STS, 15 de Abril de 2000
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| ECLI | ES:TS:2000:3234 |
| Número de Recurso | 2566/1993 |
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Abril de dos mil.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 2566/1993, interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Establecimientos de Distribución (ANGED), representada por el Procurador don Pedro Antonio Pardillo Laren, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 5 de abril de 1993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en su recurso 311/1992, siendo parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador don Antonio María Alvarez Buylla Ballesteros, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a impuesto sobre sociedades.
La Asociación Nacional de Grandes Establecimientos de Distribución (ANGED) promovió el 4 de marzo de 1992 recurso contencioso-administrativo contra el Texto Regulador 25.3 del "Precio Público por ocupación de la vía pública con pasos, badenes, y reservas de espacio en las calzadas, con prohibición de estacionamiento a terceros".
La tramitación del recurso indicado correspondió a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recurso 311/1992, que lo finalizó por sentencia de 5 de abril de 1993, que lo desestimó.
Contra la sentencia mencionada se interpuso recurso de casación, en el que una vez recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 5 de abril de 2000 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, la entidad recurrente opone los siguientes motivos en su recurso:
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- Infracción del art. 26.2, en conexión con la Disposición Adicional 7ª , ambos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
Ambos preceptos hacen referencia la exigencia de una Memoria Económico-Financiera previa a la aprobación de la tarifa.
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- Infracción de los artículos 9.3 y 103.1 CE, relativos a la interdicción de la arbitrariedad y al sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho.3º.- Quebrantamiento del art. 14 CE.
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- Vulneración del art. 45 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, en conexión con el art. 60 de la misma Ley y el 106.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
En el recurso, la entidad recurrente reproduce las pretensiones de su demanda, en la que solicitó la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza de 23 de diciembre de 1991, por el que se aprobaron las modificaciones a los Textos Reguladores de los Precios Públicos para 1992, que fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 30 de diciembre siguiente, impugnando concretamente los siguientes extremos de la Ordenanza:
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- La antigua tarifa pasa a ser el epígrafe A, «Tarifa General», con unas cuotas incrementadas en un 10%, incremento igual al experimentado por la Tarifa I. Pasos y Badenes.
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- Las tarifas para comunidades de propietarios de garajes de más de 5 vehículos en régimen de propiedad horizontal, satisfarán, además de la Tarifa I (por pasos y badenes), 100 pesetas por plaza de garaje y año.
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- La tarifa por aparcamientos y garajes en explotación mercantil satisfarán, además de las Tarifas I y II A, 200 ptas. por plaza y año.
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- La tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación abonarán, además de la Tarifa I y II A, una cuota variable según la categoría de la calle, comprendida entre 40.000 pesetas (categoría especial) y 10.000 pesetas (categoría 3ª).
En el primer motivo, la parte recurrente alega la ausencia de motivación del acto impugnado, dado que carece de una Memoria o Estudio económico-financiero que justifique las nuevas tarifas.
La sentencia recurrida, en su Fundamento 4º, sostiene que la fórmula legal utilizada por el art. 45.2 de la Ley de Haciendas Locales, al remitirse al valor de mercado correspondiente o al de la utilidad derivada de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, es una fórmula de compromiso que pone de manifiesto la imposibilidad de fijar en la Ley criterios más concretos y de aplicación a todos los supuestos posibles, careciendo dichas referencias de operatividad práctica, ante la dificultad de dotar de contenido concreto a los dos conceptos aludidos, lo que se traduce en un régimen de amplia libertad en lo que respecta a la fijación de la cuantía de los precios públicos.
Parece sostener la sentencia de instancia con estas afirmaciones que la fijación del precio es discrecional, lo que no puede aceptarse. El valor de mercado, aun siendo un concepto jurídico indeterminado, sólo puede ser uno, y es el que resulte, al aprobarse la Ordenanza, después de tener en cuenta bien el correspondiente Estudio bien la Memoria Económico-Financiera que se haya, preceptivamente, tenido en cuenta.
Cuando la Ley de Haciendas Locales, en su art. 45.2 (no afectado por las sentencias 185/1995, de 13 de diciembre y 233/1999, de 16 de diciembre) se remite al valor del mercado, es claro que no está dejando a la apreciación discrecional del órgano administrativo la fijación de dicho valor, que habrá de salir de los datos que se aportan, en los instrumentos aludidos, relativos al coste del servicio, depreciación del dominio público, e importe de los gastos generales.
A este respecto el art. 25 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, 8/1989, de 13 de abril, dispuso que los precios públicos cubrirán como mínimo los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos, reiterando en el párrafo segundo que el importe de los precios públicos por la utilización privativa, o aprovechamiento especial del dominio público, se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o la utilidad derivada de aquéllos.
Y en el art. 26.2, se preceptúa tajantemente que "toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una Memoria Económico-Financiera que justificará el importe de los mismos que se proponga, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes y en su caso, las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia".
La sentencia impugnada, en su Fundamento 3º, ha sostenido que dicho requisito formal no resulta preceptivo a la vista de lo dispuesto en la Ley 39/1988, afirmación que se revela, a la luz de lo expuesto, como imposible de asumir, pues, por el contrario, ambas normativas se complementan: la ley 39/1988 exigiendo que los precios se fijen teniendo en cuenta el valor de mercado, y la ley -posterior-, 8/1989 exigiendo que la fijación o modificación venga precedida de una Memoria Económico-Financiera, que contenga las especificaciones exigidas por el art. 25 antes citado.
Todo este conjunto normativo ha sido desconocido por la sentencia impugnada, lo que obliga a estimar el recurso de casación, al ser manifiesta la infracción del art. 26.2 a que alude el primero de los motivos, y que lleva consigo la de los demás preceptos que también se alegan como infringidos en los restantes motivos.
Y no solamente ha sido desconocido sino que llega, en el Fundamento 5º, a la inaceptable conclusión de que la parte actora no ha aportado prueba alguna para acreditar que la cantidad señalada en la Ordenanza era improcedencia, ni cual fuera la correcta, y en base a que criterios o circunstancias.
El precepto del art. 114 de la Ley General Tributaria no puede ser entendido en el sentido de que corresponda al demandante la carga de la prueba de los hechos constitutivos de su pretensión, ya que no es éso lo que dice el precepto, sino que tal carga incumbe, sin distinción entre actor y demandado, a "quien haga valer su derecho".
Alegada por el recurrente que la Administración aprobó los precios sin la previa Memoria Económico-Financiera, resulta indiscutible que era ésta quien tenía que haber demostrado que la misma existía, pues ello es el hecho constitutivo de su pretensión frente a la demanda, extremo que no llevó a cabo.
En el mismo sentido militan las modernas tendencias en materia de prueba que apuntan a que la carga debe exigirse a quien está en mejores condiciones de aportarla, en este caso, indiscutiblemente, la Administración.
En definitiva, la nulidad de la ordenanza, por ausencia de la Memoria aludida, es indiscutible. Y en el mismo sentido puede verse la sentencia de esta Sala de 27 de febrero de 1999.
No se estiman motivos suficientes para hacer condena en las costas del recurso ni en las de la instancia, a tenor del art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación 2566/1993, interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Establecimientos, contra la sentencia dictada el día 5 de abril de 1993, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en su recurso 311/1992, en el que ha sido parte el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, la que casamos, declarando al propio tiempo la nulidad de los actos administrativos impugnados.
Sin hacer pronunciamiento en materia de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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