STS, 7 de Diciembre de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Diciembre 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Diciembre de dos mil.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Juan Miguel contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de diciembre de 1994, relativa a caducidad del derecho funerario de propiedad de nicho, formulado al amparo de los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido D. Juan Miguel asi como el Ayuntamiento de Barcelona.
Con fecha 12 de diciembre de 1994 por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Juan Miguel contra resoluciones del Ayuntamiento de Barcelona, relativas a caducidad del derecho funerario de sepultura.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por D. Juan Miguel , mediante escrito de 7 de febrero de 1995, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 24 de febrero de 1995 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 8 de abril de 1995 por D. Juan Miguel se interpuso recurso de casación, basandose en los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Barcelona.
Mediante Providencia de 2 de junio de 1997 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado la parte recurrida lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el dia 5 de diciembre de 2000 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
El Tribunal Superior de Justicia, en la Sentencia ahora objeto de casación, resolvió sobre la adecuación al ordenamiento jurídico de determinadas actuaciones del Ayuntamiento de Barcelona relativas a la gestión de servicios funerarios. Inicialmente la Gerencia del Instituto Municipal que tiene encomendados este tipo de servicios dictó un acto por el que no se estimaba la reclamación de un particular relativa a caducidad de derechos sobre un enterramiento en el cementerio de Les Corts, e interpuesto recurso de alzada contra este acto fue desestimado por el Alcalde, formulandose entonces por el particular reclamante la interposición de recurso contencioso administrativo.
La Sentencia dictada en dicho recurso contiene un fallo en sentido desestimatorio. En los Fundamentos de Derecho el Tribunal a quo comienza llevando a cabo las precisiones oportunas sobre los hechos, que son las siguientes. La familia del actor con ocasión del fallecimiento de uno de sus miembros adquirió en 1933 un nicho en el cementerio municipal de Les Corts, bajo la vigencia de la Ordenanza de Cementerios de 1909, efectuandose dicha adquisición a perpetuidad. En 1952 se practicó un segundo enterramiento de un familiar en el referido nicho y, según se alega, desde entonces el actor, acompañando a su madre, hizo varias visitas anuales al cementerio en la fecha de conmemoración de los difuntos. Al parecer estas visitas se interrumpieron algunos años hasta 1991, año éste en que el actor comprobó que en el enterramiento no se encontraban ya los restos de sus familiares, que habían sido trasladados al osario común, por lo que formuló entonces la reclamación ante el Instituto Municipal de Servicios Funerarios.
Según consta en autos la actuación municipal se debió a que la Ordenanza municipal de cementerios de 1909 fue derogada en su momento y sustituida por otra de 1959, que a su vez quedó sin efecto al aprobarse la Ordenanza vigente cuando acaecieron los hechos, que es que fecha de 1986. Esta ultima Ordenanza establece que puede declararse la caducidad del derecho funerario, incluso cuando el enterramiento haya sido adquirido a perpetuidad, si se comprueba que durante veinte años o más no se han abonado las tasas por conservación de cementerios.
El Tribunal Superior de Justicia destaca en la Sentencia ahora impugnada que desde 1952, en que tuvo lugar el segundo enterramiento en el nicho de que se trata, no hay constancia de ningún tipo de actuaciones ni de tramite realizado por persona alguna respecto al referido nicho, de modo que no se había solicitado la transmisión de titularidad y desde luego no se habían abonado las tasas. Por ello se inició el expediente de caducidad y, no constando el domicilio del titular o titulares del enterramiento, se publicó una notificación por edictos. Fue algún tiempo después de esta notificación cuando, al no personarse en las dependencias municipales el titular o titulares ni llevar a cabo ninguna otra actuación, se dieron por caducados los derechos de enterramiento y se procedió a la actuación material consistente en el desalojo del nicho y el traslado de los restos allí depositados.
Se entiende por el Tribunal a quo que, habiendo transcurrido más de veinte años sin que el actor o sus familiares abonasen las tasas de conservación o hiciesen ante la organización o los servicios municipales competentes actuación alguna, se cumplen los requisitos establecidos por la Ordenanza por lo que la actuación municipal fue conforme a derecho. Según se expresa además en la Sentencia, que al pronunciarse sobre tan delicada materia no estudia la evolución legal y reglamentaria ni se refiere a los criterios jurisprudenciales de este Tribunal Supremo, la argumentación del recurrente no enerva las razones que dieron lugar a la actuación del Ayuntamiento y que se expresan en la motivación de los actos recurridos.
Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación el actor vencido en juicio ante el Tribunal a quo invocando tres motivos, el primero y el tercero de ellos de acuerdo con el articulo 95,1,3º de la Ley de la Jurisdicción y el segundo al amparo del articulo 95.1.4º del mismo texto legal, en ambos casos en su redacción aplicable. Comparece como recurrido el Ayuntamiento.
Ahora bien, aunque como acaba de decirse los motivos de casación primero y segundo se invocan al amparo de ordinales distintos del articulo 95.1 de la Ley, en concreto de los números 3º y 4º, conviene a efectos de resolver el recurso estudiarlos conjuntamente, pues en ambos subyace en definitiva el mismo razonamiento.
Así en el motivo primero, citando como infringido el articulo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se mantiene que la Sentencia vulneró las reglas procesales al no resolver todas las cuestiones planteadas en el recurso. Ello se sustenta en la tesis de parte de que en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia impugnada no se considera o valora la alegación de que no se realizó notificación ninguna de la declaración de caducidad de los derechos de enterramiento, de donde se infiere que no existió el acto administrativoque declaró aquella caducidad. Por otra parte en el motivo segundo de casación se argumenta en realidad en el mismo sentido, considerando que se han infringido por la Sentencia los artículos 43.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, así como los artículos 80.3 y 81 y 92 del mismo texto legal aplicable en la fecha de autos. Según el recurrente todos estos preceptos establecen la obligatoriedad de notificar el acto administrativo, especialmente si limita derechos subjetivos, y toda vez que ello no se ha tenido en cuenta la Sentencia vulneró los citados preceptos por inaplicación, obviando el dato central de que no se practicó notificación y ello fue porque no existió acto administrativo.
Al efecto de resolver sobre estas alegaciones y pronunciarse sobre si se deben acoger uno y otro motivo hay que volver sobre la declaración de la Sentencia en cuanto a este extremo. Se afirma en la resolución judicial recurrida que, al no constar el domicilio de los titulares del enterramiento, se publicó una notificación por edictos. Por cierto que el recurrente, tanto ante el Tribunal a quo como ahora en casación, expone que debía haberse practicado una notificación personalizada ya que en 1952 se hizo constar el domicilio, que continua siendo el mismo sin alteración. Pero en modo alguno puede entenderse que la notificación por edictos carecía de validez si el Ayuntamiento por extravío o por otras razones no conocía el domicilio. Por lo demás la organización municipal competente se cuidó de dar al edicto publicidad, ya que consta en autos que apareció en el Boletín Oficial de la Provincia y además en diversos diarios de la ciudad.
La cuestión sin embargo es otra, pues el fundamento que puede tener la alegación del recurrente es que la notificación por edictos que menciona la Sentencia no es en completo rigor la de un acto administrativo que declare la caducidad del enterramiento de que se trata, como también de otros muchos que aparecen relacionados. El edicto publicado requiere a los titulares de los nichos para que se personen en las dependencias municipales a fin de regularizar la situación de las sepulturas, y además contiene la advertencia de que en caso de no hacerlo así se entenderán caducados los derechos si han transcurrido veinte años sin que se abonen las tasas de conservación del cementerio.
Si se entiende que esta notificación contiene un verdadero acto administrativo no puede reprocharse a la Sentencia que inaplicase los preceptos sobre las notificaciones (y a fortiori los relativos al acto administrativo) ni que no se pronunciase sobre la inexistencia de notificación.
Pues bien, tras la deliberación correspondiente, la mayoría de la Sección considera que en la notificación por edictos, al hacerse una manifestación clara de que si no se cumplía el condicionado que se expresaba se produciría la caducidad del enterramiento, de forma implícita pero suficiente se expresaba la voluntad administrativa, que era conforme a la Ordenanza aplicable. Por otra parte se entiende que en buena lógica no podía pedirse mayor diligencia al Ayuntamiento ante la necesidades de la política funeraria, tanto más cuanto que procuró dar a las actuaciones la máxima publicidad por la doble vía de la inserción del edicto en el Boletín Oficial de la Provincia y en la prensa diaria. Por ultimo se pondera o valora que, en las circunstancias del recurrente y a los efectos del caso de autos, durante más de treinta años ni se hizo al Ayuntamiento comunicación ninguna, ni se tramitó el cambio de titularidad, amen de no haberse abonado las tasas por conservación del cementerio.
Por tanto, al entenderse que la notificación por edictos presenta la virtualidad suficiente y habiendo sido mencionada por la Sentencia, no puede acogerse el motivo primero de casación en el que se alega que se han vulnerado las reglas procesales por no resolverse todas las cuestiones planteadas, ni tampoco el segundo en el que se mantiene se han infringido por inaplicación los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo que regulan las notificaciones.
En el tercer motivo de casación, pese a invocarse por el articulo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, se está alegando en definitiva que la vulneración en que incurre la Sentencia a quo consiste en que aplica retroactivamente la Ordenanza municipal de cementerios de 1986 a unos derechos de propiedad funeraria adquiridos en 1933, bajo la vigencia de la Ordenanza de 1909.
Pero este razonamiento no puede compartirse y en consecuencia el motivo no puede acogerse, pues el argumento no tiene en cuenta ni que estamos ante una materia en la que se ha producido una evolución tanto de los datos sociales como de la concepciones legales y doctrinales, ni que al razonar así se ignoran determinados principios que inspiran el derecho publico.
Así es claro que la situación fáctica es muy distinta en la materia que la existente en 1909 y en 1933, pus el crecimiento de la ciudades ha impuesto la necesidad de que se elabore por los Ayuntamientos una autentica política funeraria antes inconcebible. No se trata ya solo de atender a razones sanitarias sino de que éstas se complican con motivos urbanísticos dada la expansión urbana, lo que obviamente dificulta la ineludible necesidad de prestación de un servicio indispensable. Pero es que además paralelamente hatenido lugar una evolución legislativa y conceptual en virtud de la cual se ha afianzado la calificación de los cementerios, y por ende de las sepulturas y enterramientos que contienen, como bienes de dominio publico con el haz de potestades publicas que ello supone para los titulares de este dominio, que son incompatibles con un status propio de los bienes susceptibles de apropiación privada.
Ello no significa que se haya privado por completo de su contenido a las anteriores adquisiciones a perpetuidad de enterramientos y sepulturas, pues nuestra jurisprudencia de la que son muestra las Sentencias de 6 de octubre de 1994, 2 de junio de 1997, 14 de diciembre de 1998, y 23 de octubre de 2000 ha matizado cuidadosamente que se conservan ciertos derechos compatibles con las potestades publicas y el carácter de dominio publico de los bienes, entre los que desde luego se cuenta el de no ser privado sino por justa causa y cumpliendose los requisitos legales y reglamentarios de la titularidad de la sepultura.
Pero esta consideración nos obliga a venir a las circunstancias del recurso y caso de autos en el cual el reproche que efectúa el recurrente no se dirige al Ayuntamiento ni implica alegar ilegalidad de la Ordenanza de 1986, sino que por el contrario supone combatir la Sentencia por aplicación retroactiva de esa Ordenanza. Ahora bien, la situación producida de hecho es que la norma municipal contiene mandatos que se dirigen, entre otras personas, a los adquirentes de sepulturas bajo la vigencia de un régimen distinto anterior.
Ha de entenderse que ello es conforme a derecho y, que la alegación de contrario ignora un principio insíto en el derecho publico, como es el de que no puede entenderse bloqueada la normativa, tanto legal como reglamentaria, por lo que validamente pueden llevarse a cabo modificaciones normativas que supongan un cambio o alteración del régimen jurídico. Así sucedió en el caso que nos ocupa, en el que la Ordenanza municipal de cementerios de 1986 estableció o confirmó (pues no consta en autos) la obligación de los propietarios de sepulturas de abonar una tasa para conservación del camposanto. En principio esto no supone una aplicación retroactiva en cuanto respeta la propiedad de los enterramientos adquiridos a perpetuidad. Sin embargo supone una alteración del régimen jurídico en cuanto que según la Ordenanza la falta de pago de la tasa durante veinte o más años da lugar a una presunción de abandono de la sepultura, alteración de régimen jurídico que no puede confundirse estrictamente hablando con la retroactividad.
Es de advertir que además en este caso no se da una vulneración de derechos adquiridos, cuyo carácter intangible frente a las modificaciones del ordenamiento jurídico ofrece muy serias dudas, pues como se ha dicho se mantiene el derecho sobre el enterramiento adquirido a perpetuidad salvo que sobrevenga la presunción de abandono del mismo.
En consecuencia debe concluirse que la resolución judicial impugnada no ha sido contraria a derecho por aplicar retroactivamente la Ordenanza municipal de 1986, por lo que debe rechazarse o no acogerse el tercer motivo de casación y, habiendo sucedido lo mismo con los anteriores, procede desestimar el recurso.
Es obligada la imposición de costas al recurrente de acuerdo con el articulo 102.3 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con expresa imposición de costas al recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULAR
QUE FORMULA EL MAGISTRADO DON MARIANO BAENA DEL ALCAZAR A LA SENTENCIA DE LA SALA TERCERA, SECCION CUARTA, DE 7 DE DICIEMBRE DE 2000, DICTADA EN EL RECURSO DE CASACION 3061/1995 SOBRE CADUCIDAD DE DERECHOS FUNERARIOS
Y AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO DON RODOLFO SOTO VAZQUEZ.
FUNDAMENTOS DE DERECHOUNICO.- Mi disentimiento respecto a la mayoría de la Sección, que se expresa desde luego con el natural respeto, se refiere a los razonamientos que se contienen en el Fundamento de Derecho segundo de la Sentencia mayoritaria, en el que se resuelve sobre los motivos primero y segundo de casación.
En dicho razonamiento se mantiene que la notificación por edictos publicada por el Ayuntamiento de Barcelona en el Boletín Oficial de la Provincia y en los diarios de la ciudad tiene la virtualidad suficiente como para que deba considerarse una autentica notificación, encaminada a dar a conocer a los destinatarios un acto administrativo. Se afirma que de forma implícita pero suficiente se expresa en ella la voluntad administrativa, que era conforme a la Ordenanza municipal aplicable, entendiendo sin duda que se trata de un acto que pone fin al procedimiento administrativo.
Mi discrepancia respecto a este parecer mayoritario se basa en las razones que a continuación se expresan. Ante todo el propio contenido de la notificación muestra que no se está ante un acto administrativo definitivo, sino ante un simple acto de tramite que no pone fin al procedimiento. En su texto se requiere a los propietarios de las sepulturas para que comparezcan en las dependencias municipales con objeto de regularizar el pago de las tasas para conservación de cementerios. Solo a continuación en el segundo párrafo del texto se contiene el apercibimiento de que en caso contrario se entenderá se ha producido el abandono de la sepultura y la caducidad del derecho de propiedad.
Ya la estructura de la notificación muestra, como se hizo constar en la deliberación, que se esta ante un requerimiento al que se acompaña un apercibimiento y no ante un acto que exprese la voluntad administrativa. La expresión de dicha voluntad de forma implícita, a que se refiere el parecer mayoritario, es excepcional en nuestro ordenamiento, por lo que se mantiene que al menos debe venir prevista expresamente por la norma aplicable. Por tanto, ya que se está ante un apercibimiento que acompaña al requerimiento del pago de las tasas, se trata solo de anunciar para un momento futuro cual seria la voluntad administrativa y no de expresarla actualmente en la fecha de autos. Adviértase además que en la notificación se omite toda alusión a los recursos administrativos o judiciales procedentes.
Cuestión distinta hubiera sido que, transcurrido el plazo que se fijaba en el requerimiento y no habiéndose regularizado la situación, el Ayuntamiento hubiera publicado una notificación por edictos declarando caducados los derechos sobre las sepulturas y expresando cuales eran los recursos a interponer contra este acto de declaración de voluntad.
Al no entenderlo así se esta ignorando el mandato que se contenía en el articulo100.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y que recoge ahora el articulo 93.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según los cuales las Administraciones publicas no realizarán ninguna actuación material sin que se haya dictado el acto administrativo que le sirva de fundamento. Mandato éste que es concorde con los principios y garantías del Estado de Derecho, en el que las actuaciones de los poderes públicos tienen un contenido y una motivación basadas en el sistema de derechos y deberes que consagra el ordenamiento.
A la vista de ello se entiende que procede acoger los motivos primero y segundo invocados y casar la Sentencia recurrida. En coherencia con ello el recurso contencioso interpuesto ante el Tribunal a quo debe ser parcialmente estimado, ordenando la retroacción de actuaciones al momento posterior a la notificación practicada por edictos al objeto de que se dicte un acto administrativo.
No procede en cambio hacer pronunciamiento alguno sobre la indemnización a que se refiere el actor en su demanda, al encontrarse las sepulturas fuera del comercio y carecer de fundamento la alegación de que se le ha irrogado un perjuicio de forma indirecta porque debió hacer frente a los gastos derivados del enterramiento de un familiar en sitio distinto. Pues nuestras Sentencias de 2 de junio de 1997 y de 14 de diciembre de 1998 han declarado que, sin perjuicio de que se mantenga la propiedad de las sepulturas adquiridas a perpetuidad, ello no confiere el derecho a practicar en las mismas nuevos sepelios.
PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia con su voto particular por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
-
STSJ País Vasco 384/2015, 3 de Septiembre de 2015
...del Cementerio vigente en 1902, que expresamente les atribuía un carácter perpetuo. Rechaza asimismo la invocación de la STS de 7 de diciembre de 2000, rec.3061/1995, en tanto discute la aplicación de una Ordenanza de carácter fiscal a una sepultura adquirida antes de su vigencia, cuando el......
-
STSJ País Vasco 434/2015, 19 de Octubre de 2015
...del Cementerio vigente en 1902, que expresamente les atribuía un carácter perpetuo. Rechaza asimismo la cita de la STS de 7 de diciembre de 2000, (Rec.3061/1995 ), en tanto discute la aplicación de una Ordenanza de carácter fiscal a una sepultura adquirida antes de su vigencia, cuando el ré......
-
STS, 19 de Octubre de 2004
...a Derecho resulta, en cuanto al primer motivo de nulidad invocado, de la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de Diciembre de 2000. No conviene olvidar, antes de examinar dicha doctrina, que la declaración de caducidad del derecho funerario se acuerda......
-
STSJ Cataluña , 9 de Julio de 2002
...a Derecho resulta, en cuanto al primer motivo de nulidad invocado, de la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2000. No conviene olvidar, antes de examinar dicha doctrina, que la declaración de caducidad del derecho funerario se acuerda......