STS, 17 de Noviembre de 2000

"Geotecnia y Cimientos, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 20/1992 contra la Resolución de la Dirección General de Servicios, Unidad Central de Recursos del Ministerio de Industria y Energía, de 3 de octubre de 1989 que desestimó el recurso de alzada formulado contra la dictada por la Dirección General de Política Tecnológica el 20 de febrero de 1989, denegatoria de su inscripción en el Registro General de Entidades de Inspección y Control Reglamentario. En su escrito de demanda, de 1 de febrero de 1991, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que anulando la resolución recurrida, ordene la inscripción en el Registro General de Entidades de Inspección y Control Reglamentario de GEOTECNIA Y CIMIENTOS, S.A., y declare la nulidad o en su defecto la anulabilidad de los Arts. 8.1.b y 8.1.c del Real Decreto 1407/1987, por los motivos expuestos en el cuerpo del presente escrito".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 21 de mayo de 1991, en el que alegó la competencia del Tribunal Superior de Justicia para conocer del recurso junto a los hechos y la fundamentación jurídica que estimó pertinentes, y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo y se confirme el acto administrativo, por ser conforme a derecho".

Declarada la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por auto de 11 de junio de 1991 de la Sección Quinta de la misma Sala de la Audiencia Nacional, se siguió ante su Sección Octava el citado recurso con el número 20/1992. No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 22 de abril de 1992, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Paulino Monsalve Gurrea en nombre y representación de GEOTECNIA Y CIMIENTOS, S.A. (GEOCISA), contra las resoluciones de la Dirección General de Política Tecnológica, de fecha 20 de febrerode 1989, y del Ministro de Industria y Energía -por delegación, el Subsecretario-, de fecha 3 de octubre de 1989, desestimatoria del recurso de alzada, cuyas resoluciones confirmamos por ser conformes a Derecho; sin especial pronunciamiento sobre costas".

Con fecha 24 de noviembre de 1992 "Geotecnia y Cimientos, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6862/1993 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley jurisdiccional: Primero: Por infracción del artículo 8.1.a) y b) del Real Decreto 1407/1987, de 13 de noviembre, en relación con el 3.1 del Código Civil. Segundo: Por infracción del artículo 53 de la Constitución, en relación con los artículos 14 y 38 del mismo texto legal. Tercero: Por infracción del artículo 1.2 del Código Civil en relación con el 9 de la vigente Ley de Contratos del Estado.

El Abogado del Estado no se ha personado.

Por providencia de 16 de junio de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 8 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia objeto de este recurso de casación, dictada con fecha 22 de abril de 1992 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimó el recurso número 20/1992 interpuesto contra las resoluciones administrativas antes reseñadas, en cuya virtud el Ministerio de Industria y Energía había denegado a la empresa recurrente su inscripción en el Registro General de Entidades de Inspección y Control Reglamentario.

Las razones aducidas por la Dirección General de Política Tecnológica para desestimar la solicitud de inscripción, que más tarde merecerían la acogida favorable de la Sala de instancia, con la consiguiente declaración de la conformidad a derecho de los actos impugnados, fueron, en síntesis:

1. Que el artículo 2 de los Estatutos de la sociedad solicitante comprendía en su objeto actividades no compatibles con lo dispuesto en el artículo 8.1.a) del Real Decreto 1407/1987, de 13 de noviembre, por el que se regulan las Entidades de Inspección y Control Reglamentario en materia de seguridad de los productos, equipos e instalaciones industriales;0

2. que la escritura de constitución de la sociedad expresaba, además, una vinculación de intereses con otra empresa del sector industrial (Dragados y Construcciones, S.A.) que era accionista mayoritario de la solicitante, "por lo que se le consideraba incursa en la prohibición del apartado b) del mismo precepto."

Aun cuando el Real Decreto 1407/1987, sobre cuyas prescripciones se basó el fallo recurrido, haya sido derogado (Disposición Derogatoria única del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial) y el nuevo régimen en la materia, derivado de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y de este último reglamento, modifica sustancialmente las prescripciones del anterior, el recurso debe ser resuelto en atención al marco reglamentario en que fue planteado.

Los dos preceptos de aquel Real Decreto sobre cuya interpretación y aplicación ha girado el debate procesal son los siguientes:

1. Artículo 8.1.a: "el objeto principal de su actividad [de las entidades que pretendan ser acreditadas como Entidades de Inspección y Control Reglamentario] será la inspección y control de los productos, equipos e instalaciones industriales, y sus Estatutos no contendrán ninguna disposición contraria a lo establecido en el presente Real Decreto".

2. Artículo 8.1.b: "No tendrán ningún tipo de participación en, ni estarán participadas por, Entidades que sean propietarias, suministradoras, proyectistas, subcontratistas, instaladoras o conservadoras de los productos, equipos e instalaciones industriales que estén autorizadas a verificar como Entidades de Inspección y Control Reglamentario."

En el primero de sus motivos de casación, acogido al artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la sociedad recurrente denuncia la infracción del referido artículo 8.1, en sus letras a) y b), en relación con el 3.1 del Código Civil. A su juicio, sintéticamente expresado, ni la letra a) de dicho preceptoimpide que coexistan, junto al objeto social "principal" de las Entidades de Inspección y Control Reglamentario, las demás actividades incluidas en sus propios estatutos sociales, ni la prohibición contenida en la letra b) puede ser interpretada en los términos generales y rigurosos en que lo han hecho la Administración primero y la Sala territorial después. La incompatibilidad que dicha letra b) fija debería entenderse referida de modo "particular, concreto y exclusivo" a aquellos productos, equipos o instalaciones vinculados a la sociedad participante en, o participada por, la entidad de control.

Como quiera que la presencia de una sola de las dos causas de denegación de la inscripción sería suficiente para legitimar ésta, incluso si no se aceptara la existencia de la otra, la Sala acometerá tan sólo el análisis de la interpretación y aplicación que la de instancia ha hecho en relación con la letra b) del artículo

8.1, análisis que conducirá -ya lo anticipamos- a la desestimación del motivo.

A estos efectos, debe destacarse en primer lugar cómo la propia recurrente admite que "dentro de los límites de la interpretación parecería, en principio, más ajustada la que propugna la sentencia recurrida, con apoyatura, incluso, en algún otro punto del propio Real Decreto". Así resulta, ciertamente, pues los términos del precepto son claros y no dejan lugar a dudas: la prohibición de participar en, o ser participada por, otras empresas cuyos productos, equipos o instalaciones sean susceptibles de verificación por estas Entidades de Inspección y Control Reglamentario, es general, absoluta e incondicionada. Esa misma incompatibilidad se extiende a las empresas no sólo propietarias sino también suministradoras, proyectistas, subcontratistas, instaladoras o conservadoras de los referidos productos, equipos e instalaciones industriales.

El planteamiento de la recurrente trata de soslayar esta interpretación acudiendo a otros criterios hermenéuticos, como son el lógico, el histórico y el teleológico, de los que se podría inferir, a su juicio, que la incompatibilidad es meramente relativa, limitada a las sociedades cuyos productos, equipos o instalaciones, en cada caso, fueran verificados por la Entidad de control registrada. Pero ninguno de sus razonamientos es convincente:

1. En cuanto a los antecedentes de la norma, el hecho de que el Real Decreto 735/1979, de 20 de Febrero, no contuviera una prohibición idéntica a la actual en nada obsta a la validez de ésta ni la ausencia del precepto en la regulación anterior puede servir de ayuda hermenéutica para la comprensión del que más tarde es introducido en el nuevo Real Decreto. Debe significarse que la Disposición Transitoria del Real Decreto 1407/1987 dio un plazo de adaptación a la nueva normativa para que las empresas que venían actuando como entidades colaboradoras en la expedición de certificados de calidad, homologación y verificación pudieran ser calificadas, desde luego, como Entidades de Inspección y Control al amparo del nuevo régimen reglamentario. Este, pues, ha de ser examinado e interpretado de conformidad con sus específicas disposiciones, que tienen sustantividad propia.

2. En cuanto a la lógica interna del precepto, que ha de ponerse necesariamente en relación con su finalidad o teleología, no es discutible que el designio de separar eficazmente al inspector-controlador respecto del inspeccionado o controlado se asegura de modo radical, entre otros instrumentos normativos, con la prohibición de que en las entidades de control e inspección participen activa o pasivamente en otras empresas con intereses en el sector industrial sometido a verificación. Es cierto que, de lege ferenda, la incompatibilidad pudiera no haberse establecido en términos absolutos, sino en los relativos que auspicia la recurrente: pero se trata de una opción más, entre otras, para las que el titular de la potestad reglamentaria tiene libertad de configuración normativa. Si su objetivo es "avanzar" el límite de protección contra la eventual colisión de intereses entre una entidad de inspección y control y las empresas del sector industrial hasta una "zona" previa, la relativa a las participaciones accionariales o de otro tipo, el apartado que ahora analizamos del artículo 8.1 es un instrumento normativo adecuado, cuyos términos han de interpretarse en ese sentido.

Por expresarlo de otra manera, la interpretación que propugna la recurrente abocaría a imponer a las entidades de inspección y control un mero deber de "abstención" para casos concretos en los que hubiera un efectivo conflicto de intereses, mientras que el texto reglamentario lo que impone es una prohibición previa, una incompatibilidad general, para evitar que ni siquiera aquel conflicto pueda llegar a plantearse. Los ejemplos de la utilización de esta técnica anticipada de protección de los intereses generales en el ámbito administrativo son frecuentes y bien conocidos.

En su segundo motivo de casación, igualmente acogido al artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la sociedad recurrente alega que la Sala de instancia infringe el artículo 53 de la Constitución, en cuanto no tiene en cuenta que la limitación contenida en el precepto reglamentario antes citado -si se interpreta en el sentido en que lo ha hecho la sentencia recurrida- vulnera la reserva de ley que el artículo 53 exige para el desarrollo de los derechos fundamentales, tratándose en este caso de una limitación delderecho a la igualdad (artículo 14) y a la libertad de empresa (artículo 38). Planteamiento procesal éste que encubre, en realidad, un recurso indirecto contra la norma reglamentaria, a la que se imputa su disconformidad con preceptos de rango superior.

Sin embargo, la premisa de la que parte este segundo motivo de casación no es correcta, lo que invalida todo el razonamiento posterior. Al regular este tipo de entidades el Real Decreto 1407/1987 no está desarrollando ni limitando el derecho a la igualdad ni la libertad de empresa. El texto reglamentario fija las condiciones generales y requisitos -a todos aplicables sin discriminación alguna- a los que han de atenerse aquellas empresas que libremente deseen colaborar con la Administración en las tareas de inspección y control de los productos, equipos e instalaciones industriales. No cercena ni limita la libertad que toda empresa tiene para ofrecer a las demás la prestación privada de estos servicios en los términos y condiciones que ella misma desee o pacte: se limita a establecer un determinado régimen, de voluntaria aceptación, para las empresas que aspiren a lograr un status administrativo singular como es el de colaboradoras con los poderes públicos en el ejercicio de las funciones -también públicas- de control de la seguridad industrial. En el diseño normativo de este régimen jurídico el titular de la potestad reglamentaria no desarrolla ni limita, insistimos, los derechos fundamentales citados por la sociedad recurrente, por lo que la invocación de la reserva de ley exigida por el artículo 53.1 de la Constitución es inapropiada.

Igualmente inapropiada resulta la referencia al artículo 9 de la Ley de Contratos del Estado (texto anterior al hoy vigente, aprobado aquél por el Decreto 923/1965, de 8 de abril), norma relativa a los contratos administrativos de obras, gestión de servicios y suministros, cuya infracción denuncia la recurrente como base de su tercer motivo de casación.

El desarrollo argumental de este motivo, sucintamente expuesto, consiste en afirmar que aquel precepto instaura un numerus clausus de limitaciones a la capacidad de obrar de los particulares en sus relaciones contractuales con la Administración pública, limitaciones entre las que no se encuentran las prohibiciones contenidas en el artículo 8.1 del Real Decreto 1407/1987. De ello deduce que este último vulnera el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 1.2 del Código Civil.

La respuesta a este motivo exige determinar previamente la naturaleza de la relación jurídica que se establecía entre la Administración y las entidades de Inspección y Control Reglamentario reguladas por el Real Decreto 1407/1987. A tenor de su artículo 1, las competencias administrativas en materia de vigilancia del cumplimiento de la legislación sobre seguridad industrial (a excepción de la seguridad minera, la del medio ambiente industrial y de las inspecciones técnicas de vehículos) podían ser ejercitadas o bien directamente por los poderes públicos o bien "exigiendo a los interesados que presenten los documentos acreditativos del cumplimiento reglamentario correspondiente expedidos por una Entidad de Inspección y Control Reglamentario". La acreditación expedida, a estos efectos, por una de dicha entidades no excluía, sin embargo, la posible verificación por la Administración pública del cumplimiento de los requisitos exigibles en materia de seguridad industrial (artículo 2.1).

Esta modalidad de encomienda a entidades privadas de un papel relevante en el ejercicio de funciones genuinamente público- administrativas, como son las relativas a la inspección y control de la seguridad industrial, si no llegaba a conferirles la plenitud de la potestad de certificar el efectivo cumplimiento de los requisitos de seguridad industrial (pues, según hemos visto, la Administración se reservaba la última palabra incluso en ese terreno) sí colocaba a aquellas entidades en una relación especial con la Administración presidida por la utilización de la técnica autorizatoria. En efecto, a la "autorización" se refieren, entre otros, los artículos del Real Decreto 1407/1987 números 4 ("las entidades que sean autorizadas [....] esta autorización podrá quedar limitada a [...]"), 6 ("las Entidades autorizadas para actuar en más de una comunidad autónoma [...]") y 17 ("el incumplimiento de las obligaciones [...] dará lugar a que [...] se acuerde la suspensión temporal de la autorización otorgada").

Las Entidades obtenían, pues, una autorización para colaborar con la Administración -en los términos ya expresados- tras el reconocimiento administrativo de que ellas mismas cumplían los requisitos objetivos que la norma (artículo 8 del Real Decreto 1407/1987) exigía en orden a su idoneidad; requisitos de competencia, imparcialidad, solvencia, medios humanos y técnicos que condicionaban la inscripción en el registro correspondiente como medio público mediante el que se expresaba la respuesta administrativa a su voluntaria solicitud. Requisitos que, a su vez, vienen justificados por la importancia de la actividad certificante en relación con la magnitud de los riesgos potenciales que para toda la colectividad suponen las actividades industriales.

La utilización de la técnica autorizatoria en relación con la encomienda a estas entidades privadas de determinadas funciones de carácter certificante cuyo ejercicio podía tener, respecto de los tercerosinspeccionados o controlados, una inmediata eficacia jurídico- administrativa en el ámbito de la seguridad industrial (funciones que, por lo demás, "compartían" con las directamente ejercitables por la Administración controlante, desde el momento en que ésta se reservaba el derecho de no reconocer aquella eficacia jurídica externa e imponer sus propias decisiones en materia de verificación del cumplimiento de requisitos de seguridad), no encaja en el ámbito de las relaciones contractuales para cuya formalización las personas jurídicas debían ostentar la capacidad y no incurrir en las prohibiciones e incompatiblidades previstas por el artículo 9 de la Ley de Contratos del Estado de 1965.

En efecto, no nos encontramos en presencia de un régimen concesional ni de cualquier otro en que haya unas relaciones bilaterales de naturaleza contractual, a diferencia de lo que ocurría respecto de las estaciones de inspección técnica de vehículos reguladas por el Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, cuyo artículo 2 adoptaba expresamente el mecanismo concesional. No son aplicables, por tanto, a este supuesto las disposiciones de la Ley de Contratos del Estado - en concreto, su artículo 66-relativas al contrato de gestión de servicios públicos. Si, según afirmábamos en la sentencia de 13 de octubre de 1997, recaída en el recurso de casación número 5751/1933 y referida a una de aquellas estaciones de ITV objeto de concesión administrativa, la colaboración de las empresas privadas en el ejercicio de determinadas funciones públicas pudiera eventualmente "incluirse en los denominados convenios de colaboración a los que se refiere el artículo 2.7 [de aquella Ley]", debe tenerse en cuenta que este tipo de convenios quedaban, en virtud de artículo 2 de dicho texto legal, "fuera del ámbito de la presente ley" y se regían por sus normas peculiares. Lo que determinaría, una vez más, que no sea apropiada la invocación del artículo 9 de dicha Ley como norma supuestamente vulnerada por el artículo 8 del Real Decreto 1407/1987.

La desestimación de todos los motivos del recurso implica la condena en costas de la parte que lo interpuso, de conformidad con el artículo 102.3 de la anterior Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español