STS, 19 de Diciembre de 2000

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: >.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, el Sr. Abogado del Estado se personó ante esta Sala e interpuso recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara. Y se remitieron las actuaciones a esta Sección Sexta, conforme a las reglas de reparto.

Recibidas las actuaciones en esta Sección, procedentes de la Sección primera, se reclamaron los autos originales al Juzgado contencioso-dministrativo núm. de Málaga, emplazándose a cuantos hubieren sido parte en los mismos para que en el plazo de quince días comparecieran en el presente recurso.

No habiendo comparecido la parte recurrida, Sra. Marí Juana , y de conformidad con lo establecido en el art. 100.6 de la Ley Jurisdiccional se dio traslado al Ministerio Fiscal por término de diez días .

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día dos de noviembre de dos mil. Por providencia de 31 de octubre de dos mil, esta Sala acordó, que con suspensión del plazo fijado para votación y fallo se requiriera al Juzgado de lo contencioso-administrativo número dos de Málaga, para que remita el expediente administrativo correspondiente a este recurso, e inmediatamente que se reciba en este Tribunal la documentación de que se trata, pasen al Magistrado Ponente, sin necesidad de abrir nuevo plazo, procediéndose a la deliberación, votación y fallo del presente recurso de casación.

Recibida la documentación requerida, se pasaron las actuaciones al Magistrado Ponente.

A. En este recurso de casación en interés de la ley, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 74/2000, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente le corresponde, impugna la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2, de Málaga, de cinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, dictada en el proceso contencioso-administrativo 2/1999, que se tramitó por el procedimiento abreviado.

2. La sentencia que se impugna en este recurso de casación en interés de la Ley estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por doña Marí Juana contra la resolución de 8 de marzo de 1999, dictada por el Director General de tráfico que, confirmando la dictada en 14 de diciembre de 1998 por el Delegado del Gobierno en Andalucía en 14 de diciembre de 1998 (expediente número 29-040-133.631-3), había impuesto a la recurrente en la instancia una multa de 20.000 ptas. por circular con el vehículo matrícula .... VG a 143 Km/hora estando limitada la velocidad a 120 Km/hora.

3. El proceso contencioso-administrativo de que trae causa el recurso de casación en interés de la ley que nos ocupa se interpuso en 15 de junio de 1999, [o sea, estando ya vigente la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa se publicó en el BOE del día 14 de julio de ese año, que entró en vigor a los cinco meses de su publicación (disp. final 3ª)], tramitándose por el procedimiento abreviado.

En consecuencia, el recurso que nos ocupa ha de ajustarse a las previsiones contenidas en dicha ley, y en particular a lo que establecen los artículos 100 y 101 de la misma.

A. El Abogado del Estado invoca un único motivo en el recurso de casación en interés de la ley del que estamos conociendo: a su entender, la sentencia impugnada interpreta incorrectamente el artículo 13.2 del Real decreto 320/1994, de 25 de febrero, en relación con el artículo 84.4 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo común.

2. Aparte del recurrente, nadie se ha personado ante nuestra Sala en el presente recurso.

3. Importa decir que, a propuesta del ponente, nuestra Sala acordó, con suspensión del plazo señalado para votación y fallo, reclamar del Juzgado de Málaga la remisión del expediente administrativo que no se nos había enviado con los autos de la instancia. El Juzgado, que había ya devuelto las actuaciones a la Administración procedió a reclamarlas. Y, una vez recibidas, las ha hecho llegar a esta Sala que en el momento de resolver las ha tenido a la vista, según ahora se verá.

A. Debemos empezar transcribiendo el fundamento 2º de la sentencia impugnada pues es en él donde el Juzgado sienta la doctrina cuya rectificación solicita la Administración del Estado.

Lo que dijo el Juzgado es esto: Centro de Documentación Judicial

de una propuesta de resolución con notificación al denunciado en el caso previsto en el art. 13.2 RD 1398/1993 por exigencia expresa del propio art. 19.2 RD 1398/1993 que faculta para prescindir del segundo trámite de audiencia "salvo en el supuesto contemplado por el artículo 13.2 de este Reglamento", como ocurre en el presente supuesto que se enjuicia, donde el recurrente no ha efectuado alegaciones previas de conformidad con el artículo 3 y art. 16.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993). En consecuencia la inexistencia, en el procedimiento sancionador en materia de tráfico, de la acusación formal (propuesta de resolución -expresión del principio acusatorio-) o la falta de la preceptiva notificación de la misma, se puede considerar un trámite esencial que vicia de nulidad el procedimiento. El acto nulo de pleno derecho carece "ab initio" de efecto alguno, de modo que los actos que sean consecuencia de ellos son igualmente nulos: quod nullum est nullum effectum producit. Por todo lo expuesto procede estimar la pretensión de la actora y acordar la nulidad postulada de la resolución recaída en procedimiento sancionador de fecha 14 de diciembre de 1998 dictada por el Delegado del Gobierno en Andalucía en el expediente número 29-040-133.631-3 y por extensión la posterior dictada por el Director General de Tráfico en fecha 8 de marzo de 1999, pronunciamiento que hace innecesario, entrar a conocer del resto de los motivos impugnatorios.

2. Lo esencial del razonamiento del Abogado del Estado se contiene en estos párrafos de su recurso que transcribimos a continuación: >.

Después de razonar como queda dicho, el representante de la Administración pide a nuestra Sala que >.

Nótese ya que la pretensión del Abogado del Estado se plantea en relación con un concreto y determinado procedimiento: el sancionador en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y seguridad vial, que regula el Real decreto 320/1994, de 20 de febrero, procedimiento en el que es de aplicación supletoria el Real decreto 1398/1993 de 4 de agosto, que aprobó el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Así resulta ya, sin más, de lo prevenido en el artículo 1 de este mismo Real decreto 1398/1993, y así lo dice también -para evitar cualquier posible dudael artículo 1 de aquel Real decreto 320/1994.

Establecido cuanto antecede estamos ya en condiciones de dar respuesta al problema que se suscita en este recurso de casación en interés de ley.

1. Y lo primero que hay que decir es que en el caso que nos ocupa el procedimiento se inició por denuncia de la fuerza pública actuante, denuncia que figura en el expediente administrativo al que ha podido tener acceso nuestra Sala una vez que, a requerimiento nuestro, el Juzgado de instancia, subsanando la omisión en que había incurrido, nos lo ha remitido.

   El expediente en que se documentan los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, sin perjuicio de que haya ido adaptándose a las modificaciones de la legislación en la materia, se encuentra normalizado desde hace muchos años.Una de las más interesantes manifestaciones documentales de ese tipo de expediente lo constituye precisamente el boletín de denuncia, en el que aparecen reflejados los siguientes actos: el acto de denuncia (con especificación de los datos que exige el artículo 5 del Real decreto 320/1994); el acto de iniciación que en este caso lo es la denuncia (art. 3 del mismo Real decreto, que dice que el procedimiento se iniciará de oficio o por denuncia); el acto de notificación de esa iniciación (art. 10.1 del repetido Real decreto); el acto de fijación de plazo (quince días) para alegaciones y proposiciones de pruebas (art. 10); y eventualmente y >, el acto de propuesta de resolución para el caso de que el denunciado no presente alegaciones (art. 13.2 del Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que es el que con carácter general y supletorio, regula el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora).

   En aras de la claridad -que siendo siempre conveniente e incluso necesaria, lo es todavía más en un recurso de la índole del que nos ocupa- conviene transcribir ahora, antes de seguir adelante, el art. 13.2 de ese Real decreto 1398/1993 expresamente invocado en los boletines de denuncia de que estamos hablando, y que es el que se utilizó en el concreto caso del que trae causa este recurso de casación en interés de ley.

   Es, únicamente, el inciso segundo de ese artículo 13.2 del Real decreto 1398/1993, el que nos interesa. Dice así: >.

2. Todo esto quiere decir que en el procedimiento que nos ocupa -y también en aquellos otros en que, por no haber disposición que lo excluya o lo regule de manera distinta, haya lugar a aplicar supletoriamente el citado Reglamento general 1398/1993-, la falta de presentación de alegaciones por el denunciado implica: a) que éste ha renunciado a ejercitar la facultad de alegar; b) que esa facultad está configurada como una carga procesal puesto que la no presentación de las alegaciones conlleva la consecuencia de tener por efectuada los trámites subsiguientes de propuesta de resolución y de audiencia.

   Estamos, pues, ante un supuesto de ficción jurídica, unidad jurídica a la que recurre el ordenamiento jurídico en ocasiones muy diversas para solucionar problemas, también muy diferentes, que de otra manera no podrían quizá resolverse. Supuestos de ficción jurídica son, por ejemplo, los previstos en los artículos

   11.1 párrafo segundo del Código civil ( actos y contratos celebrados en buques y aeronaves durante la navegación) y 172 y 176 (hijos adoptivos) del mismo cuerpo legal, ejemplos ambos de lo que los postglosadores, en el siglo XIV, llamaban ficciones traslativas o extensivas, pues lo que existe de una determinada manera se considera > hubiera ocurrido de otro modo distinto. Es el caso también del llamado silencio administrativo, conforme al cual cuando la Administración calla, incumpliendo el deber que tiene de responder, se considera que es > lo hubiera hecho y, además, en un determinado sentido, negativo o positivo (cfr. las sentencias de esta nuestra Sala y sección de 20 de abril de 1996 (Ar. 3340) y de 19 de julio de 1997 (Ar. 6732). [Y esto a pesar de que se siga hablando todavía en la LJ de 1998 de acto presunto, porque la presunción constituye una unidad jurídica distinta, que pertenece al campo de la prueba, siendo un medio indirecto de fijar un hecho o de acreditar un determinado extremo]. Ficciones son, en fin, -y es lo que aquí interesa poner de manifiesto- las que establece ese artículo 13.2, en relación con el 18 y el 19 del Real decreto 1398/1993: no ha habido propuesta de resolución ni ha habido audiencia y, sin embargo, es > la hubiera habido cuando -como ha ocurrido en este caso- en el boletín de denuncia se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada y el denunciado no ha presentado alegaciones pese a habérsele notificado la denuncia. Y en el caso que nos ocupa el agente denunciante-notificador [que esa doble naturaleza tiene, tal como refleja el boletín de denuncia] hizo constar que la denunciada rehusó firmar el boletín de denuncia del cual se le entregó copia.

3. Debemos insistir ahora que en el caso que nos ocupa la autora de la infracción no formuló alegaciones, pero no porque - como dijo en su recurso ante el Juzgado- no se le notificara la denuncia, sino porque -como consta en el boletín de denuncia- manifestó que no deseaba firmar, si bien se le hizo entrega de un duplicado del mismo por el agente denunciante-notificador.

   Y es necesario subrayar también que el artículo 10 del Real decreto 320/1994 (sancionador en materia de tráfico) distingue dos formas de practicar la notificación de las denuncias:

   1. Notificación al denunciado hecha en el acto por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia de tráfico; denuncia en la que se hará constar los datos que menciona el artículo 5 y la advertencia de que con la notificación queda incoado el correspondiente expediente, y la prevención de que el denunciado dispone de un plazo de 15 días para alegar lo que considere conveniente a su defensa y proponer las pruebas oportunas. Esta es laforma normal de practicar la notificación y así lo dice expresamente el artículo de que estamos hablando. b) Notificación a posteriori, que se produce en dos supuestos: cuando por razones justificadas que deberán constar en las propias denuncias así se considere necesario hacerlo [>] y cuando no se haya parado a los denunciados, en cuyo caso habrá de especificársele en la notificación las causas por las que no fue posible detener el vehículo.

   Aquí estamos, por tanto, en el supuesto general: notificación realizada en el acto por el agente notificador. El boletín de denuncia fue rehusado por el denunciado, pero el duplicado se le entregó al denunciado como hizo constar el agente denunciante-notificador en el propio boletín. Y debemos añadir que el Real decreto 320/1994, con apoyo innegable en el principio de buena fe que debe presidir las relaciones jurídico-administrativas, buena fe que es exigible no sólo a la Administración sino también al administrado, prevé expresamente, saliendo al paso de eventuales conductas sugeridas por la siempre reprobable picaresca de posibles denunciados, que se entregará > (art. 7.c). Y esos casos de imposibilidad son, por lo menos, dos: que el vehículo no se haya detenido (art. 10, citado) y que el denunciado no sólo se niegue a firmar sino también a recibir el duplicado.

4. Asimismo importa decir que las denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad gozan de presunción de veracidad teniendo valor probatorio respecto de los hechos denunciados (art. 137.3, LRJPA, y artículo 14, Real decreto 320/1994, sancionador de tráfico); todo ello sin olvidar que, en este caso, la velocidad del vehículo y la hora y minuto de la infracción aparecen acreditados por el cinemómetro y la fotografía obrante en las actuaciones.

   Es evidente que cuando se lee con atención el boletín de denuncia y se ejerce esa función calificadora que es propia, no sólo del juez, sino de todo operador jurídico, se toma conciencia que no contiene un único acto jurídico, sino una pluralidad de ellos, y es entonces cuando se está en condiciones de aplicar correctamente el Real decreto 320/1994. Y la conclusión a la que entonces se llega, ante un caso como el que nos ocupa, tiene que ser necesariamente distinta de aquélla a la que ha llegado el Juzgado en la sentencia impugnada en este recurso en interés de ley.

   En el bien entendido que en un recurso de esta naturaleza nuestra sentencia ha de respetar, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida (art. 100.7, inciso final, LJ).

   Debemos, limitarnos, pues, a fijar en el fallo la doctrina legal, esto es la interpretación que a juicio de esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de España debe darse a los preceptos aplicados, interpretación que vinculará a todos los jueces y tribunales inferiores en grado encuadrados en la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 100.7, inciso final, LJ).

A. Veamos ahora lo que ha dicho el Juzgado. El error de interpretación que el Abogado del Estado imputa a la sentencia se encuentra en el inciso del párrafo segundo del fundamento 2º que empieza diciendo: >

Para entender esa >, es decir la > que hace el Juzgado tenemos que volver a leer ese párrafo, el cual hemos transcrito en el fundamento 3º de esta otra sentencia nuestra. Incluso vamos a transcribir aquí de nuevo la parte de ese párrafo en que razona el Juzgado el vicio que, a su entender, ha cometido la Jefatura de tráfico. Porque el inciso cuya iniciación hemos apuntado, aunque arranca inexplicablemente después de punto, enlaza con el inciso que le precede.

He aquí el razonamiento del Juzgado: >.B. La redacción es confusa. Veamos que nos depara la lectura del discutido párrafo.

1. El R.D. 1398/1993 (o sea el Reglamento general o común en materia sancionadora) es supletorio respecto del RD 320/1994 (o sea el que regula el específico procedimiento sancionador del sector que nos ocupa). Esto es correcto: lo establece aquél reglamento (art. 1), y también el propio Reglamento regulador del procedimiento sancionador en materia de tráfico (art. 1).

2. Ese Real decreto 1398/1993 (regulador del procedimiento sancionador general) permite prescindir del trámite de audiencia > (artículo 19.2, inciso segundo).

Esto es verdad [ lo dice el art. 19.2],pero es sólo una parte de la verdad. Porque el inciso primero de ese artículo 19.2, empieza diciendo: >. Y este artículo 13.2 [repetimos: del Real decreto 1398/1993, procedimiento sancionador general] dice, como ya nos consta, que en la notificación [que fue practicada en este caso, como prevé la normativa específica de tráfico, por el agente denunciante, según hemos dicho] se advertirá al interesado que de no efectuar alegaciones la iniciación con los requisitos que allí se dicen podrá ser considerada como propuesta de resolución, con los efectos previstos en los artículos 18 (propuesta de resolución) y 19 (audiencia) de este reglamento.

Dicho con otras palabras: hay dos casos en que se puede prescindir de la propuesta de resolución y, consiguientemente, del trámite de audiencia: 1º Cuando el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del acto de iniciación del procedimiento [que en el sancionador de tráfico lo es el boletín de denuncia] (supuesto contemplado en el artículo 13.2 del Reglamento sancionador general, al que remite el inciso primero del artículo 19.2 del mismo Reglamento); y 2º Cuando aun habiéndolas formulado, no se tengan en cuenta otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (artículo 19.2, inciso segundo, del Reglamento general citado).

En el caso que nos ocupa no era necesario formular propuesta de resolución ni dar trámite de audiencia porque estamos en el supuesto del artículo 13.2 del Real decreto 1398/1993: la notificación se practicó por el agente denunciante, y la interesada -tal vez creyendo que, puesto que rechazó firmar podía > de la denuncia, no formuló alegaciones. Pero la notificación existió y la falta de alegaciones supone que el acto de denuncia-iniciación permite entender -conforme a ese artículo- que es > hubiera habido propuesta de resolución y audiencia.

3. Se comprenderá ahora porqué hemos tenido que empezar analizando el supuesto concreto sobre el que se ha pronunciado el Juzgado, y porqué hemos tenido que explicar el complejo contenido de ese originalísimo documento normalizado que es el boletín de denuncia; y también se entenderá porqué hemos tenido que demorarnos en explicar que la oportunidad que se da al interesado de formular alegaciones es una verdadera carga procesal, por lo que aquél podrá optar entre alegar o no alegar, pero si opta por esto último -como aquí ha ocurrido- debe atenerse a las consecuencias; y porqué, finalmente, nos hemos entretenido asimismo en exponer cuáles son esas consecuencias -producir la conversión de la iniciación con los requisitos del artículo 5 en relación con el 10, en propuesta de resolución, mediante la ficción, en sentido técnico y propio, de que la propuesta de resolución y la audiencia han tenido lugar.

   Cabe decir, incluso, que hay motivos sobrados para pensar que es precisamente el procedimiento sancionador por infracciones de tráfico el que se ha tenido a la vista para redactar ese artículo 13.2 del Reglamento general, porque si bien el actual R.D. 320/1994 (sancionador en materia de tráfico) es posterior a ese otro Reglamento, la técnica procesal de que se trata -modelo de inteligente aplicación del principio de economía procesal sin merma de las garantías del presunto infractor- lleva muchos años aplicándose. Y al decir muchos años estamos queriendo decir que, en la década de los sesenta, si no antes, se aplicaba ya. Y quien desee comprobar que esto es como decimos puede acudir a la Revista Administrativa pública 43 (1964) 403-419 donde aparece estudiado >.

4. Es patente, a la vista de cuanto antecede que el recurso del Abogado del Estado debe prosperar. Y por ello debemos declarar y declaramos que para la correcta interpretación que debe darse al artículo

   13.2 del R.D. 320/1994, Reglamento sancionador por infracciones de tráfico, hay que tener a la vista lo dispuesto en los artículos 13.2, en relación con los 18 y 19 del R.D. 1398/1993, Reglamento general del procedimiento sancionador, que lo suple y complementa (art. 11).

   En consecuencia: aquel artículo 13.2 del R.D. 320/1994 únicamente exige que la propuesta deresolución se notifique al interesado cuando figuren en el procedimiento o sean tenidos en cuenta otros hechos u otras alegaciones y pruebas distintas de las que, en su caso, hubiere aducido el interesado de conformidad con lo previsto en el artículo 3 y en el número 1 del artículo 16 del citado Real decreto.

Estimado como ha sido el recurso de casación en interés de la ley de que nos venimos ocupando importa recordar, antes de seguir adelante, lo que sobre los efectos y publicación de este tipo de recurso establece la LJ, y que es esto (art. 100.7):

1. La sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida.

2. Asimismo, cuando fuere estimatoria fijará en el fallo la doctrina legal.

3. La sentencia estimatoria se publicará en el Boletín oficial del Estado.

4. A partir de su inserción en el citado diario oficial vinculará a todos los jueces y tribunales inferiores

en grado [sic] de este orden jurisdiccional.

En cuanto a las costas de este recurso de casación en interés de la Ley en el que, como quedó dicho más atrás, únicamente ha comparecido la Administración del Estado y teniendo presente lo que establece el artículo 139 de la nueva LJ, no hay lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las mismas.

En virtud de lo expuesto,

Hay lugar al recurso de casación en interés de la ley formalizado por la Administración del Estado contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Málaga, de cinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, dictada en el proceso contencioso-administrativo 2/1999, que se tramitó por el procedimiento abreviado.

En consecuencia, debemos declarar y declaramos que la sentencia dictada en dicho proceso contiene doctrina legal errónea, por lo que, sin perjuicio de respetar, en todo caso, la situación jurídica particular derivada del fallo, según establece la ley para este tipo de recursos, debemos anular dicha sentencia en lo demás, declarando que el artículo 13.2 del Real decreto reglamentario 320/1994, sobre procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial debe interpretarse en el sentido de que la notificación de la propuesta de resolución que corresponda dictar en el procedimiento no es preceptiva ni tiene, por tanto, que notificarse al interesado, siendo también innecesario el trámite de audiencia, en cualquiera de estos dos casos: 1º Cuando el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del boletín de denuncia que inicia el procedimiento; y 2º Cuando, habiéndolas formulado, no se tengan en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado.

Esta sentencia deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado, y a partir de su inserción en el citado diario oficial vinculará a todos los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa inferiores en grado a este Tribunal Supremo.

No hay lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en este recurso de casación en interés de ley.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.