STS, 27 de Marzo de 2000

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 1020/90 promovido por Grupo Inmobiliaria Delta, S.A., y en el que han sido partes recurridas el Ayuntamiento de Alcobendas y la Junta de Compensación Sector Unico-Casablanca de Alcobendas, sobre Aprobación Definitiva del Plan Parcial del Sector Unico previsto para el primer cuatrienio del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, Estatutos y Bases de Actuación para la constitución de la Junta de Compensación y El Proyecto de Compensación del Sector Unico del Suelo Urbanizable Programado.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de Marzo de 1994 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Grupo Inmobiliario Delta, S.A." con domicilio en Alcobendas (Madrid), contra los acuerdos del Ayuntamiento Pleno de dicha localidad de Alcobendas de fechas 29 de Septiembre de 1989, 24 de Octubre de 1989 y 20 de Marzo de 1990, en los que se acordó, respectivamente, la aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector Unico previsto para el primer cuatrienio del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, así como la de los Estatutos y Bases de Actuación para la constitución de la Junta de Compensación del Plan Parcial antes señalado, y la del Proyecto de Compensación del Sector Unico del Suelo Urbanizable Programado para dicho primer cuatrienio; y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de los recursos de reposición interpuestos por la entidad mercantil mencionada contra los acuerdos del Ayuntamiento Pleno de Alcobendas más arriba expresados, debemos declarar y declaramos que las resoluciones administrativas impugnadas son conformes a derecho; y en consecuencia de dicha declaración rechazamos la pretensión de compensación de edificabilidad que se contiene en la proposición primera del apartado D) de la súplica de la demanda, así como las pretensiones recogidas en los apartados E), F), G), H) e I) de la referida súplica, y la pretensión de la misma súplica de exclusión a los Sistemas Generales de contribuir a los gastos de urbanización del Sector Unico. Asimismo, debemos desestimar y desestimamos, por desviación procesal, las pretensiones de reconocimiento de mayor superficie para las parcelas 440-B y C del Suelo Urbanizable Programado del Primer Cuatrienio, y de compensación de edificabilidad para las parcelas registrales números 24.754 y 24.755, al no haber sidoplanteadas previamente dichas peticiones en la oportuna vía administrativa ante el Ayuntamiento de Alcobendas. Y ello, sin que proceda hacer imposición de costas procesales.".

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por "Grupo Inmobiliario Delta, S.A.", y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 15 de Marzo de 2000 en cuya fecha tuvo lugar.

Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Paulino Rodríguez Peñamaría, actuando en nombre y representación de "Grupo Inmobiliario Delta, S.A.", la sentencia de 25 de Marzo de 1994, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 1020/90 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por la entidad hoy recurrente contra los acuerdos del Ayuntamiento de Alcobendas de 29 de Septiembre de 1989, 24 de Octubre de 1989 y 20 de Marzo de 1990 por los que se acordó, respectivamente, la "Aprobación Definitiva del Plan Parcial del Sector Unico previsto para el primer cuatrienio del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, Estatutos y Bases de Actuación para la constitución de la Junta de Compensación y El Proyecto de Compensación del Sector Unico del Suelo Urbanizable Programado.

La sentencia de instancia desestima el recurso y frente a ella se interpone el recurso de casación que decidimos al amparo de los siguientes motivos: Primero.- Conforme al art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por estimar infringido el art. 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local. Segundo.- Conforme al art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se estima infringido el art. 78 y 82 de la Ley del Suelo de 1976. Tercero.- Conforme al art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se estima infringido el art. 78 y 82 de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el art. 14 y art. 33 de la CE. Cuarto.- Por vía del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se considera vulnerado el derecho de mi mandante, con infracción de los art. 83 y 84 de la Ley del Suelo de 1976. Quinto.- Por vía del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se considera vulnerado el art. 3.2 e) de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el art. 33.2 de la CE. Sexto.- Conforme al art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción se estima infringido el art. 84.3 c) de la Ley del Suelo de 1976. Séptimo.-Conforme al art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se estima infringido el art. 78, 82 y 3.2 e) de la Ley del Suelo de 1976, arts. 83 y 84 de la misma ley, art. 33.2 de la CE, y art. 111 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y art. 3 de la Ley de Contratos del Estado. Octavo.- Conforme al art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción se estima infringido el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, art. 78 a) y art. 82.1ª) de la Ley del Suelo de 1976, y art. 24.1 de la CE.

Con respecto al primero de los motivos alegados es evidente su improcedencia. Efectivamente, es sabido que el recurso de casación constituye una revisión de la sentencia de instancia por los concretos motivos que aduce el recurrente contra ella. Tal planteamiento supone que no es posible utilizar cuestiones no debatidas en la instancia, pues al no haber sido objeto de discusión previamente no pueden haber sido tratadas en la sentencia recurrida. No es posible que la sentencia de instancia, ni por aplicación ni inaplicación, vulnere la norma que regula una materia no discutida con carácter previo. Esto es lo que sucede con el primero de los motivos de casación, al alegarse la infracción del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, pues se trata de una materia que no fue planteada en la instancia. Ello comporta la desestimación del motivo de casación analizado.

El segundo de los motivos de casación considera como infringidos los preceptos contenidos en los artículos 78 y 82 del T.R.L.S. de 1976 al no haber sido clasificados como urbanos determinados terrenos destinados a sistemas generales. Funda la parte este aserto en que los citados terrenos disponen de los servicios requeridos en el artículo 78 del T.R.L.S. para merecer la condición de urbanos y en su semejanza con otros que han merecido dicha clasificación.

Es evidente, en el planteamiento de la entidad recurrente, la naturaleza fáctica de la cuestión planteada. Desde este punto de vista, y dada la imposibilidad de que las cuestiones fácticas tengan acceso a la casación, sus afirmaciones no pueden prevalecer sobre los pronunciamientos contenidos al respecto por la sentencia de instancia. En el punto controvertido la sentencia afirma: "que los referidos Plan Parcial y Estatutos y Bases de Actuación establecen unas previsiones urbanísticas que tienen su origen e inspiraciónen el Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas (del año 1984), que dispuso la clasificación del expresado suelo urbanizable programado, así como el destino de dichas fincas a los indicados sistemas generales; y no constando impugnadas en autos, ni directa, ni indirectamente tales previsiones del Plan General de Ordenación Urbana comentado, que, por otra parte, destina a dichos sistemas generales sectores de terreno, que exceden ampliamente de la superficie de las citadas parcelas de la entidad mercantil recurrente, inmersas en los mismos, así como de las características de urbanización de tales parcelas, que se diluyen en el amplio espacio de terrenos configurados como suelo urbanizable programado.". Como puede comprobarse, el planteamiento y razonamiento de la sentencia de instancia es el de que los terrenos controvertidos no son urbanos porque, ni el plan, ni los servicios de que disponen, les confieren esa cualidad. Por tanto, no se trata, como pudiera pensarse, de una discrepancia sobre la interpretación de los artículos 78 y 82 del T.R.L.S., invocados en el motivo de casación, sino de la negativa a su aplicación por entender que no concurre el presupuesto de hecho a que viene condicionada la aplicación de aquéllos.

En consecuencia, procede la desestimación del motivo de casación esgrimido.

Por lo que respecta al tercero de los motivos de casación, infracción de los artículos 78 y 82 del T.R.L.S. en relación con los artículos 14 y 33 de la Constitución, es vista su improcedencia. Efectivamente, como hemos explicado, la sentencia de instancia niega que los terrenos controvertidos sean suelo urbano y que tengan la condición de solar. Este pronunciamiento no ha sido debidamente combatido, y de él ha de partirse. La consecuencia insoslayable es la de que no es posible la infracción de los preceptos constitucionales invocados si previamente no concurre la infracción de los textos legales que regulan la condición de los terrenos como solares y suelo urbano. Por ello, procede la desestimación del motivo.

Idéntico razonamiento es aplicable al cuarto de los motivos de casación, pues la no consideración de los terrenos controvertidos como "suelo urbano", que es lo que pretende el recurrente, comporta que los preceptos 83 y 84 del T.R.L.S hayan sido correctamente aplicados, y que, por tanto, haya que rechazar la infracción que de ellos se denuncia y que parte de la consideración de los terrenos litigiosos como urbanos, condición que, como hemos dicho, es negada por la sentencia.

En el quinto motivo se invoca como infringido el artículo 3.2 e) del T.R.L.S. y 33.2 de la Constitución. Ello se debe a que se produjo una modificación del P.G.O.U., recogida en el Plan Parcial impugnado, para destinar ciertos terrenos a la construcción, en un determinado porcentaje, de V.P.O. Por su parte, los preceptos invocados como infringidos aseguran el uso racional del suelo y la función social de los derechos de propiedad y herencia.

Para la desestimación de este motivo bastaría la consideración de que no se acierta a comprender cual es el razonamiento que lleva al recurrente a entender que por el hecho de dedicar determinados terrenos a V.P.O. se incumple la función social del derecho de propiedad y el uso racional del suelo.

No conviene olvidar, además, que sobre el punto analizado la sentencia recurrida afirma que tal cuestión fue expresamente consentida por la recurrente, "..., no constituye argumento válido alguna en contra de la desestimación de tal recurso jurisdiccional, la impugnación indirecta realizada por la entidad mercantil recurrente contra la determinación sobre Viviendas de Protección Oficial realizada por el Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, a incluir en el correspondiente Plan Parcial, por cuanto que, en virtud de lo acordado en el Convenio Urbanístico de fecha 14 de Julio de 1989, celebrado entre el Ayuntamiento de Alcobendas y las Juntas de Compensación de los Sectores 1º, 2º y 3º del Primer Cuatrienio del Plan General, la sociedad que resultó obligada a la construcción de tales viviendas es el propio Ayuntamiento expresado, con liberación de tal obligación para las demás partes afectadas, incluida la entidad mercantil recurrente, la cual prestó su conformidad a la celebración del referido convenio, al aprobar en acta de la asamblea general ordinaria de la Junta de Compensación del Sector 1-2º, Valdelaparra, de Alcobendas, celebrada el 21 de Noviembre de 1988, la propuesta de la Gerencia de dicha Junta, de autorización al Presidente de esta última para la redacción de tal convenio...". Frente a esta afirmación no se ha hecho contraargumentación alguna en este recurso.

Por lo que hace a la vulneración del artículo 84.3 c) del T.R.L.S. de 1976, ha de tenerse en cuenta que la exoneración de la obligación urbanizadora al Ayuntamiento de Alcobendas tuvo lugar en un convenio urbanístico en el que participó la recurrente, y en el que si bien es cierto que el Ayuntamiento quedó exonerado de la obligación que el texto invocado reconoce no puede olvidarse que asumió obligaciones que, en principio, no le eran legalmente exigibles. A ello se refiere la sentencia de instancia sosteniendo la conformidad dada por la recurrente a la propuesta relativa, entre otras estipulaciones, a lasdeterminaciones señaladas sobre viviendas de protección oficial, y a la exoneración del Ayuntamiento de Alcobendas, en compensación de ello, del pago de la urbanización de los terrenos que le correspondan dentro del correspondiente Sector; teniendo por tanto tal convenio plena validez para la parte recurrente, que ha quedado vinculada por las estipulaciones libremente pactadas en el mismo entre la Administración Municipal referida y las demás partes aportadas, y a las que en su momento prestó su apoyo y aprobación dicha empresa recurrente.".

Tampoco, en este caso, se ha hecho alegación alguna frente a esta argumentación de la sentencia. Ello comporta desestimar el motivo analizado.

En todo caso, no puede olvidarse que la liberación de la obligación establecida en el artículo 84.3 c) del T.R.L.S. no es una liberación pura y simple sino que se produce en el seno de un negocio transacional celebrado entre los interesados, cuya naturaleza de recíproco sacrificio impide que pueda entenderse que la liberación acordada en favor del Ayuntamiento de Alcobendas tiene la naturaleza de pura y simple, como en el motivo de casación analizado se esgrime.

El séptimo motivo de casación aduce la nulidad del convenio urbanístico suscrito el 14 de Julio de 1989 por los pactos ilegales que contiene. Ya hemos razonado, sin embargo, que no compartimos la opinión de la recurrente acerca de los diferentes motivos de ilegalidad del convenio, ni en punto a naturaleza del suelo, obligaciones exigidas a la recurrente, exoneración de ciertas cargas al Ayuntamiento y edificación de V.P.O., en consecuencia los motivos de ilegalidad que tienen el citado fundamento no pueden prosperar.

Se invoca, finalmente, la infracción del artículo 632 de la L.E.C. en relación con los artículos 78 a 82.1 del T.R.L.S. y 24.1 de la C.E.

Se hace necesario señalar, en primer término, que en el desarrollo del motivo parece argumentarse con dos tipos de cuestiones. Unas, referentes a la naturaleza urbana de los terrenos. Otras, sobre la cuantía de esas superficies. Es evidente que los preceptos invocados, artículos 78 y 82 del T.R.L.S. nada tienen que ver con lo que pudiera resultar atinente a la superficie de las parcelas, por lo que este extremo del motivo ha de ser, sin más, desestimado.

Sobre la naturaleza urbana del suelo comprendido en el Sistema General JM. el informe pericial afirma: "Respecto a las parcelas situadas en la zona JM, aunque dentro de la trama urbana por lindar con una importante arteria, la que separa Alcobendas de San Sebastian de los Reyes, ésta no era una zona urbanizada en 1984, fecha en la que comienza a desarrollarse tanto el Plan Parcial Gª Morato, que ya contaba con un colegio en estas fechas, como la urbanización de este Sistema General JM.

Respecto al Sistema General PO, y más concretamente la parcela nº 81, las industrias actualmente lindantes son posteriores a 1984....".

Las conclusiones obtenidas por la sentencia, en lo referente los suelos adscritos a estos terrenos, pese a no ser motivadas, debiendo serlo, no son arbitrarias.

Con respecto a los restantes sistemas generales, en los que la prueba es, en general, favorable al recurente no hay que olvidar que la clasificación urbanística de los terrenos dada por el Plan de 1984 fue pacíficamente aceptada. La impugnación actual tiene en su contra esa aceptación de quien hoy es recurrente, o de sus causantes, y la necesidad de probar la concurrencia y suficiencia de los servicios urbanísticos en 1984, no siendo bastante para acreditar la condición de urbanos, la prueba de la existencia actual de los servicios exigidos en los artículos 78 y 82 del T.R.L.S. Desde esta perspectiva, el informe de parte, acompañado como documento número 17 con la demanda, y sin razonar la naturaleza urbana de los terrenos a que se refiere, y fechado siete años después de 1984 es lógico que no haya sido tomado en consideración por la sentencia recurrida.

Añadir, finalmente, que el suelo adscrito a Sistemas Generales no tiene que ser necesariamente urbano. Sólo tendrá esa condición si cumple los requisitos establecidos al efecto en el artículo 78 del T.R.L.S. lo que no ha sido demostrado en este caso, es decir, que la consolidación de la edificación se haya producido en la forma que el Plan determine. El informe pericial cuando alude a los terrenos adscritos a sistemas generales, que tienen naturaleza urbana por consolidación no se refiere a este extremo. Era necesario que la prueba pericial se hubiese pronunciado de modo indubitado sobre la forma en que la consolidación se había producido. Por eso, la decisión de la Sala no otorgando a los terrenos litigiosos naturaleza urbana, pese a no estar motivada, debiendo estarlo, no se puede reputar como arbitraria.Tampoco es arbitrario discrepar del informe pericial en lo referente a la concurrencia de los servicios, si la prueba no demuestra de modo acabado, no sola la existencia de los servicios, sino la suficiencia de los mismos. (Insistimos en que la prueba de estos extremos, necesariamente cuestiones de hecho, se hace más problemática a medida que transcurre más tiempo entre la aprobación de un Plan, en este caso 1984, que otorgó una clasificación a los terrenos, y su impugnación indirecta en este caso 1990 destinada a cuestionar aquélla clasificación).

Además, no ha de olvidarse que la falta de motivación que se reprocha a la sentencia, en la conclusión sobre la naturaleza urbana de los terrenos, y que constituye lo que es la cuestión clave del litigio, debió ser invocada al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional y no del 95.1.4º, como se ha hecho.

De lo razonado se deduce la necesidad de desestimar el recurso de casación que decidimos con expresa imposición de las costas a la recurrente, en virtud de lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.