STS, 28 de Febrero de 2000
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2000:1557 |
| Número de Recurso | 3900/1994 |
| Fecha de Resolución | 28 de Febrero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Febrero de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3900/94, interpuesto por don Jesús Iglesias Pérez, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia, de fecha 21 de febrero de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 815/90, en el que se impugnaba Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia de 9 de julio de 1990, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el de 12 de junio de 1990 que resuelve clausurar la granja " DIRECCION000 ", sita en Santo Angel (La Alberca). Ha sido parte recurrida doña María Antonieta , representada por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García.
En el recurso contencioso administrativo núm. 815/90 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Murcia se dictó sentencia, con fecha 21 de febrero de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1.- Estimar el recurso contencioso administrativo nº 815/90 interpuesto por Dª María Antonieta contra el Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia de 9 de julio de 1990, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el de 12 de junio de 1990 que resuelve clausurar la granja " DIRECCION000 " sita en Santo Angel (La Alberca), por no ser conformes a Derecho, reponiendo el procedimiento administrativo al momento en que se remitió el expediente a la Comisión de Actividades Clasificadas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para que el mismo sea de nuevo remitido a dicha Comisión, acompañado del proyecto técnico presentado por la actora y de todos los informes emitidos por los Servicios Técnicos municipales a lo largo del mismo, así como de informe municipal, a fin de que por aquélla se continúe el expediente de acuerdo con lo previsto en el arts. 33 y siguientes del Reglamento de Actividades Clasificadas (sic), hasta su finalización por decisión del Ayuntamiento en la que se conceda o deniegue la licencia de apertura cuestionada. 2.- Reconocer la situación jurídica individualizada consistente en que por la Administración local demandada se indemnice a la actora por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la clausura de la granja DIRECCION000 de su propiedad, cuya cuantía se determinará en trámite de ejecución de sentencia, incluyendo exclusivamente el valor de las gallinas ponedoras sacrificadas y demás desperfectos directos originados por el desalojo, sin incluir los posibles daños causados por el lucro cesante originado por el cese en la actividad al quedar éstos a expensas de lo que en definitiva resuelva el Ayuntamiento al finalizar el expediente [ilegible]. 2.- No hacer imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 6 de junio de 1994, formaliza elrecurso de casación e interesa sentencia que estime el recurso, resolviendo casar y anular la sentencia recurrida, declarando ajustado a derecho el acto de la Gerencia de Urbanismo.
La representación procesal de doña María Antonieta formalizó, con fecha 10 de abril de 1996, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare no haber lugar al recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 19 de diciembre de 1999, se señaló para votación y fallo el 22 de febrero de 2000, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el primero de los motivos de casación se denuncia infracción del artículo 9 de la Constitución, en relación con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), atribuyendo a la sentencia recurrida arbitrariedad, en cuanto supone una decisión carente de fundamento.
La Administración recurrente razona el motivo señalando que la sentencia declara nulo el acto administrativo municipal, originariamente impugnado, porque omite un trámite de audiencia causante de la infracción del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA), cuando al propio tiempo declara que tal omisión procedimental no se ha producido. Al no motivarse, se dice, por qué en la parte expositiva de los hechos se recogen las actuaciones del procedimiento y en un fundamento de derecho se da por cumplido el trámite de audiencia al tiempo que en otro fundamento de derecho se declara omitido el mismo trámite, se concluye que se ha producido la indicada arbitrariedad que la Norma Fundamental prohibe.
Es plenamente admisible en casación señalar como motivo del recurso la eventual arbitrariedad en que pueda incurrirse en instancia por ausencia de motivación o por una motivación contradictoria de la sentencia, que revele un voluntarismo judicial al margen de la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico que ha de ser siempre el fundamento de la decisión de los Jueces y Tribunales, como corresponde a la naturaleza de la potestad jurisdiccional que les atribuye el artículo 117.3 CE y al contenido del derecho fundamental a tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24.1 CE, del que forma parte obtener una resolución de dichos órganos fundada en Derecho, como, asímismo resulta de la exigencia de motivación de las sentencias establecida en el artículo 120.3 CE. Si bien, en puridad de principios, no es necesaria la sustantivación de un género especial de motivo que encuentre su amparo en el artículo 5.4 LOPJ, ya que la alegada infracción tiene viabilidad procesal, según los casos, en el artículo 95.1.3º o 4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante), redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril [art. 88.1.c) o d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio), pues la Constitución es la Suprema Norma del ordenamiento y la ausencia de motivación o la motivación contradictoria comporta una vulneración de las normas reguladoras de la sentencia.
De cualquier forma, el motivo no puede ser acogido puesto que no existe en la sentencia una contradicción o ausencia de motivación que otorgue al fallo el carácter de decisión arbitraria.
En efecto, la sentencia de instancia incluye una larga relación de hechos probados en la que, por lo que aquí importa, debe destacarse lo señalado en el punto 9.- "Con ello el Consejo de Gerencia da por finalizada la primera fase [del procedimiento], remitiendo el 21-4-89 el expediente a la Comisión de Actividades Clasificadas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, acompañando un informe favorable de fecha 22-3-89 a la apertura (condicionada a que se cumplieran las medidas correctoras). Esta Comisión en oficio 28-7-89 requiere al Ayuntamiento para que remita el proyecto técnico, el cual es trasladado a la interesada el 8-11-89. El 21-7-89 la Comisión emite informe desfavorable a la apertura [de la granja], y sin conceder audiencia a la interesada lo eleva a definitivo en su sesión del 21-1-90, devolviendo el expediente al Ayuntamiento que lo recibe el 8-5-90. Por acuerdo de 25-5-90 decidió restituir a la interesada el proyecto técnico presentado el 9-5-90, por entender que el expediente ya estaba concluido".
A continuación, en el primero de los fundamentos de derecho enumera los defectos de forma alegados por la actora en la tramitación del expediente. De ellos diferencia, por una parte, el defecto consistente en "1.- Haberse tramitado [el expediente] sin aportación por parte de la actora del proyecto técnico y memoria descriptiva exigidos por el art. 29 del Reglamento de Actividades Clasificadas (RAM, en adelante)", y, por otra, el defecto consistente en "4.- Haber emitido la Comisión de Actividades Clasificadas su informe desfavorable inmotivadamente al no contar con el proyecto técnico, ni con la memoria descriptiva preceptivos y sin oír previamente a la interesada (art. 32.2 del Reglamento de Actividades Clasificadas [sic])".Pues bien, partiendo de la sustantividad de las dos exigencias y, consecuentemente, de los dos incumplimientos alegados, el Tribunal a quo, sobre la base del referido punto 9 de su declaración de hechos probados, entiende que no se ha producido el primero, pero sí el segundo que vulneraría lo dispuesto en el artículo 33.2 del RAM, aunque por error cite el 32.2 del Reglamento.
En efecto, rechaza el primero de los defectos formales, tramitarse el expediente e informarse desfavorablemente por la Comisión de Actividades Clasificadas sin que la actora aportara el proyecto técnico y la memoria descriptiva exigidos por el artículo 29 RAM porque atribuye a ella el incumplimiento, ya que fue requerida a tal efecto por el Ayuntamiento -recibiendo la notificación el hijo de la actora, por acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo de 22-7-88-, y, en lugar de atender a tal requerimiento se limita a interponer recurso de reposición (punto 4 de los hechos que se declaran probados por la sentencia de instancia y fundamento de derecho segundo).
Sin embargo, el Tribunal a quo acoge el incumplimiento de lo establecido en el artículo 33.2 RAM (aunque cite el 32.2), que exigía, para que la Comisión de Actividades Clasificadas pudiera rechazar los sistemas correctores propuestos y su grado de seguridad audiencia del interesado por un plazo de diez días. Es esta omisión la que refleja el punto 9 de los hechos declarados probados, según el cual el Consejo de Gerencia remite un informe, de fecha 22 de marzo de 1989, favorable a la apertura (aunque condicionada al cumplimiento de medidas correctoras), a dicha Comisión y, ésta "sin conceder audiencia a la interesada", emite informe desfavorable a la apertura.
No existe, por tanto arbitrariedad en el fallo que encuentra su ratio decidendi en el incumplimiento de una garantía del procedimiento administrativo reflejado, sin contradicción, en los fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia.
Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, se denuncia, como segundo motivo de casación, infracción del artículo 83.2 de la misma Ley, en relación con el artículo 48.2 LPA; pero su rechazo exige poca extensión en el razonamiento, ya que se fundamenta en la afirmación apodíctica de la inexistencia del defecto procedimental apreciado por la sentencia, cuando, por el contrario, la presencia de la infracción en el expediente tramitado, consistente en la ausencia de audiencia de la interesada antes de que la Comisión rechazara el informe con medidas correctoras propuesto por el Consejo, tiene adecuada justificación en la sentencia recurrida, según ha quedado señalado en el anterior fundamento jurídico.
Por el mismo cauce que proporciona el artículo 95.1.4º LJ, se denuncia, como tercer motivo de casación, infracción del artículo 11.2 LOPJ por haber dado la sentencia de instancia amparo y cobijo a un verdadero abuso de derecho por parte de la actora.
La Administración recurrente centra su queja en que el fundamento de derecho sexto de la sentencia establece "que el acuerdo del Consejo de la Gerencia de Urbanismo, antes citado [por el que se clausura la actividad sin resolver antes sobre la procedencia de la legalización] infringe lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo, de 23-3-88, ya que según el fallo, aunque había pasado tiempo desde que se dictó dicha sentencia por el Tribunal Supremo, no puede considerarse que hubieran cambiado tanto las circunstancias para motivar que el Ayuntamiento no la ejecutase en sus propios términos". Cuando lo cierto es que, para dar cumplimiento a dicha sentencia, el Ayuntamiento adoptó acuerdo, de 23 de julio de 1988, retrotrayendo el expediente administrativo para solicitar a la interesada que presentara el proyecto técnico y memoria descriptiva, siendo ésta la que incumple el requerimiento y mantiene una actividad que produce molestias gravísimas a los vecinos, como acredita la ingente cantidad de denuncias incorporadas al expediente administrativo.
Ahora bien, no cabe duda de que con tal argumentación ni siquiera se pone en cuestión una posible infracción del artículo 11.2 LOPJ, ya que este precepto, al establecer el rechazo fundado por los Tribunales de las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o que entrañen fraude de ley o procesal, se está refiriendo a actuaciones procesales de las partes que puedan incurrir en tales vicios, pero el precepto es ajeno a la actitud observada por la interesada en el expediente administrativo o a los múltiples incidentes que en él puedan producirse, que es a lo que se refiere la fundamentación del motivo y que, por cierto, refleja y valora la sentencia de instancia. O, dicho en otros términos, el precepto de la Ley Orgánica invocado sanciona conductas procesales abusivas, no las que se refieren al procedimiento administrativo, susceptibles, sin duda, de consideración pero a otros efectos distintos de las previsiones encaminadas a evitar una utilización indebida del proceso.
El último de los motivos de casación es, conforme al artículo 95.1.4º LJ, por infracción de la doctrina jurisprudencial relativa al RAM, en especial a la potestad de ordenar la clausura de actividadesdesarrolladas sin licencia municipal. Pero si es cierta la doctrina de esta Sala que se invoca, según la cual los ayuntamientos tienen la potestad de cerrar o clausurar actividades clasificadas desarrolladas sin licencia, debe tenerse en cuenta, sin embargo, que, en el presente caso, la sentencia de instancia no es contraria a tal criterio, pues contempla concretamente la situación derivada de la sentencia de este Alto Tribunal, de 23 de marzo, de 1988 que, estimando el recurso de apelación interpuesto por la titular de la actividad, doña María Antonieta , declaró inaplicable la causa urbanística invocada para denegar la licencia de apertura y había ordenado retrotraer el expediente para seguir los trámites establecidos en el artículo 30.2 del RAM. Pues el resultado debía derivar del contenido de las comprobaciones técnicas, que tenían que efectuarse para determinar si las molestias a las que se refería el informe de la Inspección Sanitaria municipal eran o no tolerables, previa la adopción de las medidas correctoras pertinentes. No puede olvidarse, en definitiva, como se señalaba en la indicada sentencia, que no se trataba de una licencia de apertura, sino de la legalización de una situación que se arrastraba desde el año 1940, como situación de hecho, en cuanto desde esa fecha la granja en cuestión venía existiendo y funcionando en el mismo lugar. Situación que, sin embargo, no generaba un derecho subjetivo a favor de la propiedad de la granja, por tratarse de una materia en la que el instituto de la prescripción no puede operar, ya que, en todo momento, como ha reiterado la doctrina de esta Sala, y ahora es ocasión de subrayar, la Administración goza de potestad para intervenir y controlar el funcionamiento de la actividad de que se trate, aun cuando se cuente con la pertinente autorización o licencia, pudiéndose acordar la adopción de medidas correctoras e, incluso, disponer la clausura de las instalaciones. Y la sentencia de instancia precisamente acoge este criterio, pues apreciando la existencia de un vicio procedimental causante de indefensión, lo que hace es reponer el procedimiento al momento en que se produjo para que el expediente, acompañado del proyecto técnico presentado por la actora, de todos los informes emitidos por los Servicios Técnicos municipales e informe municipal, sea remitido a la Comisión de Actividades Clasificadas para que se continúe por los trámites del artículo 33 y siguientes del RAM, hasta su finalización con la concesión o denegación de la licencia de apertura cuestionada.
Las razones expuestas justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la Administración recurrente.
Que desestimando los motivos de casación formulados, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia, de fecha 21 de febrero de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 815/90. Con expresa imposición de costas a la Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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