STS, 4 de Julio de 2000

En la indicada fecha de 14 de noviembre de 1995, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1770/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Primero.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por SIDERÚRGIA DEL MEDITERRÁNEO, S.A. contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 24 de mayo de 1990, de que se hizo suficiente mérito, por entender que es conforme a Derecho. Segundo.- DESESTIMAR las demás pretensiones de la actora. Tercero.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la empresa SIDERÚRGIA DEL MEDITERRÁNEO S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por el ABOGADO DEL ESTADO recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 27 de junio de 2000, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Como ya se ha dejado expuesto en las sentencias de esta Sección y Sala de 24 de junio y 6 de julio de 1993 y de 24 de febrero y 7 de junio de 1997, la cuestión fundamental que en este recurso ha de resolverse se centra en determinar si, reconocida a la entidad recurrente, "Siderúrgica del Mediterráneo S.A.", empresa comprendida en el Plan de Reconversión Industrial del Sector Siderúrgico Integral, la bonificación arancelaria del 99% en los derechos de importación de bienes de equipo y utillaje de primera instalación que no se fabriquen en España o que, fabricándose, resulten manifiestamente inadecuados para los objetivos del programa correspondiente, puede aquella considerarse subsistente tras la adhesión de nuestro país a las Comunidades Europeas, llevada a cabo en virtud del Tratado de 12 de Junio de 1985, y tras las modificaciones legales consiguientes que la mencionada incorporación hubo de significar.

A este respecto, es necesario tener presente: a) en primer lugar, que la bonificación arancelaria de referencia fué definitivamente establecida por el art. 8.1.b) de la Ley 27/1984, de 26 de Julio, sobre Reconversión y Reindustrialización, y que su reconocimiento concreto a la empresa aquí recurrente, según alegación de la misma, tuvo lugar mediante Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 30 de Enero de 1984, Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 8 de Marzo de 1985 y Resolución de la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales de 2 de Junio de 1986; b) en segundo término, que las liquidaciones inicialmente impugnadas derivan de importaciones procedentes de Suecia, Japón y Estados Unidos de América, con despachos solicitados en Aduanas el 10 de abril de 1987, el 12 de agosto de 1986 y el 2 de Junio de 1986, en los que "Siderúrgica del Mediterráneo S.A." aplicó la bonificación del 99% sobre el Arancel Aduanero Común, es decir, sobre el Arancel Comunitario Europeo, no, por tanto, sobre el español vigente con anterioridad a la adhesión; y c) en tercer lugar, que la argumentación de la entidad aquí recurrente descansa, sustancialmente, en la insuficiencia de rango normativo de los Reales Decretos 2.586/1985, de 18 de Diciembre, y 932/1986, de 9 de Mayo, que modifica el anterior sólo en cuanto establece una nueva clasificación de las importaciones que preveía aquél en su art. 1º, y de la Orden Ministerial de Economía y Hacienda de 19 de Marzo de 1996, de desarrollo del primero, para modificar o suprimir no sólo una bonificación tributaria establecida por ley, sino también actos concretos declarativos de derechos que, en aplicación de ésta última -de la precitada Ley 27/1984, se entiende-, se habían adoptado por la Administración en favor, entre otras, de la empresa siderúrgica recurrente, aparte de que, igualmente según su criterio, la normativa comunitaria, esto es, el propio Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, en su art. 52 y en el Protocolo nº 10.2, en relación con el art. 30, apartados 1 y 3, aceptaron la vigencia y aplicación del Plan de Reconversión del sector ahora considerado así como los beneficios arancelarios a que anteriormente quedó hecha específica referencia, conforme ha venido a corroborar, asimismo, la disposición Transitoria 5ª de la Ley 43/1995, de 27 de Diciembre, del Impuesto sobre Sociedades.

Planteado así el problema, es preciso hacer notar que la insuficiencia normativa de las disposiciones acabadas de citar en el fundamento que precede, en cuanto omitieron la cuestionada bonificación arancelaria del 99% a que también se ha hecho particular referencia, no puede ser aceptada por la Sala. El Real Decreto de 18 de Diciembre de 1985, ya invocado, que junto con las demás disposiciones modificativas y de desarrollo sirvieron de cobertura legal a las liquidaciones iniciales y a la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial que desestimó su impugnación, se dictó para regular, desde el momento de la adhesión de España a las Comunidades Europeas, el régimen de reducciones arancelarias aplicable a los bienes de inversión que se importaran con determinados fines específicos, entre otros, el de modernización o reconversión de la industria siderometalúrgica. Fué, por tanto, con su previsión de entrada en vigor en 1º de Enero de 1986, con la "suspensión" que prescribió de los aranceles aplicables a productos originarios de países comunitarios -art. 2º- y con la sumisión al Arancel de Aduanas Común para las importaciones de los bienes de inversión procedentes de terceros países, de sus componentes, partes o piezas -art. 3º-, consecuencia directa del Tratado de Adhesión, hecho en Madrid el 12 de Junio de 1985 (B.O.E. de 11 de Enero de 1986), y, por consiguiente, del "Acta relativa a las Condiciones de Adhesión de España" a las Comunidades Europeas, en concreto de la recepción y aceptación del Derecho Comunitario propio de los Tratados y del "acquis communautaire" -art. 2º-. Así pues, si el Derecho comunitario es de inmediata aplicabilidad, como tiene reiteradamente declarado el Tribunal de Justicia de las Comunidades a partir, fundamentalmente, de la Sentencia "Variola", de 10 de Octubre de 1973, y ostenta los caracteres de efecto directo y primacía respecto del Derecho interno, como igualmente tiene establecido dicho Tribunal a partir, respectivamente, de sus Sentencias "Van Gend-Loos", de 5 de Febrero de 1963, y "Costa-E.N.E.L.", de 15 de Julio de 1964, y como se desprende, también, del rango que le confiere el proceso de ratificación de dicho Tratado, efectuado al amparo del art. 93 de la Constitución, precisamente redactado en previsión de la incorporación de España a las Comunidades, y de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de Agosto, que autorizó su mencionada ratificación, ninguna falta de cobertura legal puede imputarse al antecitado Decreto 2.586/1985 ni a sus también señaladas disposiciones modificativas y de desarrollo. Por la misma razón ninguna vulneración cabe apreciar de los arts. 12.1 y 16 y 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado entonces aplicable -hoy art. 51 y 52 de la de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas, Ley 30/1992-, ni mucho menos del art. 9.3 de la Constitución en cuanto enuncia el principio de jerarquía normativa.

Los únicos puntos que, en relación con el examinado en el fundamento que precede, han de abordarse, son, como fácilmente puede comprenderse, los que se refieren a si el reconocimiento de la bonificación arancelaria aquí considerada es compatible con la vigencia de Arancel Comunitario cuando se trata de importaciones de bienes de inversión procedentes de terceros países, es decir, de países no comunitarios, y a si, aun siendo incompatible, se hubiera dado un reconocimiento posterior por la Administración, susceptible de ser calificado de acto declarativo de derechos y, por ende, sujeto al específico procedimiento de anulación que preveía el art. 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y hoy regula el 103 de la vigente de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En punto al primer problema, esta Sala ha tratado la cuestión, por cierto con la misma entidad mercantil como apelante, en sus Sentencias de 24 de Abril de 1993, de 13 de Marzo de 1995 y 24 de febrero y 7 de junio de 1997, sobre todo en la segunda y en la última, sentando doctrina que las alegaciones de dicha parte no alcanzan a desvirtuar. En efecto: frente a la alegación de que tanto el Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, como el Protocolo nº 10 sobre la reestructuración de la Siderúrgia española, ratificaron implícitamente el conjunto de medidas tomadas por el Gobierno español para llevar a cabo la indicada reestructuración, entre las que se encontraría la bonificación tantas veces referida del 99%, es necesario destacar que el aludido Protocolo, en su apartado 2, se limita a establecer que "desde la fecha de la adhesión, la Comisión y el Gobierno español efectuarán una evaluación conjunta del nivel de realización de los planes ya aprobados por el Gobierno español y transmitidos oficialmente a la Comisión el 24 de Julio y el 1º de Agosto de 1984, así como la viabilidad de las empresas siderúrgicas a que se refieren estos planes" y el art. 52 del Acta a determinar que "durante un periodo de tres años a partir de la adhesión, el Reino de España completará la reestructuración de su industria siderúrgica en las condiciones definidas en el Protocolo nº 10". La parte da a entender que los citados Planes "ya aprobados por el Gobierno español" a que hace referencia este Protocolo "son los derivados del Real Decreto 878/1981 y los derivados, asimismo, del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de Marzo de 1984". Pues bien; ni este Real Decreto 878/1981, de 8 de Mayo, de reconversión de la expresada Siderúrgia, contemplaba la pretendida bonificación, ni podía ser aplicable a importaciones efectuadas, como el supuesto aquí enjuiciado ocurre, en 1986 y 1987, cuando en virtud de lo dispuesto en su art. 1º, el Plan a que se refería solo tenía vigencia prevista hasta el 31 de Diciembre de 1985. Además, entre las medidas de saneamiento financiero tenidas en cuentan figuraban la concesión de préstamos y de créditos excepcionales y la adopción de las que se calificaban de "medidas de política comercial y planes de inversión", entre las que, conforme se ha dicho, no sólo no figuraba ninguna bonificación fiscal, sino que, antes al contrario, se afirmaba el establecimiento del sistema de precios de la C.E.C.A. (Comunidad Europea del Carbón y del Acero) para materias primas y productos siderúrgicos con la finalidad de asegurar la competitividad de nuestra siderúrgia integral en la década 1985-1996, así como también con la de definir los programas de inversión y financiación para el conjunto del subsector. Por otro lado, en el Acuerdo precitado del Consejo de Ministros de 14 de Marzo de 1984, tampoco se mencionaba beneficio tributario alguno, ni en general, ni específicamente referido a derechos arancelarios o a Impuestos Aduaneros. Su contenido, conforme se constata en el expediente, se limitaba a aprobar los planes laborales y financieros, entre otras empresas que ahora no hacen al caso, de "Altos Hornos del Mediterráneo", así como a autorizar la disposición de los distintos tipos de recursos públicos necesarios para garantizar la efectividad de los planes de reestructuración. Ninguna constancia aparece de que entre los planes transmitidos oficialmente a la Comisión por el Gobierno español en 24 de Julio y 1º de Agosto de 1984 figure la concesión de la tan repetida bonificación arancelaria del 99% que, como resulta del expediente, se materializó claramente en la Orden de 8 de Marzo de 1985, del Ministerio de Economía y Hacienda, habida cuenta que, con anterioridad y como se desprende de sus resultandos, el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 30 de Enero de 1984 y la Resolución de la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales de 3 de Mayo del mismo año, se habían limitado a declarar aplicables, entre otras empresas a la mencionada "Altos Hornos del Mediterráneo S.A.", las medidas previstas en el Real Decreto-Ley 8/1983, de 30 de Noviembre.

Por último, tampoco contradice la conclusión apuntada el contenido del artículo 30 del Acta de Adhesión. Este precepto se dirige a regular el cálculo de las bases sobre que han de operar las reducciones arancelarias previstas en otros preceptos del Acta para hacer efectivo el principio de libre circulación de mercancías y el consiguiente desarme arancelario en las relaciones intracomunitarias, como lo revela claramente el art. 31. Realmente, el precepto que se refiere a la adecuación del Arancel español al Arancel Aduanero Común y al Arancel unificado C.E.C.A. en las relaciones con terceros países es el art. 37, en el que, a los fines que ahora interesan, se prevé unos ritmos de adaptación, mediante reduccionesporcentuales de la diferencia entre los citados Aranceles, que abarcan el periodo comprendido entre el 1º de Marzo de 1986 y el 1º de Enero de 1993, fecha ésta última señalada como tope para la aplicación íntegra por España de los dos Aranceles comunitarios antes indicados. Pues bien; la circunstancia de que en este art. 30, en concreto en su apartado 3, después de decir en el 2 que el derecho de base que se tendrá en cuenta para las aproximaciones entre Aranceles previstas en el art. 37, entre otros, será el derecho efectivamente aplicado por España el 1º de Enero de 1985, se disponga que "si con posterioridad a esta fecha y antes de la adhesión se aplicare una reducción arancelaria, se considerará derecho de base el derecho así reducido", no puede, sin más, significar que en las importaciones aquí consideradas haya que aplicar un 99% de bonificación arancelaria y sobre el Arancel comunitario, que es sobre el que se solicitó el despacho aduanero, como antes se puso de relieve. Si se hiciera así, en primer lugar, se estarían mezclando, indiscriminadamente, ordenamientos arancelarios para los que está previsto un periodo de acoplamiento sin respetar los tiempos normativamente establecidos para ello y sin observar tampoco la comunicación recíproca de los respectivos derechos de base, prevista en el apartado 4 del propio art. 30, entre España y la Comunidad en su composición al tiempo de la adhesión. Quiere decirse con lo expuesto que el art. 30 en su cita completa no autoriza a aplicar, sin más, una bonificación arancelaria, ni a equipararla a un derecho de base del que partir en aproximaciones de los Aranceles comunitarios a los españoles, ni puede significar tampoco que esa aplicación, supuesto que fuera posible, reflejara los tiempos previstos para la disminución porcentual de las diferencias arancelarias españolas y comunitarias, respecto de terceros países, a que se refiere el antecitado art. 37 del Acta. Por otro lado, las reducciones porcentuales de las diferencias arancelarias que el precepto últimamente citado contempla expresan fechas límite, pero no presuponen que el ajuste arancelario pueda realizarse en tiempo menor o con otros condicionamientos que no sobrepasen los mencionados topes. En definitiva, si el Real Decreto 2586/1985, modificado por el 932/1986, con la suficiente cobertura legal, como se ha razonado precedentemente, suspendió los aranceles para los productos que especificaba que fueran originarios de países comunitarios y sometió las importaciones de los mismos, de sus componentes, partes o piezas a los tipos del Arancel de Aduanas Común cuando provinieran de un país tercero, la conclusión no puede ser otra que la de su estricta aplicación, y más aun cuando no se ha acreditado, y ni siquiera se ha intentado hacerlo, que la bonificación pretendida estuviera incluida en alguno de los planes oportunamente comunicados por el Gobierno español o constituyera derecho de base asimismo transmitido por éste al resto de los Estados de la Comunidad.

Resta por examinar el punto relativo a si puede apreciarse, en el supuesto de autos, algún acto declarativo de derechos de la Administración española que, siendo posterior a la adhesión a las Comunidades y al Real Decreto 2586/1985, de 18 de Diciembre, -que, como se ha dicho, prescribió la aplicación del Arancel Comunitario a las importaciones de terceros países, entre otros, que no hacen ahora al caso, de bienes de inversión destinados a la reconversión o modernización de la industria siderometalúrgica-, pudiera exigir para su revisión el proceso de lesividad o los requisitos establecidos en el precitado art. 110.2 de la Ley de Procedimiento de 1958 -art. 103 de la vigente de 26 de Noviembre de 1992-, incluso en el supuesto de que el acto en cuestión pudiera ser tachado de contrario al ordenamiento comunitario, pues, efectivamente, una de las garantías del administrado, y no de las menos importantes, es la de que los actos que le reconocen y declaran derechos, incluso los opuestos al ordenamiento, no puedan ser desconocidos por la Administración sin seguir el procedimiento específicamente establecido en los preceptos acabados de citar. La oposición al Derecho comunitario vicia de ilegalidad el acto en los mismos términos que la oposición al Derecho interno y, por eso mismo, estaría sometida a idénticos requisitos y similares procedimientos de revisión.

La entidad recurrente, según se dijo con ocasión del planteamiento inicial, cifra la existencia de tales actos declarativos de derechos en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 8 de Marzo de 1985 y en la de 30 de Mayo de 1986 y en la Resolución de la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales de 2 de Junio de 1986 que subrogaron a "Siderúrgica del Mediterráneo S.A." en los derechos y obligaciones establecidos para "Altos Hornos del Mediterráneo S.A.". Efectivamente, la primera de las ordenes citadas -de 8 de Marzo de 1985- concedió, a la empresa citada, entre otras empresas siderúrgicas y entre otros beneficios fiscales, la bonificación tantas veces repetida del 99% en los derechos arancelarios que gravaran las importaciones de bienes de equipo en las condiciones al principio expuestas y que no es preciso repetir. La Orden de 30 de Mayo de 1986 atribuyó a la empresa "Siderúrgica del Mediterráneo S.A." los beneficios fiscales concedidos a "Altos Hornos del Mediterráneo S.A." por la Orden anterior de 8 de Marzo de 1985, pero textualmente advirtió que "la aplicación de dichos beneficios quedará sujeta a las disposiciones dictadas como consecuencia del Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Económicas Europeas (sic) de 12 de Junio de 1985". Y, por último, la Resolución de la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales de 2 de Junio de 1986 "autorizó" la subrogación de todos los derechos y obligaciones que se establecieron para "Altos Hornos" en favor de Siderúrgica del Mediterráneo, pero en el segundo de sus antecedentes -Resultando 2º- se hacía específica referencia a "los planeslaborales y financieros del Proyecto de Reestructuración de la Siderúrgia Integral aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de Marzo de 1984, en cuanto puedan afectar a la misma como titular de la Planta de Laminación en Frío a segregar de Altos Hornos del Mediterráneo S.A.". Ya se ha analizado con anterioridad el contenido del acuerdo del Consejo de Ministros acabado de citar y su significación en punto al reconocimiento de la bonificación pretendida.

Claramente se desprende del detallado contenido de los actos en que la parte concreta el reconocimiento o declaración de su derecho que no pueden ser apreciados como tales. La orden de 8 de Marzo de 1985 que reconocía el derecho a la bonificación fué sin duda afectada por la adhesión de España a las Comunidades y, por ende, y vuelve a repetirse que con la necesaria cobertura legal, por el Real Decreto 2586/1985, como claramente puso de relieve la Orden de 30 de Mayo de 1986. De la resolución de la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales de 2 de Junio siguiente no se desprende el específico reconocimiento aquí pretendido sino el de la parte, mucho más importante, por cierto, relativa a los planes laborales y financieros. Pero es que es más. Las resoluciones de 4 de Junio de 1986 y de 3 de Abril de 1987 de la Dirección General de Comercio Exterior demuestran claramente que, a solicitud de la entidad que aquí recurre, se le reconocieron los beneficios arancelarios establecidos por el Real Decreto tan repetido 2586/1985, de 18 de Diciembre, esto es, y en cuanto ahora interesa, la suspensión total de los derechos aplicables a los bienes de equipo cuando se importen de la Comunidad Económica Europea y el sometimiento a los derechos del Arancel de Aduanas Comunitario cuando dichos bienes de equipo se importen de terceros países, "siempre que este derecho resulte inferior al aplicable en cada momento a los citados países según el Arancel de Aduanas Español y de acuerdo con las previsiones de adaptación al Arancel Comunitario establecidas en el art. 37 del Acta de Adhesión". Partiendo de la base de que los derechos arancelarios españoles que en estas resoluciones se consideran no son, ni pueden ser, los resultantes de la aplicación de bonificación alguna, sino los que sean aplicables a los citados países, ha de destacarse que ningún razonamiento ni alegación -no ya prueba- ha aportado la recurrente acerca del único beneficio que podía haber reclamado, a saber: la diferencia que pudiera existir o haber existido en su favor entre unos y otros derechos arancelarios. Estas resoluciones, por otra parte, revelan una voluntaria aceptación por la recurrente del régimen de suspensiones y reducciones arancelarias establecido en el Real Decreto de referencia que contrasta con su impugnación cuando las liquidaciones iniciales se sustentaron en sus disposiciones. No existen, pues, en el caso de autos actos declarativos de derechos que requieran su impugnación por medio del proceso de lesividad o su revisión especial en vía administrativa.

Por último, tampoco puede acogerse la alegación hecha por la recurrente en el sentido de que la disposición transitoria 5ª de la Ley 43/1995, de 27 de Diciembre, del Impuesto de Sociedades, haya venido a reconocer la subsistencia de la bonificación arancelaria del 99% aquí examinada al establecer que "los sujetos pasivos afectados por los Reales Decretos de reconversión disfrutarán de los beneficios fiscales establecidos por la Ley 27/1984, de Reconversión y Reindustrialización, en los términos que en aquellos se prevé", habida cuenta que tal disposición no puede sacarse del contexto del Impuesto a cuya regulación pertenece y aplicarse, sin fundamento alguno que lo justifique, a Impuesto distinto como es el Aduanero. Si así hubiera querido establecerse, se hubiera hecho por medio de una disposición adicional y no, como lo ha sido, por una transitoria.

Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la consecuente imposición de las costas causadas en el mismo a la parte recurrente, a tenor de lo prescrito en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión introducida por la Ley 10/1992, de 30 de abril).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,