STS, 4 de Diciembre de 2000

La Diputación Foral de Guipúzcoa interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 853/1990 contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada promovido contra la denegación también presunta de la solicitud de ocupación de parte del edificio de la calle Oquendo número 20 de San Sebastián. En su escrito de demanda, de 15 de septiembre de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, con estimación de este recurso, se declare que el edificio de la Calle Oquendo, núm. 20 de Donostia-San Sebastián es de titularidad compartida por la Administración del Estado y la Diputación Foral de Gipuzkoa, por lo que la Administración del Estado debe posibilitar la utilización por ésta de las plantas del edificio de la C/ Oquendo, tal y como se precisa en el Real Decreto 2330/1981, de 16 de octubre". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 25 de septiembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "en la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestime el mismo".

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 28 de mayo de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso administrativo nº 853/90 interpuesto por el Procurador D. Alberto Olaortúa Unceta en nombre y representación de la Diputación Foral de Guipúzcoa, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto ante el Ministro de Economía y Hacienda el 14 de abril de 1989, contra la denegación presunta de la solicitud de ocupación del edificio de la calle Oquendo nº 20, planta 1ª y 2ª en su totalidad y parte correspondiente del sótano, planta 5ª y 6ª, planteadas por escritos de fecha 17 de diciembre de 1987, presentados ante el Sr. Director General de Coordinación con las Haciendas Territoriales y Subdirección General de Obras y Gestión de Inmuebles del Ministerio de Economía y Hacienda, debemos: Primero: Declarar la disconformidad a derecho de los actos recurridos, que en consecuencia debemos anular yanulamos. Segundo: Declarar el derecho de la Diputación Foral de Guipúzcoa a que por la Administración del Estado se permita la utilización por aquélla de las plantas del edificio de la calle Oquendo nº 20 de San Sebastián, tal y como se determina en el punto f) del Anexo del Real Decreto 2330/81, de 16 de octubre. Tercero: Desestimar el resto de las pretensiones suscitadas. Cuarto: No hacer expresa imposición de las costas del recurso".

Con fecha 26 de noviembre de 1993 la Diputación Foral de Guipúzcoa interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6926/1993 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 82,c) de dicha ley en relación con los artículos 37 y 38 de la misma y su jurisprudencia. Segundo: Con el mismo apoyo, por infracción de la Disposición Transitoria Cuarta.2 de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, que aprueba el Concierto Económico de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y su jurisprudencia constitucional.

El Abogado del Estado interpuso igualmente el presente recurso de casación contra la misma sentencia al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley jurisdiccional, en relación con los artículos 81.1.a) y 82.a) de la misma y 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por falta de jurisdicción de la Sala de instancia. Segundo: Al amparo del artículo 95.1.4º, por infracción del Real Decreto 2330/81.

Ambas partes presentaron sus respectivos escritos de oposición al recurso de la contraria solicitando su desestimación y la imposición de las costas a la misma.

Por providencia de 16 de junio de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 22 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Tanto la Diputación Foral de Vizcaya como la Administración del Estado recurren en casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 28 de mayo de 1993 que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo número 853/90 en los términos ya transcritos.

El objeto del litigio consistía en la negativa de la Administración del Estado a acceder a la solicitud de ocupación de varias plantas del edificio de la calle Oquendo nº 20 de San Sebastián, petición deducida el 16 de Diciembre de 1987 por la Diputación Foral de Guipúzcoa con fundamento en que, a tenor del Real Decreto 2330/81, de 16 de Octubre, aquellas partes del inmueble le habían sido transferidas.

La Sala territorial interpretó y aplicó las siguientes normas:

1. La Ley 12/1981, de 13 de Mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuya Disposición Transitoria 4ª-1 atribuía a la Comisión Negociadora del Concierto Económico la aplicación de las disposiciones transitorias contenidas en la ley y cuya Disposición Transitoria 4ª-2 establecía que a la entrada en vigor del concierto quedaban traspasados por el Estado a las Diputaciones Forales de Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya todos los medios personales y materiales adscritos al ejercicio de las competencias tributarias asumidas por éstas, en los términos y condiciones que se especifiquen por la comisión a que antes se ha hecho referencia.

2. El citado Real Decreto 2330/81, de 16 de Octubre, por el que se aprobó el Acuerdo adoptado por la Comisión el día 29 de septiembre de 1981, que especificaba los términos y condiciones en que habían de entenderse transferidos los medios personales y materiales a que antes se hizo referencia, determinándose en el Apartado F) del Acuerdo de la Comisión (anexo del Real Decreto) lo siguiente:

"Bienes, derechos y obligaciones del Estado que se traspasarán a las Diputaciones Forales. En tanto no queden definitivamente ubicados los Servicios de Hacienda traspasados a las Diputaciones Forales [...] La Diputación Foral de Guipúzcoa ocupará las plantas primera y segunda del edificio de la Delegación de Hacienda en dicha provincia y compartirá con los servicios de dicha Delegación en la situación de hecho actual, las plantas quinta y sexta de dicho edificio".

La primera de las cuestiones con que se enfrentó la Sala de instancia -y que también suscita ahora el primero de los motivos de casación articulados en ambos recursos por una y otra parte- fuela objeción de inadmisibillidad opuesta por la Administración del Estado en su contestación a la demanda, objeción que se apoyaba en un doble razonamiento: por un lado, que la pretensión de la Diputación Foral sobre el reconocimiento de la "cotitularidad" del edificio debía ser resuelta por la jurisdicción civil y no por la contencioso-administrativa; por otro lado, que semejante pretensión no había sido suscitada en la vía administrativa, por lo que la Diputación Foral incurriría en desviación procesal.

La Sala de instancia estimó prioritaria la segunda de las objeciones y, en el fundamento jurídico tercero de su sentencia consideró, en efecto, que la petición de cotitularidad no había sido previamente planteada ante la Administración del Estado y que, por ello, "le está vedado a este Tribunal realizar cualquier pronunciamiento sobre la supuesta cotitularidad del edificio objeto de este recurso". No obstante lo cual, añadió en el mismo fundamento de derecho, "[...] en ningún caso podría la Diputación Foral pretender la cotitularidad del edificio en base a los Acuerdos de la Comisión de Aplicación de la Disposición Transitoria Cuarta 2. de la Ley 12/81 de Concierto Económico, cuando ni del tenor literal del Anexo F) del Real Decreto 2330/81, ni del acuerdo de la Comisión 'Compensación económica por la desocupación de los locales a que hace referencia el Acuerdo anterior letra F)', se puede deducir que se haya establecido esa cotitularidad". Con ello daba respuesta a los argumentos de fondo expuestos por la Diputación Foral en defensa de su tesis.

Por último, debe destacarse que el fallo de la sentencia recurrida (transcrito en los antecedentes de ésta) no incluyó pronunciamiento alguno de inadmisibilidad.

En el primero de sus motivos de casación la Diputación Foral alega, al amparo del artículo

95.1.4º de la Ley jurisdiccional, la infracción del artículo 82,c) de dicha ley en relación con sus artículos 37 y 38 y con la jurisprudencia que lo interpreta, puesto que, a su juicio, la pretensión de cotitularidad estaba contenida en los escritos que había presentado en vía administrativa, por lo que era improcedente acoger la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado.

El motivo prosperaría si, en efecto, la Sala de instancia hubiera formalmente declarado la inadmisibilidad de aquella pretensión, pronunciamiento que, en realidad, no incorporó al fallo de la sentencia de modo expreso ni tácito. La Sala erró, ciertamente, al considerar que la Diputación Foral había introducido una pretensión nueva en el recurso jurisdiccional cuando es lo cierto que en su alzada ante el Ministerio de Economía y Hacienda (escrito de 20 de abril de 1989) aquella Diputación ya había manifestado literalmente que "en virtud de la transferencia operada se establece un derecho de copropiedad sobre un bien de dominio público [...]", sobre cuya base solicitaba que se reanudase la utilización conjunta del edificio. En vía jurisdiccional no hizo sino explicitar lo que ya estaba implícito en la administrativa, sin que hubiera una desviación total sino una mera precisión o especificación de la pretensión originaria. Hasta tal punto ello es así que, cuando el Abogado del Estado interpone su propio recurso de casación, coincide con el de la Diputación Foral al reconocer que ésta, en vía administrativa, había ya solicitado "que se le entregue parte del edificio en virtud de su derecho de dominio", admitiendo que la declaración de cotitularidad expresada en la demanda se contenía implícitamente en el recurso de alzada.

Siendo esto cierto, también lo es que la Sala de instancia no sólo no llevó sus consideraciones sobre la desviación procesal al fallo de la sentencia, sino que en el propio "fundamento jurídico" tercero de ésta analizó el fondo de la pretensión de cotitularidad del edificio y la rechazó por las razones sustantivas que antes hemos transcrito. De modo que, en puridad procesal, no aplicó el artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, cuya infracción constituye el eje del primer motivo de casación articulado por la Diputación Foral. Este motivo debe, por tanto decaer, sin perjuicio de que en el análisis del segundo de los invocados por la Diputación Foral nos pronunciemos sobre la existencia o inexistencia de la "titularidad compartida", cuestión específicamente tratada en él.

Por lo que respecta al primero de los motivos de casación deducidos por el Abogado del Estado, cuyo análisis acometemos en este momento por razón de su conexidad con el correlativo de la Diputación Foral, se interpone al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley Jurisdiccional, en relación con los artículos 81.1.a) y 82.a) de la misma y 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, invocando la falta de jurisdicción de la Sala de instancia, que debió llevarla a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

El motivo no puede ser estimado. La Sala territorial resolvió sobre la desestimación presunta de un recurso de alzada formulado por la Diputación Foral ante el Ministerio de Economía y Hacienda, esto es, sobre un acto típicamente administrativo, cuyo objeto era la interpretación y aplicación de un determinado Real Decreto regulador de la transferencia desde el Estado a la Diputación Foral de Guipúzcoa de los medios personales y materiales adscritos al ejercicio de las competencias tributarias asumidas por ésta,materia también genuinamente administrativa y sujeta, como es obvio, al derecho administrativo.

Las condiciones en que unos determinados bienes -que eran y siguieron siendo, sin discusión, de dominio público, vinculados a un servicio asimismo público- fueron transferidos de una administración a otra, el debate sobre qué administración de las dos en liza ostenta la "titularidad" o si dicha titularidad resulta compartida entre ambas, no son materias atribuidas a la jurisdicción civil sino a la contenciosoadministrativa. No se trata, en efecto, de cuestiones de naturaleza civil, y mucho menos relativas al dominio privado, ni tampoco al dominio meramente patrimonial de la Administración, sino de un conflicto interadministrativo sobre el régimen jurídico aplicable a un bien de dominio público sujeto a una normativa administrativa específica que regula la sucesión o asignación sui generis (por formar parte de un proceso de transferencias único) a favor de la administración receptora de los bienes afectos a los servicios traspasados desde el Estado a las Comunidades Autónomas.

En el segundo de sus motivos de casación, también basado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, denuncia la Diputación Foral de Guipúzcoa que la sentencia recurrida infringe la Disposición Transitoria Cuarta , apartado dos, de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, que aprueba el Concierto Económico de la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como la jurisprudencia constitucional dictada en la materia.

El desarrollo argumental de este motivo parte de la norma general establecida en el artículo 43.1 del Estatuto de Autonomía, según la cual se integran en el patrimonio de esta Comunidad Autónoma los derechos y bienes del Estado afectos a los servicios y competencias asumidas por dicha Comunidad, norma cuyo desarrollo viene constituido por la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 12/81, de 13 de Mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, transcrita en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia. A juicio de la recurrente, dado que la transferencia de los bienes afectos a los servicios y competencias estatales ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional (sentencias 58/1982, de 27 de julio, y 85/1984, de 26 de julio) en el sentido de que constituye no una mera cesión de uso, sino una sucesión real entre administraciones, se habría producido por "imperio legal" la transmisión a su favor de la titularidad del inmueble.

El motivo debe rechazarse. En primer lugar, no resulta del todo coherente con la pretensión de "cotitularidad" pues, tal como ha sido expuesto, de él se inferiría la titularidad exclusiva de la Diputación Foral, sin participación de la estatal, respecto de las plantas del inmueble afecto al servicio transferido. Pero es que, al margen de ello y sobre todo, el motivo no toma en la debida consideración el contenido mismo de la Disposición Transitoria que considera infringida.

A tenor de dicho precepto, la entrada en vigor de la Ley del Concierto determinaba que el Estado transfería a las Diputaciones los medios personales y materiales adscritos al ejercicio de las competencias tributarias "en los términos y condiciones que se especifiquen" por la Comisión Negociadora del Concierto Económico, órgano al que se asignaba también la función de decidir acerca de la aplicación de las propias disposiciones transitorias.

La norma legal cuya infracción ahora se denuncia permitía, pues, que el traspaso de bienes quedase sometido a determinadas condiciones -que tanto podían ser de tiempo como de modo- asumidas de común acuerdo en el seno de la Comisión. Quiérese decir con ello que el precepto invocado no puede sostener, sino todo lo contrario, la tesis actora sobre los efectos automáticos, inmediatos y absolutos de la transferencia de los bienes como inherente a la de los servicios y a la competencia tributaria. Aquel precepto permite modular el ritmo y las circunstancias del traspaso material de los bienes en función de determinados factores que la Comisión debía valorar: por ello, el Acuerdo de dicha Comisión -en concreto, su apartado F) recogido en el anexo del Real Decreto 2330/1981- se convierte en la clave para definir la situación jurídica del inmueble.

La Sala de instancia valoró e interpretó correctamente el Acuerdo adoptado por la Comisión el día 29 de septiembre de 1981 e incorporado al Real Decreto 2330/1981, acuerdo que incluía las condiciones en que había de entenderse transferido el inmueble. Según él, la Diputación Foral de Guipúzcoa ocuparía las plantas primera y segunda del edificio y compartiría con el Estado la quinta y sexta "en tanto no queden definitivamente ubicados los Servicios de Hacienda traspasados a las Diputaciones Forales".

La adecuada interpretación de estos términos excluye la cotitularidad definitiva y supone una situación jurídica provisional en que se acuerda la ocupación temporal del inmueble sometida a una condición resolutoria. Sólo cuando se produzca el hecho al que se refiere esta condición (esto es, cuando se produzca la definitiva ubicación de los servicios de Hacienda traspasados), sólo entonces se alcanzaríauna solución consolidada que tanto podría suponer el abandono de los locales por la Diputación Foral como su definitiva permanencia en ellos. A ambas hipótesis se refería con toda naturalidad, por lo demás, otro acuerdo de la misma Comisión de Aplicación del Concierto, también de 29 de septiembre de 1981, en el que se "especificaban" los términos y condiciones del traspaso de los medios personales y materiales adscritos al ejercicio de las competencias tributarias asumidas por la Diputación Foral. El hecho de que tal acuerdo (el "segundo" acuerdo de 29 de septiembre de 19981, no incorporado al Real Decreto ni publicado, pero de cuya validez ninguna de ambas partes duda) contemplase las compensaciones económicas previstas para cualquiera de dichas hipótesis no desvirtúa la conclusión a que llegó la Sala de instancia al pronunciarse en contra de la "cotitularidad" del inmueble, conclusión que, según hemos razonado, no infringe el precepto legal en que se basa este motivo de casación.

Precisamente por entender -en contra de la postura de la Administración estatal- que la situación de hecho prevista en aquel acuerdo subsistía en el momento en que se promueve el litigio, la Sala de instancia anuló las decisiones presuntas del Ministerio de Hacienda y estimó parcialmente el recurso de la Diputación Foral, declarando su derecho a utilizar, en los términos del Real Decreto 2330/1981, las plantas del edificio que venía ocupando desde 1981. Pronunciamiento éste último que es combatido por el Abogado del Estado como a continuación examinaremos.

El segundo de los motivos de casación que invoca la Administración del Estado frente a la sentencia, con apoyo en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, denuncia la "infracción del Real Decreto 2330/81", sin citar cuál de sus artículos o apartados considera infringidos, lo que bastaría para desestimarlo. Corrobora la pertinencia de la desestimación la circunstancia de que el contenido material de dicho motivo se limite prácticamente a reiterar lo expuesto por el defensor de la Administración estatal en la contestación a la demanda, sin someter, en realidad, a la debida crítica los razonamientos de la sentencia.

En aquel escrito sostenía el Abogado del Estado ante la Sala territorial que la opción entre permitir la utilización definitiva del inmueble por parte de la Diputación Foral o disponer el desalojo de ésta correspondía al Estado. Añade ahora el defensor de la Administración del Estado, con una cierta ambigüedad, que la Diputación Foral "no hace alusión alguna a que no hayan quedado definitivamente ubicados los servicios de Hacienda traspasados en 1981".

Ninguna de ambas afirmaciones puede determinar la estimación del motivo de casación. La segunda por cuanto viene a poner en tela de juicio un hecho del que parte la sentencia y que no resulta ya discutible en casación, cual es la situación real, esto es la "ubicación" física, en que se encontraban unos servicios determinados servicios en un momento dado, hecho en que consistía la condición resolutoria.

La primera afirmación tampoco puede basar la casación de la sentencia desde el momento en que ésta se limita a declarar el derecho de la Diputación Foral a que se respete el acuerdo de la Comisión de Aplicación del Concierto en sus propios términos, es decir, que se cumplan las condiciones en él impuestas. La sentencia recurrida no contiene ni podría contener declaración alguna respecto de decisiones sobre el desalojo del inmueble que no se habían producido (de hecho, el proyecto de "Orden Ministerial por el que se ordena a la Diputación Foral de Guipúzcoa el desalojo de los locales que actualmente ocupa en el edificio de la Delegación de Hacienda sito en c/ Oquendo, número 20, de San Sebastián" que aparece en el expediente administrativo no consta que llegara a ser aprobado, tras merecer el informe desfavorable de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales) ni eran objeto del litigio.

El motivo, por tanto, debe ser rechazado.

La desestimación de los motivos de casación debe ir acompañada de la condena en costas, de conformidad con el artículo 102.3 de la anterior Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español