STS, 4 de Marzo de 2000

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, dictó, con fecha 1 de julio de 1994, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 928 de 1992, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:« FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Rafael contra actos del Ayuntamiento de Málaga, confirmando los mismos por estar ajustados a Derecho; y, en todo ello, sin hacer especial declaración en cuanto a las costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: « Que con el planteamiento de la cuestión, según el anterior fundamento jurídico, es prioritario el examen de los alegados vicios del P.E.R.I.. Se impugna el P.E.R.I. alegando que supone una modificación del Plan General de Málaga que no ha sido tramitada como tal, conforme al art. 161 del Reglamento de Planeamiento. Los P.E.R.I., en general, pretenden la rehabilitación de zonas urbanas lo que en principio determina la no preeminencia de la competencia Estatal. El art. 137 de la Constitución Española consagra la Autonomía Local, que se desarrolla en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, L. 7/85, determina la inviabilidad del argumento del recurrido que vincula el planeamiento urbanístico a facultades de la Administración Central. El art. 18 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 y los arts. 78 a 83 delR.D. 2159/78 confieren competencias para estos Planes de Protección a las Entidades Locales. El art. 5 del R.D.L. 16/1981, de 16 de octubre, dice que los Planes Especiales que desarrollan el Plan General de Ordenación Urbana son de competencia Municipal en cuanto a su aprobación. El hecho de que el P.E.R.I. C-2 Perchel Alto sea una modificación del P.E.R.I. C-2 de 1986, que desarrolla las prescripciones del Plan General, no arguye necesariamente que modifiquen el desarrollo del Plan General que contemplaba al P.E.R.I. modificado, en sus determinaciones esenciales. Al producirse la aprobación definitiva del P.G.O.U. de Málaga de 1.983, se encontraba en vigor el P.E.R.I. Trinidad-Perchel, que aquel declara expresamente vigente en su Título IX y en todo aquello que no fuere contradictorio con las determinaciones del Plan General. Este Plan General respeta el conjunto de las previsiones del P.E.R.I. Trinidad-Perchel, a excepción de la Ordenanza de Edificación y uso del Suelo, que queda sustituido por las normas específicas de la zona Centro del Plan General y el ámbito de la pieza marcada en el plano de "Régimen de Suelo y Gestión", con la denominación PERI C-2. Continúa disponiendo el Título IX del Plan General, bajo el epígrafe PERI C-2 con los siguientes objetivos genéricos: 1.- Llevar adelante los objetivos del PERI, Trinidad-Perchel, referentes a la rehabilitación y renovación de viviendas. 2.- Obtención de espacios susceptibles de ser convertidos en equipamientos: Italcable, Casa del Obispo, Casa de las Animas. 3.- Recuperación del Convento de la Trinidad y 4.- Tratamiento del río Guadalmedina y de la fachada del barrio al río. Producida la modificación- adaptación del PERI Trinidad-Perchel, y la aprobación definitiva del PERI C-2, impugnado, como una modificación del último, según resulta de su Memoria, que, a juicio de la misma, se impone por la necesidad de actualizar los parámetros funcionales y de actividad de acuerdo con el Proyecto de Urbanización del río Guadalmedina, en avanzado estado de ejecución. Por tanto el PERI, Perchel Alto, se configura como desarrollo del Plan General, en el marco del PERI Trinidad-Perchel, del que constituye un espacio, fuertemente determinado por las actuaciones que el propio Plan General prevé para el río. Al tratarse de un PERI previsto en el Plan General debe respetar las determinaciones que el Plan General establezca para el mismo (art. 83.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico). El P.G.O.U. de Málaga no contiene otras determinaciones específicas para el PERI C-2 que la fijación de los objetivos genéricos, antes reseñados. Ante todo es preciso consignar que la rehabilitación de viviendas no es el único objetivo que se señala el PERI C-2, con carácter específico, ni las actuaciones en la zona Centro, con carácter genérico. También se le asigna el tratamiento del río Guadalmedina y de la fachada del barrio al río, y por otra parte, el art. 235 del P.G.O.U. establece otros objetivos principales de la intervención en la zona Centro, tales como mejorar el medio ambiente y el paisaje urbano, y la dotación de equipamientos públicos y privados como base fundamental para la rehabilitación de la zona. Ante esta pluralidad de objetivos, no fácilmente armonizables algunos, la decisión por una y otra de las alternativas posibles entra en el campo de la discrecionalidad, sometida también al control jurisdiccional (arts. 103.1 y 9.3 de la Constitución) a través de la constatación de los hechos y de coherencia y racionalidad de la decisión con aquéllos (Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1992, entre otras muchas). De la Memoria del PERI, Perchel Alto, resulta, sin que se haya desvirtuado por prueba en contrario, que casi el 70% de las parcelas existentes en su ámbito se pueden considerar de hecho como solares propiamente dichos, debiendo destacarse las condiciones de degradación residual manifiesta en que la dimensión de las calles, a pesar de la baja altura de las edificaciones, no deja de plantear serios problemas higiénicos por falta de asolamiento y regeneración de la residencia, por otra parte, el abandono paulatino del barrio ha contribuido a una marginalidad de usos que conduce a una mayor depresión en la calidad de vida y de difícil superación. Con estos hechos determinantes es razonable entender que el PERI impugnado se inclina más por la renovación de viviendas que por la rehabilitación, cuando además incide decisivamente la urbanización del río Guadalmedina que pasa a ser el único espacio abierto lineal de gran medida en dirección Norte-Sur en la Ciudad (pág. 19 de la Memoria). Estos razonamientos, realizados en el proceso contencioso que tuvo su fin jurisdiccional en esta instancia en la sentencia reseñada, deben producir efectos en éste, pues la citada sentencia ha quedado unida como documental por la demanda. De todo lo anterior resulta ya la procedencia de desestimar estas impugnaciones relativas al PERI C-2, porque la denunciada falta de notificación personal de la aprobación del mismo debe seguir idéntico cauce desestimatorio en aplicación de la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de septiembre de 1988, que dijo "Los acuerdos aprobatorios de los planes de urbanismo han de publicarse en el Boletín Oficial correspondiente, sin que sea necesario que se notifiquen personalmente a quienes hayan hecho alegaciones en la información pública, por no ser aplicable el art. 79 de la L.P.A., sino el art. 44 TR LS (Cfr. TS 24 Oct. 1984)"».

También se argumenta lo siguiente en el fundamento jurídico cuarto de la misma sentencia: « En cuanto a los defectos denunciados relativos al procedimiento expropiatorio, en concreto la vulneración de los arts. 15, 17, 18 y 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, resulta lo siguiente. Con respecto al incumplimiento del art. 15 por la Administración, conforme se ha desarrollado el proceso aparece como aplicable la S.T.S. de 19 de febrero de 1987, es decir, que la impugnación del acuerdo de necesidad de ocupación debe hacerse al impugnar el Plan Especial que conlleva la declaración de tal necesidad. Es decir, no hará falta acto expreso cuando la expropiación es al amparo del Planeamiento Urbanístico. Por tanto, deberá desestimarse esta impugnación, así como las relativas al art. 17 de la L.E.F. La supuestainfracción del art. 18 de la L.E.F. debe relacionarse con la imposibilidad de haber podido hacer alegaciones sobre la parcela afectada antes de la notificación del acuerdo expropiatorio (S.T.S. de 4 de noviembre de 1980) pues en caso contrario no habría indefensión. Por último, y en cuanto a la Declaración de Urgencia del proceso expropiatorio, parece que se impugna la falta de cobertura competencial en la declaración de urgencia, siendo manifiesto en el Expediente (folio 94) que existe OM de 13 de junio de 1983 que, como consecuencia de la aplicación del art. 41.2 del R.D. 2329/83, conlleva esta declaración. En consecuencia no puede prosperar el defecto denunciado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de Don Rafael presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 25 de julio de 1994, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo la Procuradora Doña Aurora Gómez Villaboa Mandri, en nombre y representación de Don Rafael , como recurrente, y el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Málaga, como recurrido, al mismo tiempo que aquélla presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del artículo 95.1, 4º de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por infracción de los artículos 15, 17, 18 y 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, porque el único conocimiento que el recurrente tuvo del expediente expropiatorio fue al citarle para el levantamiento del acta previa a la ocupación, de manera que no le fue posible impugnar el Plan Especial por no ser aun propietario del inmueble y porque dicho Plan Especial no contemplaba la expropiación del terreno del actor, sin que, además, la expropiación sea consecuencia del citado Plan Especial sino en desarrollo de la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 13 de junio de 1983, que aprobó el Estudio Básico de la Trinidad y El Perchel, y en el Real Decreto 2.329/83, de 28 de julio, que no incluían el inmueble en cuestión, pues cuando lo adquirió el recurrente el régimen urbanístico de aquél se derivaba del Plan General con su ordenanza de "Suelo Urbano-zona centro" con edificabilidad de dos plantas, habiéndose variado este uso en el Plan Especial de Reforma Interior por el uso hotelero, el segundo por infracción de los artículos 49 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y 161 del Reglamento de Planeamiento porque el Plan Especial de Reforma Interior no se ajusta a lo previsto en la Orden Ministerial de Obras Públicas de 13 de junio de 1983 y en el Real Decreto 2.329/83, y ha venido a modificar las previsiones del Plan General, que había sido desarrollado por otro Plan Especial de rehabilitación y renovación de viviendas, que el nuevo Plan Especial de Reforma Interior contradice, y finalmente el tercero por infracción de los artículos 148 del Reglamento de Planeamiento y 6.5 del Real Decreto Ley de 16 de octubre de 1981, ya que el Plan Especial de Reforma Interior no desarrolla el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga sino que lo modifica, por lo que su aprobación definitiva no corresponde al Ayuntamiento sino a la Administración autonómica, según establece el artículo 5 del mencionado Real Decreto Ley, por lo que dicho Plan Especial ha sido aprobado por órgano manifiestamente incompetente, en coantra de lo dispuesto por el artículo 47.1. a) de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad del PERI C-2 "Perchel Alto" y del expediente expropiatorio seguido contra el recurrente con imposición de las costas a la Administración demandada.

Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de 8 de febrero de 1995, se ordenó dar traslado del mismo a la representación procesal del Ayuntamiento de Málaga para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 5 de abril de 1995, aduciendo que el recurrente no expresa la razón que justifique las infracciones que denuncia, al argumentar con hechos que carecen de relevancia, como el relativo al momento en que devino propietario del inmueble, mientras que es el propio Plan Especial de Reforma Interior el que prevé el sistema de ejecución por expropiación sin que se le haya causado indefensión, como lo demuestra el ejercicio de las acciones en sede jurisdiccional, sin que el planeamiento municipal se haya desligado de la Orden Ministerial de 13 de junio de 1983 y, por otra parte, el Plan Especial de Reforma Interior impugnado no modifica ni se aparta del Plan General, como se declara en la sentencia recurrida, de manera que su aprobación corresponde al Ayuntamiento y no a la Administración autonómica, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con declaración de ser el acto administrativo impugnado ajustado a derecho.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se mandó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 22 de febrero de 2000, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

En los motivos de casación segundo y tercero, a fin de justificar la infracción denunciada de los artículos 49 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, 148 y 161 del Reglamento de Planeamiento y 6.5 del Real Decreto Ley de 16 de octubre de 1981, se parte de la premisa de que el Plan Especial de Reforma Interior impugnado en la instancia modifica y se aparta del Plan General de Ordenación Urbana del municipio, lo cual habría exigido que se hubiesen respetado las reglas establecidas para la aprobación de dicho planeamiento general.

Tal alegación, sin embargo, fue rigurosamente analizada y correctamente rechazada por la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, que hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, y que aceptamos íntegramente porque ningún argumento se esgrime al articular ambos motivos de casación que desvirtúe los sólidos razonamientos demostrativos de que el Plan Especial de Reforma Interior en cuestión ni modifica ni contradice las previsiones y determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, y, en consecuencia, la aprobación de aquél no requiere respetar las formalidades y la competencia para la formación y aprobación de éste.

Se afirma también por la representación procesal del recurrente que el Plan Especial de Reforma Interior impugnado prescinde de lo establecido en la Orden Ministerial de Obras Públicas de 13 de junio de 1983 y en el Real Decreto 2.329/83, que prevén la rehabilitación de los barrios de La Trinidad y El Perchel de la ciudad de Málaga, a los que aquél se contrae.

La declaración de área de rehabilitación integrada del mencionado barrio por la citada Orden Ministerial se remite a lo establecido, en cuanto a actuaciones de rehabilitación, a lo dispuesto en el Real Decreto 2555/82, de 24 de septiembre, sustituido por el Real Decreto 2329/83, de 28 de julio, cuyo artículo 1º.3 establece los objetivos de las áreas de rehabilitación integrada, declaradas formalmente como tales, objetivos que no resultan olvidados por el mencionado Plan Especial de Reforma Interior, pues, como declara la Sala de instancia en la sentencia recurrida, éste contempla, entre sus finalidades, la rehabilitación y renovación de viviendas en los mencionados barrios de La Trinidad y El Perchel, razón por la que no podemos compartir tampoco el último argumento tendente a justificar la infracción de los preceptos invocados en el segundo motivo de casación.

En el primer motivo de casación se citan como infringidos por la sentencia recurrida los artículos 15, 17, 18 y 52 de la Ley Expropiación Forzosa al no haber tenido el recurrente la oportunidad de formular alegaciones respecto de la declaración de necesidad de ocupación de la finca de su propiedad para ejercitar las previsiones del Plan Especial de Reforma Interior por haber conocido la existencia del expediente expropiatorio al ser citado para el levantamiento del acta previa a la ocupación.

La invocación de tales infracciones hemos de relacionarla, dada la falta de otros argumentos justificativos, con lo declarado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, anteriormente transcrito, en el que dicha Sala rechaza expresamente aquéllas.

Su carácter formal, salvo la relativa a la declaración de urgente ocupación, impide aceptarlas porque, al oponerse en el proceso seguido en la instancia a la necesidad de ocupación de la finca de su propiedad, el recurrente no esgrime circunstancia o hecho alguno que justifiquen la improcedencia de tal ocupación para ejecutar el aludido Plan Especial de Reforma Interior, salvo el argumento (ya examinado al desestimar el segundo motivo de casación) de no ajustarse dicho Plan Especial al estudio básico de rehabilitación aprobado cuando se declaró por la Orden de 13 de junio de 1983 Area de Rehabilitación Integrada los barrios de La Trinidad y El Perchel de Málaga, pero, como ya indicamos, entre los objetivos de este Plan Especial, se encuentra el de llevar adelante los recogidos en el Plan Especial de Reforma Interior Trinidad-Perchel en relación con la rehabilitación y renovación de viviendas.

Aunque no aceptamos la tesis del Tribunal "a quo" respecto de la preclusividad para impugnar el acuerdo de necesidad de ocupación, pues no hay razón para dejarlo de enjuiciar por no haberse recurrido contra la aprobación del instrumento de planeamiento que la lleva implícita (artículo 64.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), ya que la publicación de éste no impide combatir los actos en ejecución de sus determinaciones por quienes resulten afectados por ellos y concretamente, en los supuestos de actuaciones por el sistema de expropiación, por los titulares de los bienes o derechos expropiados, lo cierto es que el recurrente ha tenido la oportunidad de alegar y probar en el proceso tramitado en la instancia los hechos y circunstancias demostrativos de la innecesariedad de la ocupación de su finca a fin de ejecutar el aludido Plan Especial de Reforma Interior, lo que no ha realizado por haberse limitado a sostener que el Plan Especial de Reforma Interior modifica el Plan General de Ordenación Urbanay prescinde del carácter de Area de Rehabilitación Integrada que tiene el barrio conforme a la Orden Ministerial de 13 de junio de 1983, afirmaciones ambas que, como ya hemos expresado, no son exactas.

Tampoco es apreciable la infracción del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa en cuanto la Sala de instancia considera ajustado a derecho el procedimiento de urgencia seguido en la expropiación a fin de ejecutar el Plan Especial de Reforma Interior por entender que la declaración de urgente ocupación viene amparada por el artículo 41.2 del Real Decreto 2329/83.

El Ayuntamiento expropiante ha seguido el trámite de urgencia, previsto para la expropiación por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 a 58 de su Reglamento, porque dicho procedimiento esta contemplado en el artículo 41.2 del Real Decreto 2329/1983, de 28 de julio, sobre protección a la rehabilitación del patrimonio residencial y urbano, y así se lo comunicó al propietario expropiado al citarle para el levantamiento del acta previa a la ocupación, sosteniendo idéntico planteamiento al contestar la demanda en la instancia y ahora al oponerse al recurso de casación.

Tanto el artículo 2.2 del Real Decreto 2555/82, de 24 de septiembre, al que se remite el artículo 3 de la Orden Ministerial de 13 de junio de 1983, que declaró Area de Rehabilitación Integrada los barrios de La Trinidad y El Perchel de Málaga conforme a la delimitación del estudio básico de rehabilitación aprobado, como el artículo 41.2 del Real Decreto 2329/83, de 28 de julio, que derogó el anterior, establecen que la declaración de área de rehabilitación integrada implicará la delimitación del espacio urbano o rural comprendido en la misma y la declaración de urgencia a efectos de lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa, razón por la que el primer motivo de casación, en cuanto denuncia la infracción por la sentencia recurrida del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, no puede prosperar.

La desestimación de todos los motivos de casación aducidos comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales causadas al recurrente, según establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril.

Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 101 de la mencionada Ley Jurisdiccional así como los artículos 67 a 72 y Disposición Transitoria Tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.