STS, 15 de Noviembre de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:8321 |
| Número de Recurso | 6756/1993 |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 6756/1993 interpuesto por "TEIDE, S.A.", representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas, contra la sentencia dictada con fecha 25 de mayo de 1993 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 500.027, sobre restricción del concierto educativo al centro docente privado Teide IV; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
"Teide, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 500.027 contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 31 de mayo de 1989 que rescindió el concierto educativo del Centro docente privado Teide IV, y la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra la misma. En su escrito de demanda, de 16 de noviembre de 1989, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que otorgue el amparo judicial y, en consecuencia, declare la nulidad o anule y deje sin efecto los actos objeto de recurso".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de junio de 1990, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 25 de mayo de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador D. Alejandro GONZÁLEZ SALINAS en nombre y representación de TEIDE, S.A. contra resolución presunta del Ministerio de Educación y Ciencia que desestimó por silencio administrativo el recurso de reposición interpuesto contra la O.M. de 31 de Mayo de 1989, a la que la demanda se contrae, declaramos que las resoluciones impugnadas son conformes a derecho, sin hacer expresa condena en costas".
Con fecha 11 de diciembre de 1993 "Teide, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6756/1993 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 24.1 de la Constitución. Segundo: Al amparo del artículo 95.1.4º de dicha Ley, por infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución. Tercero: Bajo el mismo ordinal, por infracción de los artículos 62 de la Ley Orgánica8/1985 y 47 del Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, y del propio Concierto singular de mayo de 1986.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia recurrida con imposición de las costas al actor.
Por providencia de 16 de junio de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.
Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 25 de mayo de 1993 que, al desestimar el recurso número 500.027, confirmó la legalidad de la Orden de 31 de mayo de 1989, del Ministerio de Educación y Ciencia, por la que se dispuso: a) "rescindir el concierto suscrito con el Centro de E.G.B. 'Teide IV' de Madrid, con efectos de inicio del curso 1989-1990 [...]", y b) "modificar el concierto suscrito disminuyendo una unidad que no ha venido funcionando desde el comienzo del curso 1988- 1989, por inexistencia de alumnos, quedando por tanto concertado hasta su finalización con cuatro unidades".
La sentencia recurrida, tras rechazar las alegaciones relativas a supuestos defectos formales apreciables en la tramitación del expediente, dio como probada la existencia de este hecho: "Colegios Teide S.A. es titular del Centro de E.G.B. Teide IV de Madrid sito en la calle Alcalá nº 339, el cual con fecha 23 de Mayo de 1986 suscribió con el Ministerio de Educación y Ciencia concierto educativo singular para 5 Unidades de E.G.B., comprobando la función inspectora que dicho Centro, durante el curso 1988-1989 y durante el 1989-1990 estaba funcionando con Cuatro Unidades en lugar de las 5 concertadas subvencionadas y que las cuatro Unidades en funcionamiento lo hacían con una ratio alumno-profesor inferior a un 50 por ciento de los 30 alumnos establecidos para acceder al Concierto Educativo."
A partir de estas circunstancias de hecho, que la Sala declaraba "suficientemente probadas en el expediente administrativo" y "no desvirtuadas por el recurrente en vía administrativa ni en esta jurisdicción", la conclusión a que llegaba la sentencia es que había sido incumplido el concierto educativo celebrado en 1986, cuya cláusula undécima obligaba al titular del centro a tener en funcionamiento el número total de unidades escolares concertadas en el nivel de enseñanza correspondiente, así como a tener una relación media alumno-profesor no inferior a 30 alumnos. En consecuencia, y por aplicación de lo dispuesto en el artículo 62.1 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio Reguladora del Derecho a la Educación y en el artículo 47 del Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, aprobado por Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, declaró conforme a derecho la resolución impugnada mediante la cual se rescindía el concierto educativo.
El primero de los motivos de casación, deducido al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción del artículo 24.1 de la Constitución por incurrir la sentencia en "incongruencia omisiva". A juicio del recurrente la sentencia no se pronuncia sobre la "ausencia en el expediente de cualquier intento dirigido a esclarecer la imputación y responsabilidad de mi representado", requisitos ineludibles en un "expediente sancionador".
El motivo debe ser rechazado. Según expondremos a continuación, el expediente mediante el cual se declara el incumplimiento del concierto educativo no tiene, propiamente hablando, carácter sancionador, por lo que la Sala de instancia no incurrió en incongruencia alguna cuando se limitó a dar por probados unos hechos demostrativos del patente incumplimiento del referido concierto y a obtener de él las consecuencias jurídicas que, por aplicación de las normas reguladoras de este género de convenios, eran procedentes. El fallo es congruente con la argumentación y ésta se centra en lo que era y debía ser propiamente el centro del debate, esto es, en el hecho determinante de la aplicación de la norma.
El segundo de los motivos de casación aduce, esta vez con apoyo en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la vulneración de los artículos 24 y 25 de la Constitución por "eludir la Sala la aplicación de los principios que rigen el derecho sancionador", concretamente del "principio de imputación y de culpa para la exigencia de responsabilidad sancionadora en relación a la presunción de inocencia." A juicio del recurrente, dado que nadie puede ser sancionado por hecho ajeno, y siendo sólo los padres (o la "baja natalidad" general) los responsables de no haber solicitado la admisión de más escolares en el centro educativo Teide, el titular de éste no es responsable de la falta de los alumnos que exige la "ratio" reglamentaria ni de haber disminuido las unidades escolares en funcionamiento.El planteamiento de base de este motivo es erróneo, por lo que procederá su desestimación. En efecto, la resolución de un concierto suscrito entre la Administración y una empresa educativa, originada en el grave incumplimiento por parte de ésta de alguna de las cláusulas del concierto, no responde al ejercicio de potestades administrativas sancionadoras sino, simplemente, a la naturaleza convencional y sinalagmática de dicho pacto.
Los conciertos educativos tienen, en efecto, la naturaleza de un convenio mediante el cual la Administración asume determinados compromisos (en esencia, asignar fondos públicos para el sostenimiento de los centros concertados) y estos últimos, por su parte, se comprometen a impartir gratuitamente las enseñanzas correspondientes, de acuerdo con las normas académicas, planes y programas educativos que sean de aplicación. El concierto genera, pues, obligaciones recíprocas, de modo que la asunción por parte de los poderes públicos de los costes que para el titular del centro supone la enseñanza no es sino la contraprestación que realiza la Administración a cambio de la prestación del servicio educativo por parte de dicho titular. El término "contraprestación" figura literalmente en el artículo 34 del Real Decreto 2377/1985, al conceptuarse como tal el pago de los gastos que la Administración asume "por los servicios educativos concertados con los centros".
Precisamente a causa de esta reciprocidad de prestaciones, el incumplimiento grave de las obligaciones derivadas del convenio -que tiene naturaleza pública, razón por la cual el artículo 8 del Real Decreto 2377/21985 atribuye a esta jurisdicción el conocimiento de las cuestiones litigiosas derivadas de élpuede dar lugar a la resolución del concierto, tanto por parte de la Administración como por parte del titular del centro; en el primer caso, mediante decisión unilateral de aquélla, dada su posición preeminente y sus prerrogativas en el ámbito de las relaciones convencionales de derecho público (sin perjuicio de su revisión jurisdiccional), y en el segundo caso, a instancias del titular. En definitiva, estamos ante una manifestación más - con las matizaciones derivadas del interés público que la Administración ha de tutelar- de la facultad de resolver las obligaciones, que se entiende implícita en las recíprocas para el caso de que uno de los obligados no cumpliere lo que le incumbe (artículo 1124 del Código Civil).
Por lo demás, es inaceptable que el titular del centro pretenda ahora eludir su responsabilidad propia (apelando a la falta de culpabilidad o a la presunción de inocencia) en incumplir las obligaciones que asumió al suscribir el concierto tratando de derivarlas a terceros: si no había suficientes solicitudes de alumnos para cubrir las plazas correspondientes a cinco unidades, lo lógico era, cuando menos, renunciar a la dotación global, disminuyéndola hasta la correspondiente a las unidades reales. Seguir percibiendo toda la ayuda pública a pesar de que la quinta unidad concertada no existía realmente es una conducta que vulnera de modo grave, sin duda, las normas reguladoras de este tipo de conciertos educativos. Análogas consideraciones hay que hacer respecto a la insuficiente relación profesor-alumnos en cada una de las unidades de E.G.B. concertadas realmente existentes, ratio mínima que parece mantenida sólo para justificar un mayor número de dichas unidades.
En su último motivo de casación la parte recurrente denuncia la infracción de los artículos 62 de la Ley Orgánica 8/1985, 47 del Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, así como del propio concierto singular de mayo de 1986. La alegación del recurrente, a este respecto, consiste en afirmar que no se produjo incumplimiento del concierto cuando el centro escolar tuvo "a la plena disponibilidad de la administración docente medios humanos y materiales para cinco unidades" y que no existió ánimo de lucro del titular del centro, pues el concierto "no da derecho [a éste] a percibir ni una sola peseta: sólo el profesor recibe directamente de la administración educativa sus remuneraciones".
El motivo tampoco puede ser estimado. El concierto obliga no a tener disponible sino "a tener en funcionamiento" el número total de unidades escolares concertadas, como literalmente afirma el artículo 16 del Real Decreto número 2377/1985. El incumplimiento de este deber, en los términos en que lo hizo el titular del centro, constituye, repetimos, un supuesto paradigmático de los previstos en el artículo 47, letra c), del citado Real Decreto. Y en cuanto al lucro del que se ha beneficiado aquél, pocas consideraciones son precisas para entender que, si se perciben unos fondos públicos por un servicio pactado que de hecho no se presta, se produce el injusto enriquecimiento de quien los recibe: la alegación del recurrente en el sentido de que son solamente los profesores quienes reciben las cantidades concertadas ni responde a la realidad (pues en el cálculo de los módulos por unidad las cantidades correspondientes a salarios son una parte, que debe sumarse a otras como las asignadas a gastos del personal de administración y servicios, gastos de mantenimiento y conservación y de reposición de inversiones) ni es admisible, desde el momento en que la relación convencional se fija entre el titular y la Administración, quien abona los salarios directamente al profesorado como pago delegado y en nombre de la entidad titular del centro, siendo ésta jurídicamente la beneficiaria de la contraprestación.Sexto.- Procede, pues, la desestimación de todos los motivos del recurso, con la preceptiva imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 6756 de 1993, interpuesto por "Teide, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Quinta) de 25 de mayo de 1993, recaída en el recurso número 500.027. Imponemos a la recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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