STS, 1 de Julio de 2000

En escrito de 31 de enero de 1989, Acería de Álava S.A. presentó solicitud de abono de desgravación fiscal (DFE) relativa a exportaciones realizadas por esa firma, resultante de aplicar, a la base desgravatoria, los tipos vigentes antes de la entrada en vigor, el 10 de enero de 1980, del Real Decreto 2950/1979, por el que se adaptaron a la Ley 6/1979, sobre Régimen Transitorio de la Imposición Indirecta, las tarifas del impuesto de compensación de gravámenes interiores (ICGI) y de la DFE.

Por resolución de la que no consta la fecha, pero en la que figura como registro de salida la de 23 de febrero de 1989, la Dirección General estimó que la solicitud debía ser considerada como recurso de reposición y denegó la petición.

La referida resolución fue objeto de reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central , que la desestimó por resolución de 27 de junio de 1990, después de que la entidad recurrente, por el transcurso de un año sin ser notificado de resolución expresa alguna, hubiera formalizado recurso contencioso contra los anteriores actos administrativos, que se tramitó ante la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso 207.023, la cual lo desestimó por sentencia de 27 de abril de 1994.

Frente a la referida sentencia se dedujo el presente recurso de casación, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 21 de junio de 2000 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

La entidad recurrente opone los siguientes motivos frente a la sentencia impugnada:

1. - Al amparo del art. 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 se alega infracción del art. 43 de la misma, dada la incongruencia de la sentencia de instancia, alegándose que en ésta no se resolvió sobre laspretensiones de la recurrente, pues en ningún caso se pretendió la nulidad radical de las liquidaciones giradas, sino que se reconociera el derecho a percibir las correspondientes diferencias, a la vista de la nulidad de las normas que se citaban los Reales Decretos 2950/1979 y 1313/1984, así como la Orden de 15 de marzo de 1985.

2. - Por el cauce del art. 95.1.4 se consideran infringidos, por inaplicación, los artículos 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, y 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, así como la jurisprudencia de desarrollo de los mismos, que establece que la falta del dictamen preceptivo del Consejo de Estado provoca la nulidad radical, según se establece, entre otras, en las sentencias de 25 de octubre y 23 de diciembre de 1931.

3. - Utilizando la misma vía se alega también el quebrantamiento de la jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias de 6 de julio de 1972 y 22 de julio de 1986, según la cual la preclusión de un plazo procesal no puede perjudicar un derecho material, que tiene conforme a Ley una vida más larga.

4. - De la misma forma se denuncia la infracción del art. 1964 del Código Civil, en materia de prescripción del derecho a obtener el beneficio de la desgravación fiscal a la exportación.

5. - Item. el art. 1969 del Código Civil y la jurisprudencia contenida en las sentencias de 27 de abril de 1940 y 25 de enero de 1962, al no tener en cuenta la sentencia recurrida los efectos que, sobre la fijación del dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción, e incluso para el de caducidad procesal, tiene el hecho de que sea la propia Administración la causante del vicio de nulidad que concurre en los Reales Decretos 2950/1979 y 1313/1984, y la Orden de 15 de marzo de 1985.

6. - Item. la doctrina del principio de protección de la confianza legítima, recogida en las sentencias de 28 de febrero de 1989, 1 de febrero de 1990 y 22 de marzo de 1991.

7. - Item. la doctrina de la STC 45/1989, de 20 de febrero, en cuanto a que la inconstitucionalidad de preceptos legales no afecta a situaciones anteriores ya consolidadas.

8. - Item. infracción del art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que ha sido aplicado por la sentencia impugnada a pesar de que la nulidad de los Reales Decretos y de la Orden mencionados ocurrió en un procedimiento judicial y no en un procedimiento administrativo.

9. - Item. infracción, por inaplicación, de los artículos 86.2 y 104 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo de 1956.

No obstante la dispersión de los motivos invocados, en la mayoría de ellos se repiten los mismos argumentos.

Tal ocurre inicialmente con los motivos 1, 2 y 3, si bien el primero merezca una consideración especial al venir propuesto por el cauce del nº 3 del art. 95.1, a diferencia de los restantes.

Circunscribiéndonos en este momento a la pretendida incongruencia, la entidad recurrente la encuentra en que no se ha resuelto en la sentencia a la alegación de nulidad radical, tanto del Real Decreto 2950/1979, como del Real Decreto 1313/1984 y de la Orden de 15 de marzo de 1985, disposiciones estas últimas sobre las que el Tribunal no se ha pronunciado. La alegación de nulidad radical se hacía con independencia de la misma hubiera sido declarada en recurso directo o indirecto.

Señala el recurrente que la incongruencia se ha producido al no dar respuesta la sentencia a los argumentos basados en la nulidad de las disposiciones silenciadas, sosteniendo en la página 4 del escrito de interposición del recurso que la incongruencia no sólo puede producirse por divergencias entre el fallo de la sentencia y el suplico de la demanda, sino también cuando los argumentos de aquél no se corresponden con los alegados por las partes en el proceso.

El hecho de que, en efecto, la sentencia de instancia no mencione expresamente el Real Decreto 1313/1984 y la Orden de 15 de marzo de 1985 no da cobijo alguno a la alegación de incongruencia, pues los impecables argumentos desarrollados por la sentencia de instancia con respecto al Real Decreto 2950/1979 son aplicables perfectamente a las otras dos disposiciones, y así se trasparenta del contenido del Fundamento 2 de la sentencia impugnada.

No toda omisión, en definitiva, puede conducir a un reproche de incongruencia.A este respecto recordemos que la STC 83/1998, de 20 de abril, Recurso de Amparo núm. 1082/1995 precisó que "Este Tribunal, desde su STC 20/1982, ha venido elaborando un cuerpo de doctrina acerca del vicio de incongruencia y, en lo que se refiere a la incongruencia omisiva, en múltiples ocasiones ha reiterado que no todos los supuestos son susceptibles de una solución unívoca, debiendo ponderarse las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial constituye una auténtica lesión del art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede razonablemente interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 175/1990, 198/1990, 88/1992, 163/1992, 226/1992, 101/1993, 169/1994, 91/1995, 143/1995, 58/1996, 128/1996, etc.). Pero no cabe considerar que es esto último lo que sucede en el presente supuesto".

Y la STC 139/1997, de 22 de julio, Recurso de Amparo núm. 1286/1995, recordó igualmente que si bien la incidencia de la incongruencia omisiva en el derecho consagrado en el art. 24.1 CE se cifra en el incumplimiento del deber de resolver las pretensiones deducidas, es decir, en dejarlas incontestadas [SSTC 20/1982, 14/1984, 177/1985, 142/1987, 175/1990, 198/1990, 59/1992, 69/1992, 88/1992, 163/1992, 226/1992, 101/1993, 169/1994, 95/1995, 143/1995, 58/1996, 26/1997, 59/1997], trasunto de «la ineludible exigencia de la motivación de las resoluciones judiciales» [STC 59/1997, fundamento jurídico 4.º, que cita las SSTC 61/1983, 138/1985, 13/1987, 55/1987, 152/1987, 199/1991 y 307/1993], la resolución genérica de aquéllas, aun cuando el órgano judicial no se haya pronunciado sobre todas las alegaciones concretas suscitadas [SSTC 14/1985, 29/1987], máxime si es razonable inferir del silencio del órgano a quo una desestimación tácita de las pretensiones formuladas [SSTC 128/1992, 11/1995], no entraña una vulneración de la tutela judicial efectiva [por todas, últimamente, STC 94/1997].

Procede, en consecuencia, desestimar el motivo, al no haber infracción del art. 43.1 de la Ley.

En los motivos 2 y 3 se vuelve a plantear la supuesta nulidad radical de las citadas Disposiciones Generales.

En abundantes ocasiones esta Sala ha tenido ocasión de recordar que sólo los supuestos a que alude el art. 153 de la Ley General Tributaria constituyen referentes de nulidad absoluta o radical, ninguno de los cuales es el que sirve de fundamento a la pretensión anulatoria en el presente recurso (ausencia del dictamen del Consejo de Estado).

Pero sobre todo ha de partirse de que, no hallándonos en un recurso directo contra las citadas disposiciones, el presente recurso indirecto tenía en la instancia el objetivo procesal de que se reconociera a la entidad recurrente la aplicación de tipos desgravatorios más favorables, en una serie de liquidaciones firmes y consentidas, al no haber sido impugnadas ordinariamente dentro de los plazos pertinentes -por vía de petición, o de reposición o de reclamación económico- administrativa-, y además, como señala nuestra sentencia de 21 de junio de 2000, definitivas (por no haber sido comprobadas por la Administración en el plazo de 2 años), y por tanto eficaces, a tenor del art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ó el 73 de la Ley de la Jurisdicción de 1998.

En consecuencia, como precisa la sentencia citada, y la abundante doctrina que la misma recoge, las nuevas rebajas de tipos efectuadas por el Real Decreto 1313/1984 y la Orden de 15 de marzo de 1985 eran también válidas, porque en definitiva tales normas no fueron declaradas nulas, ya que, como es sabido, el Real Decreto 1313/1984 fue declarado nulo en sentencia de esta Sala de 25 de abril de 1991, dictada en recurso directo, precisamente por falta de dictamen del Consejo de Estado, pero esta anulación fue dejada sin efecto y la sentencia rescindida, por la que dictó el 7 de marzo de 1992 la Sala Especial de Revisión.

En el motivo 3 se aduce, por otra parte, quebrantamiento de la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de 6 de julio de 1972 y 22 de julio de 1986, según la cual la preclusión de un plazo procesal no puede perjudicar un derecho material que tiene, conforme a la Ley, una vida más larga.

No hay inconveniente en aceptar la existencia de esta lógica doctrina, pero que no conduce a la estimación del motivo, pues la preclusión de un plazo o medio impugnatorio cierra el acceso a éste, con la consecuencia de que en el caso presente, la entidad recurrente acudió a la reclamación económico-administrativa cuando ya habían transcurrido los quince días de plazo desde las liquidaciones o autoliquidaciones correspondientes, y ante ese hecho incontrovertible no puede prevalecer ningún otro plazo.

Y el reproche que se formula a la instancia, basado en que no señaló el plazo de pervivencia del llamado derecho material, tampoco tiene consistencia.En primer término, si la entidad recurrente estima que se trata de una cuestión planteada en la instancia, y no resuelta por la sentencia que puso fin a ésta, debía haber acudido también en este supuesto a la vía del nº 3 del art. 95.1, y no a la del nº 4 que ha sido la escogida.

En segundo lugar -y con ello enlazamos con otros motivos que se plantean en esta casación-, no puede aceptarse que el plazo de prescripción del derecho de crédito de los interesados frente a la Hacienda Pública puedan regirse por uno diferente al de 5 años que fijaba a la sazón el art. 46 de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, reducido actualmente al de 4 años que señala el art. 24 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.

Por tanto, el motivo ha de ser desestimado.

Con lo anteriormente expuesto quedan rechazados también los motivos 4 y 5.

En el nº 6 se alega infracción del principio de protección de la confianza legítima, recogida en las sentencias de 28 de febrero de 1989, 1 de febrero de 1990 y 22 de marzo de 1991.

Este principio formó parte de una línea jurisprudencial muy definida y limitada y hoy ha cedido a favor del más preciso de seguridad jurídica.

La segunda de las sentencias citadas lo formulaba en los siguientes términos, en el Fundamento de Derecho 2: "Segundo.- En el conflicto que se suscita entre la legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última por aplicación de un principio, que aunque no extraño a los que informan nuestro Ordenamiento Jurídico, ya ha sido recogido implícitamente por esta Sala, que ahora enjuicia, en su Sentencia de 28 de febrero de 1989 y reproducida después en su última de enero de 1990, y cuyo principio si bien fue acuñado en el Ordenamiento jurídico de la República Federal de Alemania, ha sido asumido por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de las que forma parte España, y que consiste en el «principio de protección de la confianza legítima» que ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en a legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés individual e interés general-, la revocación o la dejación sin efectos del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar derivados de unos gastos o inversiones que sólo pueden serle restituidos con graves perjuicios para su patrimonio, al no ser todos ellos de simple naturaleza económica".

Esta sentencia, al igual que las otras dos, se dictó para resolver un supuesto de subvenciones en materia de centros de enseñanza y, evidentemente, no guarda relación alguna con el tema de desgravación fiscal a la exportación.

En subvenciones hay una disposición previa a la que se someten los interesados, que ponen su confianza justificada en ella, y que después no es cumplida por la Administración.

En cambio, en los temas que ahora nos ocupan los interesados ajustaron las liquidaciones a una norma determinada y conforme a ésta la Administración aplicó la desgravación. Sólo cuando se producen sentencias que anularon determinados y concretos actos de aplicación, sin expulsar las normas del ordenamiento, es cuando otros interesados estimaron que también ellos podían beneficiarse de tales anulaciones.

Por ello, el motivo tiene que ser igualmente desestimado.

En orden al motivo 7, en el que se alega infracción de la doctrina de la STC 45/1989, de 20 de febrero, en cuanto a la incidencia de la inconstitucionalidad de una norma en situaciones anteriores, la aplicación que de la misma hace la sentencia de instancia es enteramente ajustada, no pudiendo decirse lo mismo de la utilización que de ella se hace en el recurso.

Lo que se afirma en el Fundamento 11 de la indicada sentencia, en lo que aquí interesa, es lo siguiente:

"En lo que toca a los efectos, hemos de comenzar por recordar que, de acuerdo con lo dispuesto enla Ley Orgánica de este Tribunal (art. 39.1), las disposiciones consideradas inconstitucionales han de ser declaradas nulas, declaración que tiene efectos generales a partir de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (art. 38.1 LOTC) y que en cuanto comporta la inmediata y definitiva expulsión del ordenamiento de los preceptos afectados (STC 19/1987, fundamento jurídico 6.º) impide la aplicación de los mismos desde el momento antes indicado, pues la Ley Orgánica no faculta a este Tribunal, a diferencia de lo que en algún otro sistema ocurre, para aplazar o diferir el momento de efectividad de la nulidad".

Más adelante indica que es preciso tener en cuenta que "entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptible de ser revisadas como consecuencia de la nulidad que ahora declaramos figuran no sólo aquéllas decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC), sino también por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C. E.), las establecidas mediante las actuaciones administrativas firmes; la conclusión contraria, en efecto, entrañaría -como con razón observa el representante del Gobierno- un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto de aplicación de las disposiciones hoy declaradas inconstitucionales".

Y, finalmente, en un todo aplicable al supuesto que contemplamos en el presente recurso, el Tribunal Constitucional señala que "conviene precisar que tampoco en lo que se refiere a los pagos hechos en virtud de autoliquidaciones o liquidaciones provisionales o definitivas acordadas por la Administración puede fundamentar la nulidad que ahora acordamos pretensión alguna de restitución. También en este supuesto, en efecto, esa nulidad provoca una laguna parcial en un sistema trabado que, como tal, no es sustituido por otro sistema alguno".

Esta doctrina es la que aparece condensada en la sentencia recurrida cuando afirma que en la aludida sentencia del Tribunal Constitucional se mantiene que incluso la inconstitucionalidad de algún precepto con rango de Ley no afecta a situaciones anteriores ya consolidadas, entendiendo por tales no sólo las situaciones decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, sino también la establecida mediante actuaciones administrativas firmes.

Ha de rechazarse también el presente motivo.

En el motivo 8 se invoca la infracción del art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, pues el recurrente sostiene que este precepto sólo puede aplicarse en los procedimientos administrativos, criterio que es insostenible.

El precepto dispone sencillamente que la estimación de un recurso -obviamente jurisdiccional-, interpuesto contra una disposición de carácter general, implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de aquélla.

Pues bien, la subsistencia de tales actos firmes, que es la postura de la Administración, constituye de la Administración que, como todos los de las partes contendientes, está bajo la tutela de los Tribunales, careciendo por todo ello del menor sentido el argumento.

Finalmente, en el motivo 9, se sostiene por la entidad recurrente que la sentencia de instancia infringió el ordenamiento, al inaplicar los artículos 86.2 y 104 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Una vez más, la parte recurrente plantea la nulidad radical de las disposiciones generales en materia de DFE y critica que, como persona afectada, no se hayan extendido los efectos de dicha nulidad a su pretensión, acogiéndola.

Hemos expuesto anteriormente el error de dicha tesis. Pese a su insistencia, tales disposiciones no fueron expulsadas del ordenamiento.

Procede por todo ello desestimar todos los motivos del recurso, lo que implica la preceptiva condena en costas que determina el art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.