STS, 7 de Febrero de 2000

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 269/88, interpuesto por 'Almacenes La Fe S.A.', 'La Fe, Compañía de Seguros', 'Don Julián y Don Juan Manuel ', 'Doña Marisol ', 'Don Carlos Jesús y 'Crefersa S.A. Seguros', representados por el Proc. Sr. Gomez-Reino y Pedreira y dirigidos por el Ltdo. Sr. Potel Lesquereiux, contra

1) Desestimación presunta por silencio administrativo por parte de la Consellería de la Presidencia de la Xunta de Galicia a recurso de reposición contra el Decreto 404/1986, de 4 de diciembre; y, 2) Silencio administrativo por parte del Ayuntamiento de Vigo a recursos de reposición contra acuerdo de 22 de enero de 1.987 y otros, sobre convocatoria y adjudicación del concurso de iniciativas de captación del capital privado de 'Emorvisa' y otros extremos; sin hacer especial pronunciamiento sobre el pago de las costas devengadas en la sustanciación del procedimiento."

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de "Almacenes La Fé, S.A." y otros presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 20 de abril de 1.993 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el Procurador Don Saturnino Estevez Rodríguez, en nombre de Almacenes La Fe S.A. y otros, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia estimando el recurso de casación y casando lasentencia recurrida, por el motivo cuarto del apartado uno del art. 95 de la Ley Jurisdiccional, revocando la sentencia impugnada y estimando el recurso contencioso-administrativo, anular los acuerdos adoptados por la Consellería de la Presidencia de la Xunta de Galicia, con fecha 4 de diciembre de 1.986, aprobando el expediente de municipalización con monopolio en régimen de empresa mixta de los servicios mortuorios del Ayuntamiento de Vigo, así como los acuerdos del Ayuntamiento de Vigo, especificados en el escrito de interposición del recurso, relacionados todos ellos con el referido expediente de municipalización, dejándolos sin efecto ni valor alguno, y condenando a las administraciones demandadas a resarcir a los actores los daños y perjuicios ocasionados con tales actos administrativos, cuya cuantía se concretará en periodo de ejecución de sentencia, y, subsidiariamente, estimando el recurso por el motivo 3º del apartado 1 del mismo art. 95, anular la sentencia recurrida y mandar reponer las actuaciones al estado y momento en que se produjo el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio que dieren lugar a la estimación del recurso. Se personó en el recurso de casación como partes recurridas el Excmo. Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y la Xunta de Galicia, representada asimismo por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén.

Habiendo tenido por personadas a las partes antes referidas, mediante providencia de 19 de septiembre de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copias del escrito de interposición al Excmo. Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y a la Xunta de Galicia, representada asimismo por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, para que formalizasen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días.

El Excmo. Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia confirmando la recurrida y subsidiariamente para el supuesto de que estimase la concurrencia de incongruencia con respecto a las desestimaciones presuntas de los recursos de reposición entablados contra los acuerdos municipales de 22 de enero de 1.987 sobre convocatoria y adjudicación del concurso de iniciativas para captación de capital para la empresa mixta de servicios mortuorios, contra el otorgamiento de escritura pública de constitución de la Compañía Mercantil 'Empresa Mixta de Servicios Mortuorios de Vigo S.A.' y la concesión de licencia para adaptación y reforma del local bajo sito en la Ronda de Don Bosco de Vigo, dicte también sentencia que, con confirmación de la recurrida, declare ajustados a derecho los tres otros actos recurridos.

La Xunta de Galicia, representada asimismo por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que se declare inadmisible el recurso de casación interpuesto y, en todo caso, se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas a los recurrentes.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 1 de febrero de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La entidad mercantil Almacenes La Fe S.A. y los demás litisconsortes que aparecen relacionados en el encabezamiento de la presente resolución interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la desestimación tácita del recurso de reposición por ellos formulado contra el Decreto 404/1.986, de 4 de diciembre, de la Consejería de la Presidencia de la Xunta de Galicia, en virtud del cual se aprobó el expediente de municipalización con monopolio en régimen de empresa mixta de los servicios mortuorios del Ayuntamiento de Vigo, así como contra la desestimación tácita de los recursos de reposición promovidos contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de 22 de enero de

1.987, sobre convocatoria y adjudicación del concurso de iniciativas de captación de capital privado de la Empresa Mixta de Servicios Mortuorios de Vigo S.A. (Emorvisa), contra el acto de otorgamiento por parte del Ayuntamiento de Vigo de la escritura de constitución de Emorvisa, y contra el acuerdo del Ayuntamiento de Vigo que concedió licencia de obras a Emorvisa para la adaptación y reforma del local situado en el bajo del edificio número 31 de Ronda de Don Bosco para oficinas y floristería, licencia del día 13 de mayo de

1.987.

La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia el 14 de enero de 1.993 declarando la inadmisibilidad del recurso, por ser éste extemporáneo, entendiendo que entre el día 12 de enero de 1.987, fecha de publicación en el Diario Oficial de Galicia del Decreto 404/1.986 de la Xunta de Galicia, y el 28 de febrero de 1.987, en que se presentó el recurso de reposición, habíatranscurrido con exceso el plazo de un mes establecido en el artículo 52.2 de la Ley de la Jurisdicción de

1.956 (aplicable al caso), cuyo cómputo debe hacerse desde la notificación o publicación del acto con los requisitos del artículo 59 de dicha Ley.

Frente a la expresada sentencia Almacenes La Fe S.A. y los demás litisconsortes mencionados han promovido el presente recurso de casación, al que se oponen la Xunta de Galicia y el Excmo. Ayuntamiento de Vigo.

El primer motivo del recurso (número II del escrito de interposición), formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que se ha producido inaplicación, aplicación indebida o infracción de los artículos 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 52.2 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con los artículos 59 de esta última Ley y 46, 78.2, 79 y 80.1 de la primeramente citada, así como los 23 y 28 respectivamente de tales leyes, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha interpretado tales preceptos.

El Ayuntamiento de Vigo entiende que el motivo es inadmisible, ya que confunde y entremezcla con respecto a unos mismos preceptos figuras distintas y hasta antagónicas de infracciones del ordenamiento jurídico, como son la inaplicación y la aplicación indebida de unas mismas normas, infracciones que nunca podrán coincidir.

La causa de inadmisibilidad debe ser rechazada. El motivo se formula con la suficiente claridad al proceder a su desarrollo argumental para entender su significado, y, aunque comprende en realidad cuestiones distintas, que podían ser objeto de motivos de casación separados, lo cierto es que ello no impide su enjuiciamiento, para determinar si en definitiva se ha producido la infracción por la sentencia impugnada de los preceptos y jurisprudencia que se citan como vulnerados.

La Xunta de Galicia también alega que el motivo debe ser inadmitido, entendiendo que la cuestión a la que se contrae el proceso ha sido ya suficientemente debatida, habiendo recaído las sentencias de 9 de junio de 1.988 del Tribunal Supremo y la de 11 de marzo de 1.991 del Tribunal Constitucional, aludiendo también a las empresas que fueron consideradas como interesadas en el expediente de municipalización.

La causa de inadmisibilidad debe ser rechazada, ya que las sentencias invocadas por la Xunta de Galicia para nada abordan el problema de la extemporaneidad del recurso ordinario interpuesto por Almacenes La Fe S.A. y demás litisconsortes, habiéndose dictado en relación con un recurso contencioso-administrativo promovido conforme a los preceptos de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, que en nada impide el examen de las cuestiones de legalidad ordinaria que puedan suscitarse respecto a los actos impugnados. El motivo tiene por objeto combatir la causa de inamisibilidad apreciada en la sentencia de instancia y, en cuanto a este extremo, es desde luego admisible, encontrándose formulado en debida forma, sin que la circunstancia de que unas empresas fuesen consideras interesadas en el expediente de municipalización y otras no produzca eficacia alguna al respecto.

El primer motivo del recurso de casación plantea, como hemos señalado, varias cuestiones. La primera de ellas se centra en entender que la publicación en el Diario Oficial de Galicia del Decreto 404/1.986 del Consejo de la Junta de Galicia, que aprobó el expediente de municipalización con monopolio en régimen de empresa mixta de los servicios mortuorios del Ayuntamiento de Vigo, debió cumplir inexcusablemente los requisitos contenidos para las notificaciones en el apartado 2 del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, esto es, la expresión de los recursos que contra el acto procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Al no hacerlo así la publicación o notificación era defectuosa y, por tanto, no podía estimarse que en la fecha de interposición del recurso de reposición (28 de febrero de 1.987) hubiera transcurrido el plazo de un mes que la ley concede para su presentación (artículos 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 52.2 de la Ley de la Jurisdicción).

El Ayuntamiento de Vigo y la Xunta de Galicia oponen a esta argumentación que, constituyendo el Decreto 404/1.986 una disposición de carácter general y no un acto administrativo, la publicación no requería expresión de los recursos procedentes. Esta alegación ha de ser desestimada, porque la resolución del Consejo de la Xunta de Galicia por la que decide aprobar un expediente de municipalización de un servicio -en el caso examinado los servicios mortuorios del Ayuntamiento de Vigo- como el acuerdo de municipalización del servicio, es un acto administrativo, que no contiene norma alguna que se incorpore al ordenamiento jurídico, sino decisión sobre una forma de actuación administrativa y forma de prestación de un servicio público municipal, que, por afectar a una pluralidad indeterminada de sujetos, requiere supublicación en el periódico oficial correspondiente, según el artículo 46.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Tratándose de la publicación de un acto administrativo era preceptivo cumplir lo ordenado en el artículo 79.2 de la citada Ley de Procedimiento, como ha declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 30 de enero de 1.980, citada por la parte recurrente, en la que se expresa que, cuando el acto administrativo se dirija a una pluralidad indeterminada de sujetos, se entiende preceptiva la publicación, según el artículo 46.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pero con los requisitos exigibles a toda notificación por el artículo 79, es decir, conteniendo el texto íntegro y la indicación de los recursos, pues de no hacerse así los interesados sufrirían una evidente merma de garantías formales en cuanto a conocimiento del acto y posibilidades de impugnación. El criterio se reproduce en otras sentencias de este Tribunal Supremo, como la de 4 de marzo de 1.992, igualmente citada por la parte recurrente.

Al ser la publicación defectuosa no pudo surtir efecto sino desde la fecha en que se hiciese manifestación expresa por los interesados de conocerla o se interpusiese el recurso correspondiente -en el supuesto de autos el recurso de reposición- según dispone el apartado 3 del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Ello conduce a la conclusión de que el recurso de reposición promovido por los recurrentes el 28 de febrero de 1.987 contra el Decreto 404/1.986 se encontraba dentro de plazo, por lo que la sentencia impugnada ha incurrido, al decretar la inadmisibilidad del recurso por extemporáneo, en infracción de los artículos 52.2 de la Ley de la Jurisdicción y 79.2 y 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Procede pues, estimando el motivo casacional examinado, la anulación de la sentencia de instancia, debiendo declarase que el recurso contencioso-administrativo que nos ocupa no incurre en la causa de inadmisibilidad apreciada por la referida sentencia, lo cual hace innecesario entrar en la consideración de las restantes cuestiones planteadas por este primer motivo de casación.

Rechazada la causa de inadmisibilidad del recurso apreciada en la sentencia debiéramos entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate (artículo 102.1.3º de la Ley de la Jurisdicción). Pero a ello se opone que la parte recurrente, en el motivo cuarto del recurso de casación (expuesto bajo el número V del escrito de interposición), alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, motivo 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional.

Debemos examinar este motivo antes de entrar en el fondo del asunto, aunque la parte recurrente lo alegue con carácter subsidiario, ya que el orden lógico de examen de los motivos de casación no es disponible para las partes, y este orden lógico exige que, antes de entrar a resolver sobre la procedencia o improcedencia de determinadas pretensiones, se decida sobre la aportación de los medios de prueba que tratan de justificar dicha procedencia, como son en el presente caso los expedientes administrativos correspondientes a los actos impugnados, cuya falta de aportación al proceso hace imposible resolver sobre motivos concretos de impugnación alegados en la demanda. En este sentido es evidente que, desestimadas las pretensiones hechas valer en la demanda en cuanto al fondo del asunto, la Sala de casación no podría anular las actuaciones por defectos formales para que la Sala de instancia dictase sentencia, una vez subsanados los referidos defectos, sobre las pretensiones que ya han sido rechazadas por la Sala de casación.

El Ayuntamiento de Vigo estima que los recurrentes inciden en defecto formal al instrumentar este motivo, ya que en él se tratan cuestiones que debieron, conforme a la técnica casacional, ser objeto de estudio por separado. Pero el hecho de que en un mismo motivo se desarrollen materias que debieron ser objeto de motivos distintos no es obstáculo formal para su examen, cuando los problemas aparecen claramente formulados en relación con el motivo casacional invocado, como ocurre en el presente supuesto. El motivo debe ser admitido y procede entrar a conocer del mismo.

La primera cuestión que debemos abordar al examinar este cuarto motivo del recurso (número 3º del artículo 95.1) es si en la tramitación del proceso de instancia se han vulnerado los artículos 61, 70 y 74.3 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 24 de la Constitución, al no haberse aportado a las actuaciones el expediente administrativo íntegro que dió lugar al Decreto 404/1.986 ni los expedientes tramitados por el Ayuntamiento de Vigo que dieron lugar a los demás actos administrativos impugnados.

El Ayuntamiento de Vigo alega que esta formulación vuelve a incurrir en defectos formales, ya que no se citan con respecto a los artículos 61 y 70 cuáles son los párrafos o apartados supuestamente vulnerados y, con respecto al artículo 74.3, entiende que el motivo debió ser objeto de instrumentación separada. Lascausas de inadmisibilidad deben ser rechazadas, ya que la formulación del motivo es suficientemente clara en cuanto a las infracciones que estima cometidas, que se desprenden, respecto a la aportación de los expedientes, de la íntegra consideración de los artículos 61 y 70, y la cuestión del recibimiento a prueba (artículo 74.3) está íntimamente unida a la de la referida aportación.

Los hechos producidos en el proceso de instancia, brevemente expuestos, son los siguientes:

1. Solicitada la remisión del expediente administrativo el Ayuntamiento de Vigo contestó que dicho expediente ya fue remitido a la Sala con ocasión del recurso contencioso-administrativo 130/1.987 y la Xunta de Galicia remitió fotocopia diligenciada del expediente que constaba en la Dirección General de Justicia y Administración Territorial, significando que el resto del expediente había sido remitido ya a la Sala.

2. La parte recurrente presentó escrito solicitando que se uniese a las actuaciones testimonio del expediente correspondiente al Decreto 404/1.986 o de los particulares que las partes señalasen, dado su volumen, así como los expedientes correspondientes a los demás actos impugnados.

3. La Sala de instancia requirió a la Administración para que completase el expediente, pero, visto el tiempo transcurrido sin que se cumpliese esta orden, concedió plazo a la parte demandante para formular la demanda.

4. La parte demandante, en el escrito de demanda, insistió en la falta de antecedentes administrativos en relación con los acuerdos impugnados y, como medio de subsanar el defecto advertido, solicitó el recibimiento a prueba para la incorporación a los autos de los expedientes administrativos, antecedentes y diligencias probatorias practicadas en el recurso 130/1.987, además de sobre otros puntos de hecho que estimaba de interés para resolver el pleito.

5. La Sala de instancia dictó auto el 21 de enero de 1.992 acordando no haber lugar al recibimiento a prueba, por no considerarse la misma trascendental por ahora para la decisión del litigio, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción.

6. La parte recurrente, que no recurrió en súplica este auto, que dejaba abierta la posibilidad de reclamar los antecedentes necesarios para juzgar sobre el fondo de las cuestiones planteadas acudiendo al artículo 75 de la Ley Jurisdiccional, insistió de nuevo en el escrito de conclusiones en solicitar que se uniese en cuerda floja los autos del recurso 130/1.987, así como el expediente administrativo incorporado al mismo, que en la actualidad habia finalizado su tramitación, sin obtener respuesta a su petición.

Con estos datos debemos entender que la Sala de instancia infringió los artículo 61 y 70, que exigen en sus diversos apartados que se aporten al proceso los expedientes administrativos completos correspondientes a los actos impugnados, y 74.3 de la Ley de la Jurisdicción, al no exigir la aportación de todos los expedientes administrativos completos que correspondían a los distintos actos administrativos impugnados, pues si dichos expedientes no eran necesarios para declarar la inadmisibilidad del recurso, lo son desde luego para decidir sobre las cuestiones planteadas por la parte recurrente y para justificar si concurren o no los vicios que denuncia respecto a los actos administrativos impugnados, sin que pueda entrarse a resolver sobre dichas alegaciones, que exponen defectos formales de los que la parte deduce la invalidez de los actos recurridos, sin el examen de los expedientes administrativos. La infracción de las normas sobre los actos y garantías procesales ha causado indefensión a la parte recurrente, ya que no ha podido probar sus afirmaciones. La parte recurrente, por último, ha pedido la subsanación o transgresión de la falta en todo momento, y si bien no recurrió en súplica las resoluciones que le concedían plazo para formular la demanda y que le denegaban el recibimiento a prueba, lo fue porque en ambos supuestos solicitó la subsanación de la falta por otro medio: en el primer caso a través de la proposición de prueba y en el segundo solicitando la unión en cuerda floja del recurso 130/1.987 y del expediente administrativo, posibilidad que le abría el auto de denegación del recibimiento a prueba al remitirse al artículo 75 de la Ley Jurisdiccional, por lo que es lógico pensar que, si la Sala de instancia hubiera tenido que pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones planteadas, hubiera requerido la aportación de los expedientes administrativos correspondientes a los diversos actos impugnados, imprescindibles para juzgar con pleno conocimiento de los antecedentes administrativos de dichos actos.

Procede pues estimar el motivo de casación en cuanto a este extremo, lo cual hace innecesario entrar a examinar las otras cuestiones que plantea, y retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al auto de 21 de enero de 1.992, que denegó el recibimiento del pleito a prueba, para que la Sala, recibiendo el proceso a prueba, acuerde la aportación a las actuaciones de los expedientes administrativos correspondientes a los distintos actos administrativos impugnados, además de decidir sobre las restantespruebas que las partes propongan, continuando el pleito por sus trámites hasta dictar sentencia.

La estimación de este motivo del recurso, en el aspecto examinado, que obliga a retrotraer las actuaciones para aportar unos expedientes, imprescindibles para resolver las pretensiones de la parte recurrente, da lugar a que sea innecesario entrar en el examen de los restantes motivos de casación formulados.

Procede declarar haber lugar al recurso de casación, con los pronunciamientos que han quedado expuestos, sin que apreciemos motivos para imponer las costas en la instancia, debiendo cada parte abonar las suyas respecto a la casación (artículo 102.2. de la Ley de la Jurisdicción).

Debemos rechazar y rechazamos la causa de inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo consistente en la extemporaneidad del mismo, por no haberse promovido en plazo legal el recurso de reposición contra el Decreto 404/1.986, de 4 de diciembre, de la Xunta de Galicia.

Debemos anular y anulamos las actuaciones del proceso de instancia a partir del momento inmediatamente anterior al auto de 21 de enero de 1.992, que acordó no haber lugar al recibimiento a prueba, retrotrayendo las actuaciones a dicho momento, para que la Sala de instancia, recibiendo el proceso a prueba, acuerde la aportación a las actuaciones de los expedientes administrativos completos correspondientes a todos los actos administrativos impugnados, además de decidir sobre la procedencia de las restantes pruebas que las partes propongan, continuando después la tramitación del proceso hasta dictar sentencia.

No ha lugar a efectuar especial imposición de costas respecto a las causadas en la instancia, pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.