STS, 31 de Octubre de 2000
| Ponente | JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ |
| ECLI | ES:TS:2000:7931 |
| Número de Recurso | 1328/1995 |
| Fecha de Resolución | 31 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Octubre de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen, el recurso de casación promovido por la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 22 de Septiembre de 1994, siendo la parte recurrida Don Luis Pablo , Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación de la Xunta de Galicia.-ANTECEDENTES DE HECHO
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el día 22 de diciembre de 1994 dictó sentencia en el recurso 4216/93, interpuesto por el Abogado del Estado contra la Orden de 19 de enero de 1993 de la Consellería de Pesca, Marisqueo y Acuicultura de la Junta de Galicia, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo deducido por el Sr. Abogado del Estado, en representación de éste, contra la Orden de 19 de enero de 1993, de la Consellería de Pesca de la Xunta de Galicia, sobre concesión de ayudas a la flota artesanal autonómica para el año 1992, sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la sustanciación del procedimiento".
El Abogado del Estado, después de preparar el oportuno recurso de casación en escrito de 12 de enero de 1995, procedió a formularlo el 13 de marzo de 1996, en base a los siguientes motivos:
Unico.- La sentencia recurrida infringe el art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y el art. 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en relación con el art. 93.3 del Tratado de Roma, en relación con lo dispuesto en el art. 49 del Reglamento de la Comunidad Europea 4028/86, modificado por el Reglamento de 20 de diciembre de 1990. Todo ello al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción.
Para la sentencia de instancia, denuncia el Abogado del Estado, las ayudas concedidas a los buques dedicados a la pesca artesanal, están excluidas de la aplicación de las Disposiciones del art. 93 del Tratado de Roma, dada la naturaleza de éstas, por estimar que no afecta a la libre competencia, lo cual constituye, a su juicio, una clara infracción de los preceptos citados al omitir el requisito de la previa comunicación a la Comunidad Europea del Proyecto de la Orden recurrida. Criterio contrario, incluso al de la propia Sala, establecido con carácter general, para la ayuda pesquera en Galicia en sus sentencias de 9 y 30 de septiembre de 1993.
El art. 93 del Tratado de Roma habilita a la Comisión, según el Abogado del Estado, para ser informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones, señalando a continuación si el proyecto es o no compatible con el Mercado Común, iniciando, en su caso, el procedimiento previsto en el art. 92.Se trata de evitar, conforme al Preámbulo del Real Decreto 1755/198, de 23 de diciembre, que las autoridades de los Estados miembros puedan, mediante fondos públicos, falsear o amenazar la competencia, en la medida que afecta a los intercambios comerciales; por ello se impone la información previa a la Comisión de las Comunidades Europeas de los proyectos de este tipo de ayudas, pues su concesión, sin la previa declaración de su compatibilidad, constituye una infracción de las obligaciones contraídas por España.
La versión modificada de 20 de diciembre de 1990, del Reglamento de la Comunidad Europea y de su Consejo, número 4028/86, considera en su Exposición de Motivos, que es necesario completar el marco jurídico de las medidas estructurales vigentes para el sector de la pesca incluida en el régimen de ayudas, a los buques excluidos por el Reglamento de la Comunidad Europea nº 4028/86.
De ello deduce el Abogado del Estado su aplicación a la Pesca artesanal o Flota artesanal afectando y extendiendo las medidas de reestructuración, a los buques del sector de la pesca costera en los arts. 1.4 y
2.6 de la versión modificada del Reglamento.
Concluye que cualquier subvención o ayuda a los buques dedicados a la pesca, a partir de la reforma de 20 de Diciembre de 1989 del Reglamento Comunitario, exige, porque así lo dispone el art. 49 del Reglamento, la aplicación de las previsiones contenidas en los arts. 92, 93 y 94 del Tratado, a todas las ayudas nacionales concedidas por los Estados miembros. Por ello, la Orden debió ser comunicada previamente a la Comisión Europea para determinar la compatibilidad del régimen de ayudas, incurriendo la sentencia recurrida, al no estimarlo así, en una clara vulneración de lo dispuesto en el art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y 28 de la Ley de Régimen Jurídico, por cuanto que la falta de comunicación determinaba la nulidad de la Orden. Concluye interesando la estimación del recurso de casación, la revocación de la sentencia de instancia, la estimación del recurso contencioso y, en consecuencia, la nulidad de la Orden.
La representación procesal de la Xunta de Galicia, en escrito de 10 de enero de 1997 formuló su oposición al recurso, pues, a su juicio, la Orden objeto del recurso contempla unas subvenciones que quedan fuera de las que contiene el Reglamento de la CE 4028/86 y 3944/90 que lo modifica.
La Orden de la Consellería de Pesca de la Xunta de Galicia recoge, al prorrogar la de 10 de enero de 1992, unas subvenciones caracterizadas por que tienen por objeto a las embarcaciones de flota artesanal y con prioridad para las que no sobrepasen las 20 TRB (Preámbulo y art. 2º de la citada Orden).
"Podrán ser destinatarios de estas ayudas... propietarios o armadores de embarcaciones... dedicados a la pesca artesanal... así como los perceberos y mariscadores a flote.
Tendrán prioridad en la concesión de ayudas las embarcaciones con un arqueo igual o inferior a 20 TRB".
La Orden, razona la Administración recurrida, trata de dotar de unas mínimas condiciones de seguridad a pequeñas embarcaciones de la flota artesanal, que no están en absoluto en contradicción con los Reglamentos Comunitarios con una finalidad claramente económica, que tratan de evitar que se perjudiquen los intercambios comerciales entre los Estados miembros a través de los mismos y que falsean la libre competencia, mostrando, en este aspecto, su adhesión a los razonamientos de la sentencia recurrida.
Además, las ayudas contempladas en la Orden recurrida no vulneran el principio de jerarquía normativa, toda vez que la no inclusión de los buques a que se refiere la Orden dentro de los que contempla la regulación comunitaria, no quiere decir que no pueda recibir ayudas de los Estados miembros. En este caso rige el principio de compatibilidad, es decir, con la Orden se persigue conseguir una serie de finalidades no previstas por la política común.
Concluye afirmando que las ayudas recogidas en la Orden gallega van dirigidas a dotar de elementos de seguridad a la flota artesanal, mientras que las ayudas comunitarias se dirigen a la modernización de la flota pesquera.
Recuerda, también, que este criterio no se aparta del general sostenido por la Sala de instancia, para quien se trata de algo muy distinto a las ayudas comunitarias a las "acciones de modernización de la flota pesquera "señaladas en el art. 9 y a cuya proporción se refiere el art. 10, en relación con el Anexo II, del citado Reglamento; ayudas que otorgadas sin los condicionamientos previstos en tal disposición, no hansido admitidas por la Sala en Sentencias de 9 y 30 de septiembre de 1993.
Por Providencia de la Sala de 11 de julio de dos mil, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 25 de octubre de dos mil.
La sentencia de instancia, al enjuiciar la legalidad de la Orden de 19 de enero de 1993, recuerda que ésta prorroga los beneficios que para el año anterior había previsto la Orden de 10 de enero de 1992, también impugnada ante esta Sala, dictándose sentencia el 20 de mayo de 1993, siendo también similar la Orden referida al año 1991.
Considera el Tribunal que los Reglamentos Comunitarios cuestionados se refieren a que la "modernización de la flota pesquera, in genere, se someta a la exigencia de los planes plurianuales o de programas zonales según la eslora del buque (art. 9.2 del referido Reglamento) y a que la cuantía de las ayudas al respecto se mantenga en determinada proporción entre lo comunitario y lo estatal (artículo 10 y Anexo II de dicho Reglamento). Parece difícil que se esté refiriendo a la flota artesanal, de cada zona, dado que por su modestia en cuanto a entidad, como en cuanto a la subvención a recibir en este caso, (sólo factible según la Orden recurrida cuando la inversión no rebasare la cifra de quinientas mil pesetas, y referida ésta a modestos equipos de salvamento y de telecomunicación; es decir, para seguridad de las personas intervinientes en la actividad pesquera, no en lo tocante a alterar las condiciones de ésta en sí misma), parece que en nada va a verse afectado el principio de libre concurrencia dentro de la Comunidad en ese sector".
Para el juzgador de instancia, a la vista de lo que constituye el objetivo fundamental del previsto programa de orientación plurianual en el art. 2 del Reglamento comunitario citado; "establecimiento de una flota pesquera viable", poco tiene que ver con la finalidad muy accesoria al respecto de la Orden impugnada.
Concluye la sentencia precisando que se trata de "modestas medidas de ayuda para la simple protección humana de las embarcaciones, cuyos dueños carecen de las más elementales instalaciones al respecto ....", algo muy distinto a las ayudas comunitarias a las "acciones de modernización de la flota pesquera "señaladas en el artículo 9 y a cuya proporción se refiere el art. 10, en relación con el Anexo II, del mentado Reglamento; ayudas que otorgadas sin los condicionamientos previstos en tal Disposición, no han sido admitidas por la Sala en sentencias de 9 y 30 de septiembre de 1993".
Siendo el objeto de este recurso, principalmente, determinar el alcance de los Reglamentos Comunitarios 4028/86, modificado por el 3944/90, y su incidencia sobre la Orden de la Consellería de Pesca de la Xunta de Galicia de 19 de enero de 1993, aquí cuestionada por el Abogado del Estado, la Sala debe precisar, con carácter previo, como se desprende de las sentencias de 29 de junio de 1997 y de 13 de junio de 1998 que: "El sistema jurídico comunitario reposa en la eficacia de las normas estructurales de la Comunidad y de sus Tratados, así como en el conjunto de normas que integran el derecho derivado o producido por los órganos comunitarios, en un sistema integrador de Derecho Europeo,.... en el que se reconoce el efecto directo de las normas Comunitarias, que no necesitan ser reflejadas por normas de derecho interno, sino que son directamente aplicables desde su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades, constituyendo fuente inmediata de derechos y obligaciones para los Estados Miembros que sean parte de relaciones jurídicas derivadas del Derecho Comunitario".
Respecto de la cuestión concreta planteada en el presente recurso, la Sala debe recordar la doctrina establecida en las Sentencias de 9 de diciembre de 1998 y 30 de marzo de 1999, dictadas en supuestos idénticos al presente, si bien referidos a las Ordenes de 13 de noviembre de 1990 y 10 de enero de 1992.
En dichas Sentencias, cuyo criterio ha de ser mantenido por razones de unidad de doctrina, la Sala desestimó sendos recursos interpuestos por el Abogado del Estado, por entender que las mencionadas Ordenes, como la presente, establecían ayudas a fin de instalar equipos de comunicación y salvamento en las embarcaciones pesqueras de la flota artesanal gallega siempre que no superasen las inversiones a realizar las quinientas mil pesetas, y otorgando preferencia a las instalaciones de transmisores de radioseñales de emergencia (radiobalizas de socorro), equipos de comunicación VHF y balsas de salvamento.
La compatibilidad o no contradicción con la norma comunitaria se fundamentaba en el estudio de losconsiderandos que preceden al Reglamento 4.028/86, en los que se explica claramente que la finalidad esencial del mismo es cooperar a la mejora de la situación estructural del sector pesquero, como elemento indispensable para el desarrollo común de una política de pesca, ponderándose muy esencialmente que la política estructural debe tender a una explotación equilibrada de los recursos internos en las aguas comunitarias, que por ser deficitarias en productos pesqueros está obligada a intentar ampliar sus fuentes de abastecimiento, especialmente a través del aumento de sus posibilidades de pesca y de la ampliación de sus actividades en el sector. A ello se añaden ponderados razonamientos acerca de que la política estructural del sector obliga a seguir, a fin de asegurar el buen funcionamiento de la política común de pesca un programa comunitario sostenido por medio de fondos públicos, añadiendo expresamente que, a fin de limitar la inseguridad económica de los productores, es preciso continuar la reestructuración de las flotas comunitarias mediante la renovación o modernización económica apropiada de las mismas en consonancia con las posibilidades reales de captura, para asegurar una productividad óptima a largo plazo de dichos medios de producción.-
Partiendo de semejante perspectiva y transcribiendo en parte el Fundamento de Derecho Quinto de la Sentencia de 9 de diciembre de 1998, no resulta que las citadas Ordenes, encaminadas a subvencionar a la flota artesanal pesquera gallega con aportaciones pecuniarias que la doten de las necesarias medidas de seguridad para la vida de los tripulantes, puedan incidir en el campo de actuación acotado por el Reglamento que les sirve de contraste, cuya única referencia a la mejora de las condiciones de seguridad de los tripulantes se efectúa en el apartado b) del art. 9.3 en unión de las finalidades de racionalizar las operaciones de pesca, conservar mejor las capturas, ahorrar energía y mejorar las condiciones de trabajo. Por otra parte, y como señala con acierto la Xunta recurrida, ha de tenerse en cuenta que las ayudas comunitarias están previstas, precisamente, para aquellos buques (artículo 9º.3 f) que ya que posean el equipo necesario para las operaciones de pesca y para la seguridad de las tripulaciones, con lo que resultarían difícilmente aplicables a los supuestos regulados en la Orden autonómica, que precisamente pretende subvencionar la adquisición e instalación de los equipos de seguridad, partiendo de la condición (artículo 4º, apartado c) de justificar no haber realizado antes la inversión solicitada, o de haberla realizado precisamente en el año 1991, y con estricta preferencia de las embarcaciones que no rebasen las 20 toneladas de registro bruto.
La anterior doctrina que esta Sala asume, es plenamente aplicable a la situación creada por la Orden de 19 de enero de 1993, pues, la modificación introducida en el Reglamento CEE 4028/86, de 18 de diciembre de 1986, por el Reglamento CEE 3944/90, de 20 de diciembre de 1990, si bien modifica las letras a) y c) del apartado 3º del art. 9, para incluir también los proyectos substanciales de reforma y mejora que supongan inversiones subvencionables que asciendan como mínimo a 3000 ecus para los buques de una eslora entre perpendiculares inferior a los cinco metros, no ha modificado y esto es determinante para la desestimación del recurso, el apartado f) del nº 3 del citado art. 9 del Reglamento de 1986, en el que se establece, para poder beneficiarse de las ayudas financieras comunitarias, que "se refieran a buques que posean el equipo necesario para las operaciones de pesca y para la seguridad de los tripulantes" .
En el caso presente, la compatibilidad entre el Reglamento Comunitario y la Orden impugnada sigue siendo manifiesta, pues la finalidad de la norma autonómica, como ya se precisó en anteriores Sentencias de esta Sala, es, precisamente, dotar de medidas de seguridad para la vida de los tripulantes, esenciales y primarias, para las embarcaciones que carecen de ellas y se dediquen a la pesca artesanal, así como a los perceberos y mariscadores a flote.
Por todo ello, procede desestimar el presente recurso de casación, previa la declaración de la conformidad de la sentencia recurrida con el ordenamiento jurídico.
Según lo establecido en el art.102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la Administración recurrente.
Que desestimando el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de diciembre de 1994, dictada en el recurso 4216/1994, debemos declarar y declaramos su conformidad con el ordenamiento jurídico, imponiéndose las costas a la Administración recurrente.-Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don José María Alvarez- Cienfuegos Suárez, Magistrado Ponente en estos autos; de loque como Secretaria, certifico.-
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