STS, 29 de Enero de 2000
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2000:535 |
| Número de Recurso | 7590/1995 |
| Fecha de Resolución | 29 de Enero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de dos mil.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 7590 de 1995, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad SERVIMAX S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 10 de noviembre de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso- administrativo nº 70 de 1993, sostenido por la representación procesal de la entidad SERVIMAX S.A. contra la resolución, de 30 de agosto de 1991, de la Dirección de la Seguridad del Estado, por la que se impuso a aquélla una multa de un millón de pesetas y cese de actividad por una infracción prevista en el artículo 25.1º de la Orden del Ministerio del Interior, de 28 de octubre de 1981, en relación con el artículo 1 del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y contra los acuerdos, de 4 de mayo de 1992, por el que se desestimó el recurso de alzada deducido frente a la referida resolución, y de 16 de noviembre de 1992, por el que se desestimó el recurso de reposición presentado contra el anterior.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 10 de noviembre de 1994, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 70 de 1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso interpuesto por el Procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de SERVIMAX, S.A., sin costas».
Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo:« Reconocida expresamente la extemporaneidad de la alzada, pretende la recurrente obviar esta cuestión apelando a la nulidad del acto por insuficiencia de la norma de cobertura, la OM. de 28 de octubre de 1.981, en el sentido en que ha sido declarado por el Tribunal Constitucional en reciente sentencia de 17 de enero de 1.994. Esto choca frontalmente con la técnica del recurso indirecto que se establecía en el art. 38 L.R.J.C.A. porque en todo caso queda vedado el recurso a los actos consentidos por no impugnados en tiempo (art. 40-a), que eslo que aquí ha sucedido».
Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Servimax S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 16 de enero de 1995, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad Servimax S.A., como recurrente, y el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, como recurrido, al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, en dos motivos, el primero por infracción del artículo 25 de la Constitución por carecer de cobertura con rango de ley formal, como lo declaró esta Sala en su Sentencia de 15 de diciembre de 1988, para establecer infracciones y sanciones, la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981 y el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, sin que la cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración pueda entenderse que está en el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana, pues, como declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia 6/1994, de 17 de enero, una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos y otra bien distinta el incumplimiento de las normas atinentes al régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal del lenguajes - « normas de seguridad»- no implica, en este caso, una similitud material de significados, por lo que las resoluciones impugnadas adolecen del vicio de nulidad radical, que opera « ex tunc», de modo que no cabe apreciar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo basada en la extemporaneidad del recurso administrativo de alzada pues, al haberse impugnado un acto nulo de pleno derecho, la nulidad radical puede pedirse y debe declararse en cualquier momento, como así lo consideró la Sala de instancia en otra sentencia anterior, por lo que no es ajustada a derecho la inadmisión del recurso contencioso-administrativo decidida en la sentencia recurrida, y el segundo por infracción del artículo 25 de la Constitución y del artículo 1 de la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, en relación con los artículos 1.1 y 1.2 del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, porque cuando la entidad recurrente fue sancionada no era una empresa de seguridad sino de guardería, por lo que quiebra uno de los requisitos esenciales de cualquier infracción, cual es el de tipicidad, de manera que, al no haber contravención, la sanción impuesta es nula de pleno derecho y es aplicable a ella la doctrina de que la extemporaneidad del recurso administrativo no puede prosperar cuando la infracción que se discute es inexistente y no puede ser convalidada por una sanción improcedente, aun consentida, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra más ajustada a derecho, por la que, declarando la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se anulen y revoquen las resoluciones administrativas impugnadas.
Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de 4 de noviembre de 1996, se dio traslado del mismo por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 3 de diciembre de 1996, aduciendo que los fundamentos jurídicos de la sentencia no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario, que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de los preceptos y de la doctrina jurisprudencial en la que se funda el recurso, por lo que pidió que se declare no haber lugar al mismo y que se impongan las costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 18 de enero del año 2.000, en que tuvo lugar con observancia en sus tramitación de las reglas establecidas por la ley.
Antes de examinar si el recurso contencioso-administrativo debió, en contra de lo resuelto por la Sala de instancia, ser admitido a trámite, a pesar de que la resolución sancionatoria impugnada hubiese sido recurrida en vía administrativa fuera del plazo de interposición del recurso de alzada, por tratarse de un acto administrativo nulo de pleno derecho, hemos de decidir si, de acuerdo con el parecer del representante procesal de la entidad recurrente, el referido acto administrativo sancionador es efectivamente radicalmente nulo, pues, si así fuese, sería aplicable la regla, antes contenida en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y ahora en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento AdministrativoComún, según la cual la Administración en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte, debe declarar la nulidad de los actos nulos de pleno derecho.
Se alega en el primer motivo de casación que la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en cuanto marco normativo definidor de infracciones, es nula de pleno derecho, al igual que las sanciones que dimanan de su aplicación, por vulnerar el artículo 25.1 de la Constitución, y en consecuencia es nula de pleno derecho la resolución administrativa impugnada, en la que, por reputarse a la entidad recurrente incursa en la infracción prevista en artículo 25.1 de la mencionada Orden Ministerial, se le impusieron la multa de un millón de pesetas y el cese de actividades.
Efectivamente, esta Sala en sus Sentencias de 14 y 24 de octubre de 1994, 27 de junio de 1995, 28 de junio de 1996, 12 de julio de 1996, 16 de noviembre de 1996, 23 de marzo de 1998, 30 de marzo de 1998, 11 de julio de 1998 y 18 de octubre de 1999, entre otras, ha declarado la falta de cobertura legal en el aspecto sancionador de la referida Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, siguiendo así el criterio expresado ya por la antigua Sala Quinta de este Tribunal en su Sentencia de 15 de diciembre de 1988 (citada en la articulación del recurso de casación) y recogido en la sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 1990.
El Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 17 de enero y 15 de febrero de 1994 (recurso de amparo 690/92 y 998/92 respectivamente) ha considerado también los preceptos del Real Decreto 880/81 y de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 sin la necesaria cobertura legal y, por consiguiente, nulos de pleno derecho al conculcar lo dispuesto por el artículo 25.1 de la Constitución.
La resolución sancionatoria impugnada en la vía previa es, por consiguiente, radicalmente nula al basarse en la comisión de una infracción administrativa, tipificada y sancionada como tal en una disposición de carácter general declarada nula de pleno derecho.
Justificada la nulidad de pleno derecho de la resolución que impuso a la entidad recurrente la multa de un millón de pesetas y el cese de actividades, hemos de considerar si la extemporaneidad, aducida en vía previa por la Administración para inadmitir los previos recursos administrativos y tenida en cuenta por la Sala de instancia para declarar el acto recurrido consentido y firme con la subsiguiente inadmisión de la acción de nulidad ejercitada, tiene la eficacia que aquélla y ésta le otorgan.
Si bien es cierto que la representación de la entidad ahora recurrente en casación denominó recurso de alzada a su pretensión impugnatoria de la resolución administrativa sancionatoria, no es menos cierto que la basó en la nulidad de pleno derecho de la misma con argumentos análogos a los utilizados en la interposición de este recurso de casación y, posteriormente, en el recurso de reposición deducido contra la declaración de inadmisión sostuvo la inexistencia de plazo perentorio para pedir a la Administración la declaración de nulidad de los actos nulos de pleno derecho, de manera que lo que demandaba realmente, a pesar de la incorrecta denominación dada a su pretensión, era la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho, contemplada entonces por el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y en la actualidad por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero.
En consecuencia, la petición formulada a la Administración por la entidad recurrente no estaba sujeta a plazo porque el acto, cuya declaración de nulidad se reclamaba, es, según lo expuesto, nulo de pleno derecho, lo que impide considerar extemporánea aquella solicitud y no justifica la inadmisión del recurso contencioso-administrativo basada en lo dispuesto por el artículo 40 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, al haber devenido dicho acto, radicalmente nulo, consentido y firme, ya que esta circunstancia es intranscendente, como hemos expresado, cuando se demanda la declaración de nulidad de pleno derecho de un acto.
Impugnada oportunamente en sede jurisdiccional la declaración de inadmisión del recurso de reposición deducido en vía previa, el Tribunal "a quo" debió entrar a conocer sobre la acción de nulidad ejercitada en lugar de declarar su inadmisibilidad, que además no había sido aducida por la representación procesal de la Administración demandada, que se limitó a sostener la conformidad a derecho de la resolución sancionatoria, ni tampoco fue previamente sometida de oficio a la consideración de las partes, razón que justifica la estimación de este primer motivo de casación y hace innecesario entrar a examinar el segundo porque al resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102.1,3º de la Ley de esta Jurisdicción), se debe, conforme a lo expuesto anteriormente, estimar también el recurso contencioso-administrativo y declarar nula de pleno de derecho la resoluciónsancionatoria impugnada por serlo igualmente el precepto de la Orden Ministerial en que basó su decisión la Administración demandada.
La estimación de uno de los motivos de casación esgrimidos es determinante de la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, de manera que, según el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte habrá de satisfacer sus propias costas, y, en cuanto a las causadas en la instancia, al no apreciarse temeridad ni dolo en los litigantes, no procede hacer expresa condena, como establece el artículo 131.1 de la propia Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y la Disposición Transitoria Segunda 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que, con estimación del primer motivo y sin necesidad de entrar a examinar el segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad SERVIMAX S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 10 de noviembre de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 70 de 1993, la que por ello anulamos, al mismo tiempo que, estimando el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de la referida entidad SERVIMAX S.A. contra la resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de 30 de agosto de 1991, por la que se impusieron a la entidad Servimax S.A., como responsable de la infracción prevista y sancionada en el artículo 25.1 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, una multa de un millón de pesetas y el cese de actividades, y contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 4 de mayo de 1992 y de 16 de noviembre del mismo año, que desestimaron las impugnaciones presentadas contra la primera, debemos declarar y declaramos que tales resoluciones administrativas impugnadas son nulas de pleno derecho por serlo también el artículo 25.1 de la expresada Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y, en cuanto a las de este recurso de casación, cada parte habrá de satisfacer las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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STSJ Castilla y León , 28 de Septiembre de 2001
...Administrativo de 1956 y ahora en el art. 102 de la Ley 30/92. En consecuencia, conforme al criterio que se expresa en la sentencia del TS de 29 de enero de 2000, " la petición formulada a la Administración por la entidad recurrente no estaba sujeta a plazo porque el acto, cuya declaración ......