STS, 28 de Enero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 28 Enero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3482/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Juan Ignacio Avila del Hierro, sustituido después por la Procuradora Doña Isabel Vilarasau Rodrigo, en nombre de la entidad mercantil Norca S.A., contra la sentencia dictada el 14 de octubre de
1.993 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 744/92, sobre abono de excesos de obra ejecutados y otras cuestiones. Ha comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en la representación que institucionalmente ostenta.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. de Arcenegui Fernández, en nombre y representación de la entidad 'Norca S.A' contra la resolución presunta de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar del Ministerio de Educación y Ciencia, resolución desestimatoria de la pretensión formulada en relación con las obras de construcción de un Pabellón de Dibujo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura en la Universidad de La Coruña, resolución que debe ser confirmada al ser ajustada a derecho. Sin costas."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la entidad 'Norca S.A.' presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 16 de marzo de 1.994 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el Procurador D. Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre de la entidad mercantil Norca S.A., se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia en la que, dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, se resuelva conforme a derecho con los pronunciamientos que correspondan. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que ostenta.
Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 29 de enero de 1.997 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al señor Abogado del Estado para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
El señor Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 de la LJCA.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de enero de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Norca S.A. interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución presunta, en virtud de silencio administrativo, de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar del Ministerio de Educación y Ciencia por la que se le denegó la solicitud del abono de excesos de obra ejecutados, la recepción provisional, la liquidación provisional, la recepción definitiva, la liquidación definitiva y la devolución de fianzas, en relación con las obras de construcción de un Pabellón de Dibujo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura, Universidad de A Coruña, Castro de Elviña, de la que fue adjudicataria, así como contra la resolución denegatoria, por la vía del silencio, del recurso de reposición formulado el 8 de enero de 1.990. La sentencia dictada el 14 de octubre de 1.993 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso y frente a dicha sentencia Norca S.A. ha promovido el presente recurso de casación.
El primer motivo de casación, que se formula al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, entiende que la sentencia de instancia ha aplicado indebidamente el artículo 46 de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965 (en lo sucesivo L.C.E.), desconociendo lo establecido en el artículo 47 en relación con el artículo 50 y concordantes de dicho texto legal. En esencia la argumentación de la empresa recurrente consiste en mantener que el artículo 46 de la L.C.E., según el cual la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, sin que éste tenga derecho a indemnización salvo en los casos de fuerza mayor no es de aplicación al caso que nos ocupa, sino que nos encontramos en un supuesto en que se ha producido una clara ruptura del equilibrio financiero por causas imputables a la Administración, la cual, haciendo uso del derecho a modificar el contrato, ha llevado al contratista a ejecutar más unidades de obras que las presupuestadas en el proyecto básico y reformado e, incluso, unidades nuevas fuera de proyecto, sobre todo en los capítulos de cimentación, estructura y cubrición, por lo que debe pagar este exceso de unidades de obra de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de la L.C.E. y 142 de su Reglamento (Decreto 3410/1975), de 25 de noviembre).
Efectivamente, como la sociedad recurrente expone, el caso presente no es un supuesto en que sea aplicable el principio de riesgo y ventura establecido en el artículo 46 de la L.C.E. Sin embargo, este principio no es la razón fundamental que ha determinado que la sentencia de instancia desestime el recurso contencioso administrativo en cuanto al abono del exceso de obra ejecutada. La sentencia, al exponer la conclusión a la que llega (último párrafo del fundamento de derecho segundo) dice que, en consecuencia, al encontrarnos ante unidades de obra realizadas unilateralmente por el contratista y, además, por aplicación del principio de riesgo y ventura que rige en los contratos administrativos, debe mantenerse que no es posible exigir su abono. Es decir, la invocación del principio de riesgo y ventura, que no es acertada, ya que Norca S.A. no pidió una indemnización por causa de pérdidas, averías o perjuicios ocasionados en las obras, no constituye la "ratio decidendi" de la sentencia. Por ello, la indebida aplicación del citado artículo 46 no puede producir como efecto la estimación del presente motivo de casación, siendo doctrina generalmente aceptada que los errores en la sentencia de instancia que no influyen en la decisión final del recurso contencioso administrativo, que sería la misma una vez corregido dicho error, no pueden determinar la casación de la sentencia.
Resta por examinar la cuestión de si la procedente aplicación del artículo 47 de la L.C.E., en relación con el artículo 50, debe determinar la obligación de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar de pagar los excesos de obra que el contratista afirma haber ejecutado. Como declara probado la sentencia de instancia (y nada resulta en contra) se trata de una ampliación de la obra basada en una decisión unilateral imputable a la empresa contratista, sin que exista una modificación del contrato realizada por la Administración. Debemos pues aplicar la doctrina de que, si bien es cierto que el contratista tiene derecho al abono de la obra realmente ejecutada, constituye regla general que el cumplimiento y efecto de los contratos no puede dejarse al arbitrio de una de las partes contratantes y, en consecuencia, ningún contratista puede pretender el abono de obras que excedan en calidad o cantidad de las que expresamente fueron convenidas (cuando no ha mediado orden alguna de la Administración para su realización). En este sentido se pronunció la sentencia de 27 de junio de 1988, privando de significación a las meras indicacionesverbales que el Ingeniero Director pudiera hacer, circunstancia que aquí no se ha producido. Y de la misma manera ordena el artículo 155 del Reglamento General de Contratación del Estado que los empresarios que ejecuten modificaciones no autorizadas, con conocimiento de su irregularidad, no tendrán derecho al abono de las mismas. En el presente caso no consta que se diese a Norca S.A. orden alguna para la ejecución del exceso de unidades de obra que reclama, que se debieron a su decisión unilateral (como la sentencia de instancia puso de manifiesto), por lo que era procedente la denegación de su pretensión de pago y el motivo de casación debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación, también acogido al artículo 95.1.4º, entiende que se ha producido infracción manifiesta del ordenamiento al no haberse aplicado el principio general del enriquecimiento injusto, así como la jurisprudencia que lo interpreta.
El principio general del derecho que prohibe el enriquecimiento injusto o sin causa es, en efecto, aplicable a los contratos administrativos, como corrección al postulado de su inalterabilidad. Pero la jurisprudencia, en los supuestos en que ha considerado pertinente su utilización, ha puesto de manifiesto que, para ello, era necesario que el exceso de obras que habían de abonarse al contratista no fuese imputable exclusivamente a su voluntad, sino que obedeciese a órdenes de la Administración. Así se ha aplicado dicho principio siempre que las órdenes procediesen de quien para el contratista tuviera apariencia de efectiva potestad (sentencia de 20 de diciembre de 1983); en el supuesto en que había sido prevista por las partes contratantes la necesidad de obras no incluidas en el proyecto (sentencia de 24 de enero de 1984); cuando ha habido órdenes de la Administración (sentencia de 20 de octubre de 1987), aunque tengan vicios de forma (sentencia de 27 de febrero de 1984). En el caso de autos la ampliación de la obra se debió a una decisión unilateral imputable a la empresa contratista, por lo que no procede aplicar la doctrina del enriquecimiento injusto, ya que, de otro modo, la extensión de las obras, su posible ampliación y el derecho a su cobro dependería exclusivamente de la empresa contratista, en contra del principio de inalterabilidad de los contratos por voluntad de una sola de las partes. El motivo de casación debe ser desestimado.
El tercer motivo de casación, que asimismo se pretende fundar en el número 4º del artículo 95.1, estima que se ha producido infracción manifiesta del ordenamiento al no haberse aplicado lo dispuesto en los artículos 54, 55 y 57 de la Ley de Contratos del Estado y los artículos 170, 172, 173, 174, 176, 177 y 364 y concordantes del Reglamento General de Contratación del Estado (R.G.C.E.). En la demanda se pedía que se declararse que se había producido de facto o tácitamente la recepción de la obra, ejecutada por Norca S.A. en 1986-1987 y puesta en servicio en octubre de 1987, y la obligación de la Administración demandada de practicar los actos formales de recepción provisional y definitiva, así como el derecho de Norca S.A. a que se le devolviesen las dos fianzas oportunamente constituidas en la Caja General de Depósitos y se le abonen, como compensación por los perjuicios causados, los intereses legales de las cantidades depositadas desde que se produjo el transcurso del plazo de garantía de un año a partir de la puesta en servicio de las obras ejecutadas, es decir, desde septiembre de 1989, cuya determinación se hará en trámite de ejecución de sentencia. La sentencia de instancia ha ignorado estas pretensiones de la demanda, por lo que, a juicio de la empresa recurrente, ha incurrido en infracción por inaplicación de lo dispuesto en los artículos anteriormente citados de la L.C.E. y del R.G.C.E.
Habiéndose formulado en la demanda las pretensiones indicadas y no dando respuesta a ellas la sentencia impugnada, la misma ha incurrido en el vicio de incongruencia omisiva, que la parte recurrente debió poner de manifiesto fundándose en el número 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (con invocación de los artículos 80 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y no amparándose en el número 4º. Este defecto de formulación del motivo, sin embargo, no determina su inadmisibilidad, en virtud del principio de tutela efectiva de los derechos contenido en el artículo 24.1 de la Constitución, que permite a la Sala suplir el defecto cuando las razones del recurrente y el supuesto vicio de la sentencia que se alega resultan con claridad de la exposición del motivo de casación, como ocurre en el presente supuesto (cfr. sentencia de 24 de septiembre de 1.999).
Al no haber resuelto la sentencia de 14 de octubre de 1.993 las cuestiones antes señaladas, suscitadas por Norca S. A., debemos estimar este tercer motivo del recurso y proceder a decidirlas dentro de los términos en que apareciera planteado el debate (artículo 102.1 números 2º y 3º de la Ley Jurisdiccional).
Encontrándose las obras ejecutadas recibidas de facto por la Administración y pagado su importe, como Norca S.A. reconoce en el escrito de demanda (hecho nº sexto), salvo la cantidad que quedaba pendiente de reclamación, la Administración debió proceder a su recepción y liquidación provisionales y a surecepción y liquidación definitivas, conforme a los artículos 170, 172, 173 y 176 del R.G.C.E., por lo que, no habiéndolo hecho así la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, debemos condenarla a la realización de estos actos formales, a que el contratista tiene derecho según los preceptos antes mencionados.
Igualmente Norca S.A. tiene derecho a la devolución de la fianza, ya que la Administración nada opone a la recepción de facto de las obras ni a la procedencia de esta petición, según los artículos 177 y 364 del texto reglamentario.
Habiendo la Administración incurrido en demora en la devolución de la fianza, ya que no practicó en su momento los actos necesarios para ello, incluida la recepción provisional y definitiva de las obras, deberá indemnizar a la empresa contratista por los perjuicios que dicha demora le haya ocasionado, a tenor del artículo 53 de la L.C.E. Ahora bien, los depósitos constituidos en la Caja General de Depósitos como fianzas definitivas (de fechas 14 de noviembre de 1985 y 25 de enero de 1988) no constituyen resguardos de depósitos en metálico, sino de depósitos en aval bancario prestado por la Compañía Española de Seguros de Crédito y Caución. Por tanto, la indemnización pertinente será el importe de las comisiones y gastos que debió satisfacer Norca S.A. por la indebida prolongación de la garantía (sentencia de este Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1.992). Norca S.A. no ha aportado dato alguno sobre dicho importe, por lo que la determinación concreta de la cantidad a satisfacer por la Administración se fijará en ejecución de sentencia conforme a las siguientes bases: el importe a pagar será el de las comisiones y gastos que Norca S.A. haya tenido que satisfacer a Compañía Española de Crédito y Caución por la prestación de los avales depositados en la Caja General de Depósitos a que antes nos hemos referido desde el 2 de octubre de 1989, fecha en que consta en el expediente administrativo (folio 52) haberse reclamado la devolución de las fianzas, hasta su efectiva devolución. La fecha inicial señalada se considera procedente conforme a lo prevenido en el artículo 1.100 del Código Civil, según el cual la mora se produce desde la reclamación judicial o extrajudicial del acreedor, ya que no existe norma legal o contractual sobre su comienzo en el caso de recepción de facto de la obra ejecutada.
El cuarto motivo de casación artículo 95.1.4º alega infracción del ordenamiento, al no haberse aplicado el artículo 47 de la L.C.E. en concordancia con el artículo 1.108 del Código civil, en relación con el pago a Norca S.A., de los intereses legales por el retraso en el abono del exceso de obra ejecutada.
El motivo debe ser desestimado, ya que, no teniendo la Administración obligación de satisfacer el exceso de obra reclamado por Norca S.A., ninguna obligación puede nacer respecto a intereses por demora.
Lo expuesto conduce a declarar que, estimando el motivo tercero y desestimando los restantes, ha lugar al recurso de casación interpuesto por Norca S.A. y, manteniendo la desestimación de la pretensión de abono de excesos de obra efectuada por la sentencia de instancia, debemos declarar el derecho de Norca S.A. a que la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (u organismo que le haya sustituido en sus derechos y obligaciones) proceda a la recepción y liquidación provisionales, a la recepción y liquidación definitivas de la obra objeto del litigio, a devolverle las fianzas constituidas para responder de la ejecución de dicha obra y a indemnizarle los perjuicios causados por la demora en la devolución de las mencionadas fianzas, perjuicios que se fijarán en ejecución de sentencia de acuerdo con las bases establecidas en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución; debiendo cada parte satisfacer las costas causadas en este recurso y sin que apreciemos la concurrencia de circunstancias que determinen una especial imposición de las producidas en la instancia, en aplicación del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Que, rechazando los motivos primero, segundo y cuarto, y estimando el motivo tercero en el sentido y con el alcance que luego se expresará, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Norca S.A. contra la sentencia dictada el 14 de octubre de
1.993 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 744/92, sentencia que casamos exclusivamente en cuanto no contiene pronunciamiento sobre las pretensiones de la parte demandante a que se refiere el motivo tercero del recurso de casación, confirmando su pronunciamiento desestimatorio respecto a la materia sobre la que versa, y declaramos el derecho de Norca S.A. a que la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (u organismo que le haya sustituido en sus derechos y obligaciones) proceda a la recepción y liquidación provisionales y a la recepción y liquidación definitivas de la obra objeto del presente litigio, a devolverle las fianzas constituidaspara responder de la ejecución de dicha obra y a indemnizarle los perjuicios causados por la demora en la devolución de las mencionadas fianzas, perjuicios que se fijarán en ejecución de sentencia de acuerdo con las bases establecidas en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución; sin efectuar expresa declaración respecto a las costas producidas en la instancia y pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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