STS, 10 de Mayo de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Mayo 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de dos mil.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de casación nº 4348/1998, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, contra el Auto dictado con fecha 3 de Septiembre de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaído en la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo nº 862/97, seguido a instancia de la entidad PATRIMONIO CULTURAL S.A.
Ha sido parte recurrida la entidad PATRIMONIO CULTURAL, S.A.
La Sentencia tiene su origen en los siguientes
La parte dispositiva del Auto de fecha 3 de Septiembre de 1997, contiene el Acuerdo que, transcrito literalmente, dice: "Se acuerda decretar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado sin exigir ningún tipo de caución o garantía alguna, líbrese testimonio a la Administración demandada para que lo ejecute conforme disponen los arts. 125 de la Ley Reguladora de 27 de Diciembre de 1956 con aplicación de los arts. 103 a 112 del mismo Texto Legal, todo ello con atento oficio".
Este Auto fue notificado al Abogado del Estado, representante y defensor de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, el día 5 de Septiembre de 1997.
El Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO presentó con fecha 12 de Septiembre de 1997, recurso de súplica contra el Auto referido, alegando como motivos, los siguientes: 1º) Infracción del artículo 124.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, porque el Auto impugnado sostiene que "la Ley atribuye a la Administración Tributaria demandada, nada menos que la carga de la prueba de que la suspensión puede producir algún daño o perjuicio a los intereses públicos", añadiendo que "si no se prueban esos daños o perjuicios a los intereses públicos, carece de fundamento la exigencia de casación suficiente". Afirmación que contradice claramente lo dispuesto en el artículo 124.1 de la Ley Jurisdiccional. 2º) Infracción del artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por cuanto para que pueda decretarse la suspensión esrequisito necesario que se preste garantía suficiente. 3º) Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la suspensión de los actos de contenido tributario; suplicando a la Sala "dicte en su lugar otro (Auto) que condicione dicha suspensión a la constitución de aval o, subsidiariamente, de prenda o hipoteca sobre bienes del recurrente, en cuantía suficiente para garantizar la deuda tributaria".
La entidad PATRIMONIO CULTURAL, S A., representada por el Procurador D. Angel Quemada Ruiz, presentó escrito oponiéndose al recurso de súplica, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala que "procede la denegación del recurso de súplica, y la confirmación del auto de 3-9-97, recurrido de contrario".
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña resolvió el recurso de súplica mediante el Auto de fecha 7 de Enero de 1998, por el que acordó: "Desestimar el recurso de súplica de fecha 12-9-97, interpuesto por el Abogado del Estado, y ratificar la decisión adoptada por auto de fecha 3-9-97".
Este Auto fue notificado al Abogado del Estado el día 8 de Enero de 1998.
La ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó con fecha 12 de Enero de 1998, escrito de preparación de recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.
La Sala de lo Contencioso-Administravo -Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, acordó por Providencia de fecha 17 de Marzo de 1998 tener por preparado el recurso de casación, remitir la pieza separada de suspensión a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.
El Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, expuso los antecedentes que estimó necesarios y formuló dos motivos casacionales, con su correspondiente fundamentación jurídica; suplicando a la Sala "dicte resolución por la que estimando el recurso se casen y anulen dichos Autos, declarando en su lugar la no procedencia de la suspensión".
La entidad PATRIMONIO CULTURAL, S.A., representada por el Procurador de los
Tribunales D. Pablo Hornedo Muguiro compareció y se personó como parte recurrida.
La Sala acordó por Providencia de fecha 8 de Mayo de 1998 admitir el recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección 2ª, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones por la Sección Segunda, se acordó por Providencia de fecha 27 de Mayo de 1998 poner de manifiesto las actuaciones a la representación procesal de la parte recurrida.
La Sala acordó por Providencia de fecha 28 de Enero de 1999, declarar caducado el trámite de oposición concedido a la representación procesal de la parte recurrida.
Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 26 de Abril de 2000, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Sostienen la resolución cuya casación se pretende y la que se dictó en súplica confirmándola, que la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos no exige la prestación de fianza o caución de clase alguna en los supuestos en que la Administración no ha probado que dicha suspensión acarrea perjuicios de reparación imposible o difícil a los intereses generales.
Dicha tesis razona que la justificación de que al Abogado del Estado incumba dicha probanza se encuentra en lo dispuesto por el art. 123.2 de la Ley de la Jurisdicción, según el cual cuando se oponga a la suspensión solicitada basándose en que ésta puede producir "una grave perturbación de los intereses públicos" deberá concretarlos, lo que significa que en términos procesales se atribuye a dicha representación la carga de la prueba de los mismos.Este argumento enlaza, según la resolución impugnada, con lo dispuesto en el art. 124.1, el cual señala que "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos", con lo que nuevamente la Ley subordina la exigencia de la caución a la mencionada carga de la prueba.
Dado que no se produjo la prueba referida en la pieza de suspensión, la conclusión a que llegó la Sala de instancia fue la de no exigir fianza o caución alguna.
La resolución en cuestión fué objeto de recurso de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 10/1992, denunciando por dicho cauce la infracción de los artículos 122 y 124 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos, contenida, entre otros autos en los de 21 de enero y 18 de septiembre de 1997.
Conviene recordar que la doctrina invariable de esta Sala, mantenida durante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y que puede verse en multitud de resoluciones, es que la suspensión de la ejecución de los actos administrativos constituye en nuestro Derecho una medida de excepción al principio general de autotutela de la Administración, por lo que sólo debe otorgarse, a instancia del actor, cuando la ejecución hubiere de producir daños o perjuicios de reparación imposible o difícil, por aplicación del art. 122.2. de la LJCA.
El concepto jurídico indeterminado "daños o perjuicios de reparación imposible o difícil" ha de valorarse en cada caso en muy directa relación con el interés público presente en la actuación administrativa, debiendo ponderarse, como señala la Exposición de Motivos de la citada Ley, el grado en que el interés público exija la ejecución. Y así se ha podido afirmar que cuando las exigencias de ejecución que dicho interés público presenta son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia sea de gran intensidad, sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso.
Es al interesado a quien corresponde la carga de acreditar indiciariamente la concurrencia de los daños o perjuicios que justifican su pretensión de suspender la ejecutividad, dado que la existencia de éstos es el hecho constitutivo de dicha pretensión.
Y cuando el Abogado del Estado se oponga a la misma, fundándose en que la oposición ocasionará "grave perturbación a los intereses públicos" la Ley le exige que deberá concretarlos.
Por otra parte, la estructura de la pieza de suspensión requiere una matización sobre las exigencias de la carga de la prueba, ya sea al interesado cuando la pretende, ya al Abogado del Estado cuando opone esa grave perturbación a los intereses públicos. La matización viene impuesta por cuanto en la pieza aludida no hay en rigor fase probatoria stricto sensu (no existe proposición ni práctica de prueba, ni posibilidad de que entre en juego el esencial principio de contradicción de partes en tal inexistente fase), sino de alegaciones, tanto para el solicitante como para la Administración oponente, que siempre deberán ser justificadas razonablemente y, en su caso, acreditadas mediante la aportación documental que sea procedente.
Por ello, no puede admitirse, en los absolutos términos que utiliza la Sala de instancia, que cuando el Abogado del Estado se limita a oponer la posibilidad de perturbaciones para los intereses públicos, razonándolos debidamente, esté incumpliendo carga de la prueba alguna y mucho menos que se produzca en tales casos un desplazamiento de la pretendida carga de la prueba.
En materia fiscal, concretamente, las alegaciones de la parte solicitante y las que haga la Administración se mueven en un terreno fácilmente discernible, cual es el de las magnitudes económicas en juego, cuyos perjuicios, tanto para el recurrente si se ve obligado al desembolso inmediato, como para la Administración, en el caso opuesto, son apreciables sin dificultad.
En consecuencia, la primera conclusión que se puede formular en el presente recurso es la de que no puede aceptarse que el Abogado del Estado incumpliera deber procesal alguno cuando evacuó el trámite de alegaciones en la pieza de suspensión, oponiendo la posibilidad de una grave perturbación de los intereses públicos en juego, ni mucho menos puede aceptarse, como veremos, que ello sea motivo para justificar la relevación de fianza o caución al interesado.
En los actos tributarios concurre además la peculiaridad, reconocida por el ordenamientoadministrativo, de que la prestación de caución habilita para obtener la suspensión.
En efecto, el ordenamiento fiscal hace tiempo, según es de sobra conocido, que objetivó la producción de tales perjuicios, procediendo a conceder la suspensión de la ejecutividad de los actos tributarios siempre que en el momento de presentar la reclamación se garantice el pago de la deuda tributaria, según puede observarse en la normativa existente desde el artículo 22.1 del Texto articulado de la Ley de Bases 39/1980, de 5 de julio, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre, artículos 81 y concordantes del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas, de 20 de agosto de 1981, 75.1 y concordantes del Reglamento vigente 391/1996, de 1 de marzo, siendo especialmente significativo el artículo 30 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, cuando dispone: "1. El contribuyente tiene derecho con ocasión de la interposición del correspondiente recurso o reclamación administrativa, a que se suspenda el ingreso de la deuda tributaria, siempre que aporte las garantías exigidas por la normativa vigente, a menos que, de acuerdo con la misma, proceda la suspensión sin garantía. 2. cuando el contribuyente interponga recurso contencioso-administrativo, la suspensión acordada en vía administrativa se mantendrá, siempre que exista garantía suficiente, hasta que el órgano judicial competente adopte la decisión que corresponda en relación con dicha suspensión".
La jurisprudencia de esta Sala, a que antes nos referimos, encontró en estas disposiciones el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecutividad de tales actos produce perjuicios a los interesados y, abundando en este sentido, la sentencia del Pleno de la misma de 6 de octubre de 1998, en su Fundamento Tercero, manifestó que "el propio comportamiento que se ha impuesto a sí misma la Administración Tributaria y que ha sido sancionado por normas de rango legal, obliga a interpretar el viejo art. 122.2 en el sentido de que el pago de las cuotas controvertidas puede acarrear daños de reparación difícil para el contribuyente, en tanto que no se produce aquél para la Hacienda Pública cuando el importe de la deuda tributaria quede suficientemente garantizado mediante el oportuno aval, caución o fianza".
Y el Fundamento cuarto insiste en que procede la suspensión del acto administrativo de gestión o ejecución tributaria recurrido siempre que habiendo sido suspendido en vía administrativa, se solicite en la vía jurisdiccional y se garantice el pago de la deuda tributaria con la amplitud que señala el art. 58 de la Ley General Tributaria y en los términos establecidos por el art. 124 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Debe aclararse que la suspensión en vía jurisdiccional no se confunde con la que pueda haberse obtenido en vía administrativa, pues no existe un derecho indiscriminado para obtener la suspensión simplemente por la prestación u ofrecimiento de caución, sino solo el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecución inmediata puede causar daños o perjuicios de difícil reparación. La caución, se dirá siempre , no es el título para obtener la suspensión, sino su consecuencia.
En definitiva, la segunda conclusión a que se llega en el presente recurso es que la exigencia de fianza o caución, para poder concederse la suspensión, es indeclinable salvo en casos muy excepcionales y que constituye una violación del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción que pueda otorgarse la misma relevando al interesado de su deber de prestar garantía, pues el mandato que contiene dicho precepto es taxativo: "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos".
En consecuencia, es manifiesto que el auto recurrido es contrario a Derecho, debiendo acordarse la procedencia del recurso, sin hacer declaración sobre las costas en la instancia, y debiendo en este recurso cada parte satisfacer las suyas, con arreglo al art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimar el recurso de casación nº 4348/1998, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra el Auto dictado con fecha 3 de Septiembre de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaído en la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo nº 862/1997, Auto que se casa y anula.
Declarar en su lugar la procedencia de la suspensión de los actos administrativos objeto del recurso contencioso-administrativo nº 862/1997, interpuesto por la entidad PATRIMONIO CULTURAL, S.A., siempre que preste caución suficiente, en los términos del artículo 124 de la Ley de la JurisdicciónContencioso-Administrativo, para responder de los daños y perjuicios que pudieran derivarse.
No acordar la expresa imposición de las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en este recurso de casación, que cada parte pague las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamnete juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico
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