencia dictada con fecha 22 de Julio de 1994, por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede en Sevilla), siendo la parte recurrida Don Luciano Rosch Nadal, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Villa del Río.-ANTECEDENTES DE HECHO
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el día 22 de julio de 1994 dictó Sentencia en el Recurso nº 6157/92 sobre el rechazo de la Alcaldía de Villa del Río a la instalación de un Centro Penitenciario en la Comarca del Alto Guadalquivir, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que desestimando el Recurso Contencioso Administrativo formulado por el Sr. Abogado del Estado contra la resolución citada en nuestro fundamento jurídico primero dimanante del Ayuntamiento de Villa del Río, declaramos tal acto administrativo conforme a derecho. Sin costas".
Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación del Gobierno Civil de Córdoba se presentó escrito anunciando la interposición del Recurso de Casación con fecha 17 de Febrero de 1995, el cual fue tenido por preparado mediante Auto de fecha 22 de Febrero de 1995 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, a la vez que formuló en fecha 29 de Marzo de 1996 el Recurso de Casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al Recurso casando y anulando la Sentencia recurrida, y declarando la disconformidad a Derecho del Acuerdo de la Corporación objeto de impugnación en el Recurso.-
El Recurso de Casación fue admitido por Providencia de la Sala de fecha 26 de Noviembre de 1996 en la cual, se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del Recurso a la parte comparecida como recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al Recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 27 de Enero de 1997, solicitando se tenga por presentado el escrito de oposición en tiempo y forma, y se proceda a dictar Sentencia que lo desestime, con imposición de costas a la Administración.
Por Providencia de esta Sala de 26 de Julio de dos mil se señaló para votación y fallo del presente Recurso el día 20 de Diciembre de dos mil.
La Sentencia recurrida, como fundamento de su decisión, entre otras razones, al examinar el Acuerdo Municipal adoptado en sesión extraordinaria el día 31 de agosto de 1992, por el que se aprobaba la moción de la Alcaldía proponiendo el rechazo de la instalación de un Centro Penitenciario en la Comarca Cordobesa del Alto Guadalquivir, matizaba en su fundamento de derecho cuarto que: "Ciertamente la moción se configura como un acto administrativo recurrible aunque su eficacia se agota en la manifestación de un deseo a que se instale el Centro en una zona".
Esta manifestación, en sí, no vulnera precepto alguno y, en cambio, se ve amparada por el art. 20 y 140 de la Constitución. En lo referente a la petición a la Administración del Estado de que no se instale en la Comarca cordobesa del Alto Guadalquivir ha de decirse otro tanto. Debe dejarse claro, que una cosa es emitir una opinión colegiada y una petición a la Administración del Estado y, otra bien distinta, sería acordar actitudes entorpecedoras de la indudable competencia estatal para instalar Prisiones donde, entienda, es más conveniente para la colectividad, sin olvidar las circunstancias de seguridad de la zona.
Sentado lo anterior, no cabe duda de que la Administración del Estado, en el caso analizado, ha hecho uso indebido de la vía del art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local; articulo que, como recuerda nuestro Tribunal Supremo en sentencia de 12- 02-1992 no se presta a interpretaciones analógicas de la potestad de impugnación, pues de ser ello así se quebrantaría el principio de autonomía municipal consagrado por la Constitución".
La representación de la Administración del Estado anunció, mediante escrito de 17 de febrero de 1995, su intención de interponer el oportuno Recurso de Casación, procediendo a formalizarlo en escrito de 29 de marzo de 1996 en base al siguiente motivo: Unico: Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción de los arts. 9, 106, 137 y 140 de la Constitución, el art. 4º de la Carta de la Autonomía Local de 15 de septiembre de 1985, así como los arts. 1.1, 7.2 y 25.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y los arts. 23 y 50 del Real Decreto Legislativo 781/86, así como el art. 47.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Entiende el Abogado del Estado, que el principio de la autonomía local tiene un carácter limitado, en base a la gestión de sus respectivos intereses como indican los arts. 137 y 140 de la Constitución.
Considera que la Constitución no habilita para incidir de manera negativa en los intereses generales. En iguales términos señala que el art. 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local establece que las competencias locales vienen fijadas por la Constitución y la Ley.
Entiende que es el principio de legalidad el que determina las competencias de cada órgano, no pudiendo ejercitarse por la Administración competencias que no tiene atribuidas. En el ámbito local dichas competencias se determinan por la Ley 7/85, de Bases de Régimen Local, arts. 7.2 y 25.3. En ellos, no cabe encajar el contenido del Acuerdo que es objeto de impugnación, ni tampoco en el art. 23 del Real Decreto 781/86. Concluye afirmando que el contenido de un Acuerdo referente a la instalación de un Centro Penitenciario no es competencia de la Corporación Local, sino del Estado, por lo que el acto ha de calificarse de nulo, en los términos del art. 47.a) de la Ley de Procedimiento.
La representación procesal del Ayuntamiento de Villa del Río, en escrito de 27 de enero de 1997, mostró su oposición al Recurso, manifestando, de acuerdo con la Sentencia recurrida, que el Ayuntamiento tomó una posición cuya eficacia se agota en la manifestación de un deseo, y de otra, haciendo uso del derecho de petición, insta a la Administración Central para que se realice el traslado de la Prisión Provincial sin trasladar el problema de un Municipio a otro. Estas manifestaciones, considera la Corporación, vienen amparadas por los arts. 29 y 140 de la Constitución, como ha reconocido, entre otras, el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de octubre de 1986; 8 de junio y 3 de octubre de 1986 y 12 de febrero de 1992.
La Resolución Municipal recurrida no afecta en absoluto a la instalación del Centro Penitenciario, ya que ello no supone la adopción de medidas entorpecedoras de la indudable competencia del Estado para instalar las prisiones en los lugares que entienda son más convenientes a la colectividad, sino que se limita a expresar una posición colegiada y a elevar una petición.
El Recurso de Casación interpuesto por el Abogado del Estado, con cita de diversos preceptos de la Constitución, de la Carta Europea de la Autonomía Local, de la Ley de Bases de Régimen Local y del Texto Refundido 781/86, pretende la revocación de la Sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de julio de 1994, que no declaró la nulidad del Acuerdo del Ayuntamiento de Villa del Río, al amparo del art. 47.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
La acción ejercitada por el Abogado del Estado, con base en el art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, sostiene, en síntesis, que el Acuerdo de 31 de agosto de 1992 infringe el Ordenamiento Jurídico por haber sido dictado en una materia sobre la cual las Entidades Locales carecen de competencia.
Sobre esta perspectiva la Sala debe examinar, como ya se hiciera en anteriores ocasiones, en concreto las Sentencias de 28 de junio de 1999 y 22 de julio de 1999, en qué medida el Acuerdo de la Corporación Local aquí impugnado impide u obstaculiza, por invasión o desconocimiento, el ejercicio de una competencia , en este caso de la Administración del Estado.
La Sala, analizando el contenido objetivo del acto recurrido, debe compartir los razonamientos de la Sentencia de instancia, pues, como se explica en el fundamento de derecho cuarto, "su eficacia se agota en la manifestación de un deseo a que se instale el Centro en una zona".
Así se considera que una cosa es la petición a la Administración del Estado de que no se instale en la Comarca cordobesa un Centro Penitenciario y otra adoptar Acuerdos concretos entorpecedores de la indudable competencia estatal para decidir la instalación.
La Corporación Municipal se limita, según se desprende del Acuerdo, a "manifestar su negativa a la instalación en la Zona de dicho Centro", a la vez que insta a la Administración" para que el necesario traslado de la Prisión Provincial fuera del casco urbano del Municipio de Córdoba, sea realizado en beneficio de los vecinos del Barrio de Fátima pero sin que el mismo suponga trasladar un problema del Municipio de Córdoba a otro Municipio".
Esta segunda parte del Acuerdo, íntimamente unida a la primera y definidora del contexto en que debe interpretarse la voluntad de la Corporación se encuentra, como razona la Sentencia de instancia, más próxima al derecho de petición , reconocido en el artículo 29 de la Constitución, que a la decidida voluntad de obstaculizar o impedir el ejercicio de una competencia de la Administración del Estado.
Resta, por último, explicar la conducta de la Corporación Municipal a la luz de la autonomía municipal, en los términos entendidos en los arts. 137 y 140 de la Constitución. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 170/89, de 19 de octubre recuerda que los arts. 137 y 140 reconocen a la autonomía local, una autonomía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar. Esa garantía institucional supone el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el Gobierno y Administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose esta participación en función de la relación entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias", matizando más adelante, "que más allá de este contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional".
En este difícil equilibrio, la Sala entiende, dicho sea con absoluto respeto para la tesis del Abogado del Estado que, en el presente supuesto, de la actuación municipal no se desprende que haya pretendido ignorar los limites competenciales que, marcados por la Ley, en este caso la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, pueden legitimar su actuación, sino más bien desde su posición institucional que la Constitución reconoce, participar con su manifestación en la configuración de los intereses locales y supralocales que en la instalación de un Centro Penitenciario subyacen.
Por todo ello, procede desestimar el presente Recurso, previa la declaración de la conformidad de la resolución recurrida con el ordenamiento jurídico.
Por imperativos del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas a la Administración recurrente.
Que desestimando el Recurso de Casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de julio de 1994, dictada en el Recurso nº 6157/92, debemos declarar y declaramossu conformidad con el ordenamiento jurídico, imponiéndose las costas a la Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don José María Alvarez- Cienfuegos Suárez, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria, certifico
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...La validez de la expresión de estas diversas concepciones políticas pueden encontrar apoyo jurisprudencial en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2.000. Por todo ello, el acuerdo recurrido no supone ningún tipo de menoscabo o interferencia en el ejercicio de competencias......
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