STS, 8 de Mayo de 2000

La parte dispositiva de la sentencia contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: " FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora Dª Beatriz Ruano Casanova, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE MANISES, contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de 8 de Junio de 1989 (R.G. 763-2-86 y R.S. 33-86), en concepto de Tasa por Licencia de Obras, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho. Segundo. Desestimar las demás pretensiones planteadas por la parte recurrente. Tercero. No procede hacer expresa declaración en materia de costas.

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MANISES el 2 de Junio de 1995.

EL AYUNTAMIENTO DE MANISES, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Beatriz Ruano Casanova, presentó con fecha 13 de Junio de 1995, escrito de preparación de recurso de casación, en el que manifestó la intención de interponerlo con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos procesales de admisibilidad, anticipando que el recurso de casación se fundará "en el supuesto 4º del art. 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico, concretadas en el art. 24.1 de la Ley General Tributaria, Art. 1 del Real Decreto Ley 12/1980, de 26 de Septiembre, arts. 19.b, 25.1.d) y 48.4 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por R.D. 2154/78, de 23 de Junio, art. 45 del Real Decreto 1932/91, de 2o de Octubre, art. 15.c) del Decreto 55/92, de 30 de Marzo del Consell de la Generalitat Valenciana (DOGU, nº 1761, de 8 de Abril), y de la Jurisprudencia aplicable".La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó por Providencia de fecha 15 de Junio de 1995 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MANISES presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que formuló cuatro motivos de casación, con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia casando la mencionada de la Audiencia Nacional, y consecuentemente declarar conforme a derecho la resolución 5021/85, de 25 de Septiembre, del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Valencia, desestimatoria de la reclamación formulada por la Subdirección General de Infraestructura del Transporte Aéreo contra la liquidación de la Tasa por Licencia de Obras de un importe de 38.440.871 pesetas por el Proyecto de construcción del edificio "Terminal de Pasajeros del Aeropuerto de Valencia", y consiguientemente declarar también ajustada a derecho la mencionada liquidación".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala acordó por Providencia de fecha 15 de Diciembre de 1995 admitir el recurso de casación.

Dado traslado de todas las actuaciones al Abogado del Estado, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "declare no haber lugar al mismo por no ser procedentes los motivos invocados al efecto, confirmando, en consecuencia, íntegramente la Sentencia de instancia y el acto impugnado, con imposición de costas a la parte recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 26 de Abril de 2000 fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y mas acertada resolución del recurso, es conveniente exponer los hechos mas significativos.

La Subdirección General de Infraestructura del Transporte Aéreo solicitó en 1983 al Ayuntamiento de Manises Licencia de obras para la construcción del Edifico Terminal del Aeropuerto de Valencia (Manises) de conformidad con el artículo 178 de la Ley del Suelo, Texto refundido de 9 de Abril de 1976, según el procedimiento establecido en el artículo 180.2 de dicha Ley.

EL Ayuntamiento de Manises llevó a cabo la actividad correspondiente, prestando los servicios facultativos y administrativos necesarios, y dictó acuerdo declarando la conformidad del proyecto con el planeamiento urbanístico en vigor, practicando liquidación por Tasa de Licencia de Obras por cuantía de

38.440.871 pesetas.

No conforme con dicha liquidación, la Subdirección General de Infraestructura del Transporte Aéreo Ministerio de Transportes y Comunicaciones, interpuso reclamación económico- administrativa nº 4517/1984, ante el correspondiente Tribunal Provincial de Valencia que la desestimó, argumentando: 1º) Que sí se habían prestado por el Ayuntamiento de Manises los servicios facultativos y administrativos necesarios para comprobar que el proyecto cumplía el planeamiento urbanístico. 2º) Que el retraso habido en el procedimiento del artículo 180.2 de la Ley del Suelo no tenía efecto de silencio positivo. 3º) Que no existe exención subjetiva a favor del Estado respecto de las tasas por servicios, sino solamente en las tasas por ciertos aprovechamientos especiales del dominio público local (defensa y comunicaciones), según lo dispuesto en el artículo 9.1 del Decreto 3.250/1976, de 30 de Diciembre. 4º) Que según el Real Decreto Ley 12/1980, de 26 de Septiembre la construcción de un edifico terminal de un aeropuerto no puede ser considerado como "equipamiento comunitario primario".

El Ministerio de Transportes -Subdirección General de Infraestructura del Transporte Aéreo- interpuso recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, que le fue estimado mediante su resolución de 8 de Junio de 1989, argumentando: 1º) Que sí se habían prestado por el Ayuntamiento de Manises los servicios municipales correspondientes. 2º) Que es cierto que no existía exención subjetiva a favor del Estado respecto de las tasas por servicios municipales. 3º) Que dió por supuesto, sin razonarlo, que las obras tenían la consideración de "equipamiento comunitario primario", lo que comportaba laexención de la Tasa de Licencia de Obras.

EL AYUNTAMIENTO DE MANISES interpuso recurso contencioso-administrartivo, nº 1006/1995, que fue resuelto por sentencia de fecha 30 de Mayo de 1995, desestimándolo, fundando su resolución en los siguientes argumentos: 1º) Que el artículo 1º, apartado 2, regla 3ª, del Real Decreto Ley 12/1980, de 26 de Septiembre, incluye como equipamiento comunitario primario "la construcción de edificios destinados al servicio público del Estado y sus Organismos Autónomos, Entidades Territoriales o Corporaciones Locales, (...)". 2º) Que la Sala Tercera - Sección Segunda- del Tribunal Supremo había precisado que "no es la específica previsión del planeamiento lo que determina la aplicación del Real Decreto Ley 12/1980. 3º) Que existe jurisprudencia sobre esta cuestión, concretamente el Tribunal Supremo se había pronunciado, considerando equipamiento comunitario primario: la construcción de edificios destinados a : Escuelas, Administraciones de Hacienda, Centro de Rehabilitación social, Servicios sociales del INSERSO, Hospitales, Escuela de Policía, etc. 4º) Que no puede limitarse el concepto de "equipamiento comunitario primario" a obras exclusivamente del planeamiento urbanístico local.

Contra esta Sentencia ha interpuesto recurso de casación, el AYUNTAMIENTO DE MANISES.

El primer motivo casacional es por infracción del artículo 24.1 de la Ley General Tributaria, que dispone:"no se admitirá la analogía para extender mas allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible o el de las exenciones o bonificaciones".

Esta infracción se produce por vulneración del artículo 3º.1 del Código Civil, por no respetar el principio de racionalidad en la aplicación de las normas, lo cual a su vez vulnera los principios constitucionales de autonomía y de suficiencia financiera de las Corporaciones Locales consagrados en los artículos 137 y 147 de la Constitución española.

La Sala no comparte estos argumentos, porque la sentencia impugnada no ha llevado a cabo una interpretación analógica para mantener como conclusión que las obras de construcción de la terminal de un aeropuerto constituyen "equipamiento comunitario primario".

El concepto de interpretación analógica aparece claramente definido en el artículo 4º, apartado 1, del Código Civil, que dice: "Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplan un supuesto específico, pero regulan otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón".

El procedimiento interpretativo analógico pasa por las siguientes fases lógicas: La primera que, actúa como premisa, es un pronunciamiento indubitado de que un determinado hecho se halla contemplado por la norma jurídica, bien, porque lo mencione expresamente, bien porque mediante un razonamiento correcto se llega a dicha conclusión. La segunda es un juicio de semejanza ("a simili") entre el hecho incluido en la norma y el hecho objeto de la interpretación analógica, que debe llegar a la conclusión de que en lo sustancial son semejantes, y sólo difieren en los elementos accidentales o accesorios. La tercera fase lógica, que es la mas difícil, consiste en determinar si existe identidad de razón ("eadem ratio") para subsumir, por este camino indirecto, a este hecho en la norma jurídica de que se trate.

De acuerdo con lo anterior existirá interpretación analógica si la sentencia, cuya casación se pretende, hubiera llegado a la conclusión de que las obras de la terminal de un aeropuerto tienen derecho a la bonificación del 90 por 100 en la Tasa de Licencia de Obras, por su semejanza con una obra concreta, mencionada en las normas tributarias aplicables, procedimiento interpretativo que no ha seguido la sentencia, pues, la mención que hace de los supuestos (edificios, escuelas, hospitales, escuela de policía, etc) que esta Sala Tercera ha considerado como "equipamiento comunitario primario", no los utilizó analógicamente, sino como confirmación del acierto de los distintos criterios interpretativos utilizados.

Esta Sala Tercera comulga con la interpretación seguida por la Sentencia, cuya casación se pretende, interpretación que se basa en que el Real Decreto Ley 12/1980, de 26 de Septiembre, para impulsar las actuaciones del Estado en materia de vivienda y suelo, extendió la política de fomento inicial de la construcción de viviendas de protección oficial, como dispone su artículo 1º, apartado 1, a la adquisición y preparación del suelo, preferentemente residencial, al equipamiento comunitario primario, la rehabilitación de viviendas existentes, así como las obras de mejora que produzcan en las mismas ahorro en el consumo energético, añadiendo en el apartado 2, que "a efectos de lo dispuesto en el apartado anterior, las exenciones, bonificaciones y demás beneficios fiscales regulados en la legislación vigente para las viviendas de protección oficial se extenderán a las siguientes actuaciones en materia de vivienda: (...) Tercera. Las transmisiones de terrenos y las ejecuciones de obras directamente formalizadas entre el promotor y el contratante para el equipamiento comunitario primario, que consiste en: a) La construcción deedificios destinados al servicio público del Estado y sus Organismos autónomos, Entidades Territoriales, o Corporaciones Locales, iglesias y capillas destinadas al culto, y Centros docentes".

Las ciudades y los pueblos no son sólo un cúmulo de viviendas, sino éstas mas el conjunto de edificios en los que se llevan a cabo los servicios públicos que hacen posible la vida moderna, como escuelas, iglesias, hospitales, comisarías de policía, etc, pero como las ciudades y los pueblos no son centros aislados, no cabe reducir el concepto de equipamiento comunitario al ámbito exclusivamente local, sino que hay que admitir servicios públicos que se prestan en ámbito supralocal (provincial, regional o nacional), que conforman también el equipamiento comunitario, como ocurre con los aeropuertos, porque los vecinos de Manises no sólo se mueven dentro de los límites de su propia ciudad, por ello el limitar el equipamiento comunitario a los edificios afectos a la prestación de servicios de ámbito local, no deja de ser una contemplación de "campanario", de ahí que esta Sala Tercera haya mantenido en su Sentencia de 18 de Julio de 1994, que no es la especifica previsión del planeamiento urbanístico lo que determina la aplicabilidad del Real Decreto-Ley 12/1980, que engloba bajo el concepto general de "equipamiento comunitario primario", entre otras las obras públicas generales.

La conclusión es que el edificio terminal del Aeropuerto de Valencia, sito dentro del término municipal de Manises, es equipamiento comunitario primario y por tanto con derecho a la bonificación del 90 por 100 en la Tasa de Licencia de Obras.

En cuanto al argumento de que la sentencia, cuya casación se pretende, vulnera los principios constitucionales de autonomía y de suficiencia financiera, consagrados en los artículos 137 y 142 de la Constitución española, la Sala cree que está totalmente fuera de lugar, porque la bonificación del 90 por 100 en la Tasa de Licencia de Obras se ha establecido por el Estado, mediante normas de rango legal, que es a quien le corresponde, según la Constitución, regular en lo esencial el sistema tributario local, cosa distinta es que un determinado ente local, como es el Ayuntamiento de Manises tenga que soportar el coste de una bonificación, cuyos efectos benefician no sólo a sus habitantes, sino a todos los ciudadanos españoles. Esta cuestión afecta ciertamente al principio constitucional de solidaridad que ha llevado a establecer la compensación del Estado a los Entes Locales por el coste que soportan debido a las exenciones y bonificaciones establecidas por aquél, como así se dispone en el artículo 9, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales: "Las Leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan; dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales, procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales", en parecido sentido se manifestaba el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes, en materia de Régimen Local, en su artículo 187, apartado 1, pero lo cierto es que el Decreto Legislativo 3.250/1976, de 30 de Diciembre, aplicable al caso de autos, no contempló la compensación referida, que hubiera sido el camino apropiado para ejercitar la reivindicación compensatoria que subyace en la alegación del Ayuntamiento de Manises, pero, en todo caso, esta cuestión es tangencial respecto de la que se discute en el presente recurso de casación.

La Sala rechaza este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional es por infracción de los artículos 19.b), 25.1.d) y 48.4 del

Reglamento del Planeamiento Urbanístico (R.D. 2159/78, de 23 de Junio).

El argumento esgrimido por el Ayuntamiento de Manises, parte recurrente, es que el concepto de equipamiento comunitario primario es jurídicamente indeterminado y sobre todo de contenido urbanístico.

Así, el artículo 19.1.d) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico dispone que el Plan General de Ordenación Urbana contendrá: "b) La estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinados del desarrollo urbano y, en particular ... el de equipamiento comunitario", de igual modo el artículo 25.1.d) del Reglamento citado, dispone que: "Los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio se establecerán en el Plan General, definiendo: (...) d) El sistema general de equipamiento comunitario que comprenderá todos aquellos centros al servicio de toda la población, destinada a usos administrativos, comerciales, culturales y docentes, sanitarios, asistenciales, religiosos, etc". Y añade en el punto 3.: "Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes Parciales, debiendo quedar garantizada en el Plan General la obtención del sistema general de espacios libres y equipamiento comunitario", precepto que queda contemplado cuando al regular el artículo 48.4, de dicho Reglamento, las reservas de suelo para dichos equipamientos comunitarios, no incluyen los aeropuertos (los subrayados aparecen en el escrito de interposición).La entidad recurrente deduce de estos preceptos que el equipamiento comunitario primario, solo es aquél que aparece previsto en el Plan General o en los Planes Parciales.

Esta idea ha sido desechada por la doctrina de esta Sala Tercera, seguida ciertamente por la sentencia cuya casación se pretende, doctrina que ya hemos expuesto y que consiste en considerar equipamiento comunitario primario no sólo el previsto en los concretos Planes de Ordenación Urbana, sino también las obras llevadas a cabo a instancia del Estado o de las Comunidades Autónomas que tiendan a equipar no sólo un Municipio, sino muchos, como acontece con la construcción de un Aeropuerto.

La Sala rechaza este motivo casacional.

Infracción del artículo 45 del Real Decreto 1932/1991, de 20 de Diciembre, sobre medidas de financiación de actividades protegibles en materia de viviendas del Plan 1992-1995.

Este Real Decreto entró en vigor el 1 de Enero de 1992.

Este motivo casacional debe ser rechazado, porque habiendo sido practicada liquidación de la Tasa por Licencia de Obras en el año 1984, mal ha podido la sentencia impugnada incurrir en esta infracción, siendo así que no citó este precepto, por la sencilla razón de que no estaba vigente en 1984, que es el año al que deben referirse las normas aplicables y enjuiciables.

No obstante, la Sala debe aclarar que este Real Decreto al dar en su artículo 45 la definición del equipamiento comunitario primario como "... los espacios libres, viales e infraestructuras (gas, agua, energía eléctrica y alcantarillado, exclusivamente) que se destinen al servicio exclusivo o preferente de las viviendas de la unidad vecinal en la que dicho equipamiento se encuentre ubicado, cuando esté justificado por el planeamiento urbanístico (...)", está contemplado fundamentalmente la financiación cualificada de las actuaciones protegibles en materia de viviendas (prestamos a adquirentes, promotores, etc), por ello congruentemente dá una definición del equipamiento comunitario primario referido y limitado a las viviendas, pero ello no quiere decir, como ya hemos reiterado que no exista un concepto mas amplio de equipamiento comunitario primario que excede del campo restringido de las viviendas, de su programación urbanística y de su financiación.

La Sala rechaza este motivo casacional.

Infracción del art. 1 del Real Decreto-Ley 12/1980, de 26 de Septiembre.

La entidad recurrente argumenta textualmente que "la infracción que se denuncia en este motivo es la consecuencia de los tres motivos anteriores, y consecuentemente "a sensu contrario" de la interpretación que le dá la sentencia a este precepto".

Rechazados por la Sala los tres motivos casacionales anteriores, la consecuencia lógica es que este cuarto motivo se queda sin fundamento alguno, por lo que debe ser rechazado también.

Desestimado el presente recurso de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, condenar al AYUNTAMIENTO DE MANISES al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el recurso de casación nº 5.623/1995, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MANISES, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 30 de Mayo de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Octava- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo, nº RG 7230/92 y RS 1006/95, seguido a instancia de dicho Ayuntamiento.

Imponer las costas al AYUNTAMIENTO DE MANISES, parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico