STS, 4 de Julio de 2005

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: >

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de D. Federico y Dª Susana se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 10 de enero de 2.002 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de D. Federico y Dª Susana se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "case la sentencia anulándola, y reconozca el derecho de Don Federico y Dª Susana a la reversión de los terrenos expropiados en la forma jurídica que actualmente tengan junto con la edificabilidad que legalmente les corresponda".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala se emplazó a la representación procesal de la Comunidad de Madrid y de Arpegio, S.A. para que formalicen escritos deoposición en plazo de treinta días, lo que realizó, la representación procesal de la Comunidad de Madrid oponiéndose al recurso y suplicando a la Sala "dicte sentencia desestimándolo y confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, todo ello con imposición de costas a la parte recurrente".

Igualmente, por la representación procesal de Arpegio, S.A. se presentó escrito de oposición, oponiéndose al recurso interpuesto, solicitando a la Sala dicte sentencia declarando su inadmisibilidad o, en su defecto, no haber lugar al mismo, con imposición de las costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de junio de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto,

Tiene por objeto el presente recurso de casación la impugnación de la sentencia de 13 de noviembre de 2.001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que resuelve el recurso contencioso administrativo nº 1.771/97 interpuesto por la representación de Dª Susana y D. Federico contra resolución de la Comunidad Autónoma de Madrid por la que se deniega la reversión de la edificabilidad correspondiente a los usos residencial bloque abierto, vivienda unifamiliar y locales comerciales en el ámbito de la modificación puntual del Sector V del Parque Empresarial de Las Rozas de Madrid.

La sentencia recurrida deniega la pretensión anulatoria del acuerdo recurrido porque entiende que el objeto de la reversión no puede ser la edificabilidad solicitada por los recurrentes, puesto que la misma está limitada, por imperativo legal, a la recuperación de los bienes expropiados y no de su edificabilidad.

A tal efecto conviene precisar que en el escrito por el que se solicitó la reversión, se suplicó expresamente de la Comunidad de Madrid que >.

El citado escrito, que tuvo entrada en el Registro de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid el 7 de marzo de 1.997, fue objeto de resolución desestimatoria expresa por parte de dicha Consejería, y contra el mismo se ha interpuesto el recurso jurisdiccional resuelto por la sentencia recurrida. Argumentó la Comunidad de Madrid en su resolución desestimatoria que el supuesto que contempla el artículo 225.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 que es el de las expropiaciones de carácter dotacional, no es de aplicación en el presente caso, rigiéndose las expropiaciones sistemáticas por el artículo 225.3 , y las derivadas del incumplimiento de deberes por el artículo 226 . Se añade en dicha resolución que en el presente supuesto es notorio que la expropiación a que se refiere la solicitud de reversión fue de las llamadas sistemáticas, porque su objeto era el desarrollo de todo el Sector V del Plan General por el sistema de expropiación, como el propio solicitante reconocía, y, por tanto, la reversión procedería si hubiesen transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se hubiese concluido conforme al artículo 225.3 pues es la ejecución de la obra urbanizadora en sentido genérico la causa expropiandi en las expropiaciones sistemáticas, según consolidada jurisprudencia de este Tribunal.

Contra la indicada sentencia se interpone el presente recurso de casación con fundamento en un único motivo en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , se denuncia la infracción que se dice cometida por la sentencia recurrida de lo dispuesto en los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes de su Reglamento , así como de la legislación urbanística estatal ( artículo 225 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 ) y de la jurisprudencia de este Tribunal que se invoca.

El citado motivo se desglosa a su vez en dos submotivos aludiéndose, en el primero, a una supuesta desviación procesal que se dice denuncia la sentencia de instancia al relacionar el escrito interpositorio del recurso contencioso administrativo con la demanda. Este primer submotivo del motivo único naturalmenteno puede prosperar, puesto que basta con la lectura de la sentencia recurrida para concluir en que ni ha existido desviación procesal ni tampoco tal circunstancia es tomada en consideración por la sentencia como base y fundamento de su pronunciamiento desestimatorio, ya que en la misma simplemente se deniega el derecho de reversión por entender que se ha incurrido en el defecto formal de pedir la reversión sobre la edificabilidad y no sobre los terrenos que constituyen el único objeto posible en el ejercicio del derecho de reversión.

En el submotivo segundo de ese motivo único denuncia el recurrente nuevamente la infracción de lo dispuesto en los artículos 54 del Texto Refundido de la Ley de Expropiación Forzosa , así como del artículo 63 y siguientes del Reglamento de Expropiación y de la legislación urbanística estatal vigente en el momento de ejercitar la acción, haciendo referencia a los artículos 225 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 así como a la jurisprudencia que invoca de esta Sala.

Argumenta el recurrente en el desarrollo del motivo que solicitó la edificabilidad correspondiente a los terrenos ante la imposibilidad material de precisar a qué fincas concretas se correspondían las aportadas por vía expropiatoria, por lo que entiende que >.

Por todo ello, y haciendo constar el incumplimiento del fin especifico que motivó la expropiación y con referencia a las sentencias que se invoca en relación con supuestos expropiatorios comprendidos en el apartado 3 del artículo 225.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo relacionado con las expropiaciones de naturaleza sistemáticas, entiende que no cabe examinar la finalidad expropiatoria desde el ámbito restringido de uno o varias de las concretas parcelas sino desde el punto de vista de la completa actuación en el sector por lo que, en definitiva, habiéndose producido una alteración sustancial de la causa expropiandi en el ámbito de la total actuación expropiatoria, procede otorgar el derecho de reversión de la edificabilidad que corresponda a la actora en función de los terrenos aportados.

Termina suplicando la recurrente que se dicte resolución por la que se reconozca el derecho de los recurrentes a la reversión de los terrenos expropiados en la forma jurídica que actualmente tengan junto con la edificabilidad que legalmente les corresponde.

Conviene ante todo precisar que no cabe en vía casacional alterar los términos del petitum del escrito de demanda, donde quedó ya definitivamente acotada y precisada en su íntegro contenido la pretensión procesal. Quiere decirse que es a este suplico al que únicamente ha de atenderse y no al que al parecer pretende formular el recurrente con un nuevo texto en el escrito interpositorio de esta casación, con ánimo, tal vez, de incidir en la expropiación de los terrenos y no tan sólo de la edificabilidad y ello para acercar su postura a la mantenida por la Sentencia recurrida. Mas ello no determina, como pretende la recurrida Arpegio, la inadmisión de esta casación, sino, simplemente que habrá de estarse al literal tenor de la pretensión contenida en la demanda, trasunto a su vez de lo pretendido al solicitar la reversión en vía administrativa; y en la que se solicitó la reversión de la edificabilidad en función de los terrenos aportados y en proporción al total y materializada en otros terrenos esa edificabilidad resultante, y, de no ser posible, su sustitución por la correspondiente indemnización.

Se centra, por tanto, la cuestión a resolver en el presente recurso en determinar si resulta procedente, en función de la legislación aplicable y de la causa expropiandi que determinó la inicial privación coactiva de la propiedad de los terrenos, acceder a la pretensión de reversión solicitada en los términos en que lo fue en vía administrativa y que se mantuvo en el escrito de demanda, referido, más que a la reversión de los terrenos expropiados, a la de la edificabilidad correspondiente a los nuevos usos y ubicada en terrenos actuales de la zona o, a la satisfacción de la indemnización sustitutoria, en el caso de no resultar posible acceder a la pretensión en los términos interesados.

Resulta para ello imprescindible comenzar por aludir y concretar la normativa aplicable que, como nadie cuestiona, está constituida por lo dispuesto en el artículo 225 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 , norma que, después de concretar en su apartado primero el principio general de que los terrenos de cualquier clase que se expropien por razones urbanísticas deberán ser destinados al fin especifico que se estableciese en el Plan correspondiente, introduce en los párrafos siguientes dos modulaciones. Hace referencia la primera a las que se han venido a llamar actuaciones dotacionales y, en el apartado siguiente número 3, a las expropiaciones sistemáticas. Se concretan las primeras en aquellos supuestos en que la expropiación supone y se realiza para la afectación de los terrenos a un uso concreto y determinado, en cuyo caso, cuando se modificara o revisara el planeamiento alterando aquel usoinicialmente previsto, procederá la reversión salvo que el nuevo uso fuese igualmente dotacional público, a cuyo supuesto se equipara el de la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y con mantenimiento por la Administración de la titularidad del suelo afectado, reversión que tampoco procedería cuando el uso dotacional que motivó la expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años.

El apartado 3 del artículo 225 del Texto Refundido se refiere a la procedencia de la reversión de terrenos incluidos en una unidad de ejecución para su desarrollo por el sistema de expropiación cuando hubieran transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se hubiera concluido.

Del texto de la norma cabe inferir que la misma se refiere en su apartado 2 a las expropiaciones dotacionales en que se produce una expropiación de fincas determinadas en función de una causa expropiandi de tal carácter dotacional, cuyo uso expresamente está previsto como causa legitimadora de la expropiación, mientras que el apartado 3 se reserva para supuestos en que la actuación expropiatoria tiene como causa justificativa de la misma la realización de una urbanización, sin más precisiones y en el total ámbito y conjunto de los terrenos expropiados dentro de una unidad de ejecución.

La distinción tiene su relevancia puesto que, precisamente, la resolución de la Comunidad de Madrid encajó el supuesto en lo dispuesto en el número 3 del precepto, y denegó la reversión alegando la existencia en el presente caso de una actuación sistemática y que, por lo tanto, no habían transcurrido los diez años establecidos en la norma desde la expropiación para la conclusión de la urbanización.

El supuesto de esas actuaciones sistemáticas y de la especialidad que en tales casos se produce en el ejercicio del derecho de reversión ha sido contemplado en una ya amplia jurisprudencia de esta Sala a la que parcialmente hace referencia el recurrente y conforme a la cual, cuando se trata de una expropiación de la indicada naturaleza, comprensiva de aéreas de actuación con amplia superficie y en que el objeto de la actuación administrativa es conseguir su urbanización con destino a la edificación de viviendas o establecimiento de unidades productivas con sus correspondientes dotaciones de equipo colectivo y servicios complementarios, ha de prescindirse de la contemplación de las fincas aisladas, puesto que en tales casos ha de estarse a la actuación administrativa urbanizadora en su conjunto. Son reflejo de esta doctrina jurisprudencial las Sentencias de 24 de noviembre de 1.992, 8 de febrero de 1.994, 2 de noviembre de 1.994, 13 de junio de 1.995, 5 de febrero de 1.996 ; y más recientemente el supuesto está contemplado en las sentencias de esta Sala de 27 de mayo de 2.004 y 30 de septiembre de 2.004 . En todas ellas se viene a afirmar, con criterio uniforme, que en los supuestos de expropiación para urbanizar, el cumplimiento o no de la causa no puede examinarse desde la perspectiva de una finca aislada sino contemplando la globalidad de las tareas llevadas a cabo, lo que ciertamente daría en un principio la razón al recurrente si el supuesto a aplicar fuera el establecido en el apartado 3 del artículo 225 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 , pues en tal caso la individualidad de las concretas fincas y de la obra en las mismas realizada desaparece a la hora de precisar el cumplimiento de la causa legitimadora de la expropiación. Y, del mismo modo habrá de entenderse que no se alteraría la naturaleza y esencia de la reversión si se aceptara que la misma se ejercitara, no sobre las concretas fincas expropiadas, sino sobre el elemento que define y concreta el contenido urbanístico y, en definitiva el valor del terreno es decir, el aprovechamiento; y ello con mayor motivo cuando, como en el presente caso, sobre las concretas fincas expropiadas sí se han efectuado actuaciones previstas en el planeamiento y no resulta posible su devolución al expropiado.

De la misma forma que el expropiado fué privado de la propiedad de su parcela, asignándole a efectos de determinar el justiprecio la valoración en función del aprovechamiento medio correspondiente al del total sector o área de actuación para hacer posible la efectiva equitativa distribución de beneficios y cargas del planeamiento, nada impide que la reversión, que en principio atribuye a su titular el derecho a recuperar los mismos bienes de que fue originariamente privado, se traduzca en la recuperación del aprovechamiento que constituye, en definitiva, el contenido urbanístico del derecho de propiedad; consideración ésta que ha tenido acogida en el derecho positivo en el artículo 60 de la Ley 6/1.994 de 15 de noviembre de la Comunidad Valenciana que regula la actuación urbanística en esa comunidad autónoma y que define expresamente el aprovechamiento subjetivo como "la cantidad de metros cuadrados edificables que expresan el contenido urbanístico lucrativo del derecho de propiedad de sus terrenos, al que su dueño tendría derecho sufragando el coste de las obras de urbanización que le correspondan. El aprovechamiento subjetivo -añade esa norma- es el porcentaje del aprovechamiento tipo que, para cada caso, determina el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992 de 26 de junio ".

Este concepto del aprovechamiento, en cuanto posibilita trasladar el mismo a terrenos distintos de los que su titular era originariamente propietario, ha tenido reflejo en la legislación urbanística a través de la técnica de la reparcelación o de la actuación por "ocupación directa" que posibilita la transferencia del aprovechamiento a parcelas distintas y que fué ya contemplado en las Sentencias de este Tribunal de 22 dejunio de 1.981 y 4 de mayo de 1.982 , confirmada luego por la Ley 8/90 de 25 de julio y el Texto Refundido de 1.992 , como pone de relieve la Sentencia de 21 de febrero de 1.994 .

En el caso que enjuiciamos la actuación expropiatoria que dió lugar a la inicial privación del derecho de propiedad del recurrente nace con la aprobación del proyecto de delimitación y expropiación de terrenos en el Sector V del municipio de Las Rozas de Madrid (sector clasificado por el P.60V de las Rozas de 1.994 como suelo urbano, Area de Reparto VII) por el procedimiento de tasación conjunta, proyecto que fue definitivamente aprobado el 2 de noviembre de 1.988, que estableció la clasificación del Suelo como urbanizable programado con uso de parque empresarial y sistema de actuación por expropiación a favor de la Comunidad de Madrid.

El objeto de dicha actuación urbanística fue la creación de suelo y su urbanización, mas con el preciso y limitado fin de la creación a su vez de un parque empresarial, previsto en el Plan general de ordenación urbana de Las Rozas para el Sector V en el primer cuatrienio del programa de actuación con una superficie total de 2.310.900 metros cuadrados, de los cuales se destina a sistemas generales 731.866 metros cuadrados, desglosándose en 93.000 para viario, 92.466 para equipamiento y 546.400 para espacios libres, atribuyéndose en la ficha del Plan general correspondiente al Sector V el uso terciario y admitiéndose el dotacional que, como máximo, supondrá el 20 % de la superficie construida, precisando que la edificabilidad sobre el Sector es de 0,253 m2 /m2 y la superficie máxima construida de 400.000 metros cuadrados, actuándose como sistema de actuación por expropiación a favor de la Comunidad de Madrid.

Con fecha 26 de diciembre de 1.996 el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid adoptó acuerdo por el que se aprobó la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Las Rozas de Madrid que afecta al ámbito del Area del Planeamiento Remitido P.R.-VII "Parque Empresarial" y modificación de las Ordenanzas Zonal 2: "Edificación en Bloque Abierto" y Zonal 3: "Vivienda Unifamiliar" promovidas por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid. En el informe técnico para la adopción de dicho acuerdo que obra en las actuaciones se hace constar que la propuesta presentada pretende la transformación del Parque Empresarial en un aérea de centralidad de la zona oeste metropolitana, dotándole de un carácter plurifuncional: terciario, residencial, dotacional y servicios, si bien se mantiene el uso terciario como predominante. Y en la justificación se alude a que la propuesta tiende a la estructuración del equilibrio territorial de la zona oeste metropolitana adaptando el actual parque empresarial, de uso casi exclusivo terciario, hacia un centro de actividades diversas que integre las funciones relacionadas con las necesidades residenciales y la actividad económica, adoptando una organización plurifuncional capaz de constituirse en un centro administrativo y de servicios del municipio, acorde con la buena accesibilidad de la zona, expresándose en el cuadro resumen que la modificación supone atribuir un uso residencial, inicialmente cero, en el nuevo Plan de 254.814,51 metros cuadrados equivalente a una edificabilidad de 240.010,86 metros cuadrados. Cabe pues concluir en consecuencia que se ha procedido a una alteración sustancial del uso, fundamentalmente terciario, así como de la edificabilidad asignada a la zona, inicialmente expropiada con aquel exclusivo uso, estableciendo ahora un uso de carácter residencial que no existía en el anterior planeamiento.

Se produce con ello una esencial modificación del uso por vía de la reforma del Plan que hace que el supuesto quepa encuadrarlo en el caso previsto en el apartado 2 del artículo 225 de la Ley del Suelo al haberse procedido a una modificación o revisión del planeamiento que alteró el uso motivador de la expropiación. Mas sin olvidar sin embargo que, a su vez, la total actuación expropiatoria comprendió una extensa superficie que inicialmente permitía encuadrar el supuesto en el previsto en el apartado 3 como una auténtica expropiación sistemática al objeto de proceder a la urbanización, si bien especificando el destino concreto a parque empresarial con la correspondiente asignación de usos correspondientes al carácter dotacional y de parque empresarial antes mencionado. En definitiva, se trata de un supuesto en que, inicialmente, sería aplicable la jurisprudencia que invoca el recurrente y que anteriormente recogimos, dada la amplia superficie de la zona expropiada y su finalidad esencial urbanizadora, lo que permite prescindir de terrenos y fincas concretas para enjuiciar la actuación urbanizadora en su conjunto, sin olvidar, además, que en el presente caso a la total superficie afectada por la expropiación se le asignó un fin y uso concreto, como era la construcción del parque empresarial y sus correspondientes dotaciones al servicio del parque, y que posteriormente ha sido modificado para acoger, junto con aquellas prestaciones, un uso también relevante de naturaleza residencial.

Y es en consideración a esta naturaleza híbrida de la actuación expropiatoria por la que, por un lado, cabe considerar, a efectos de determinar el cumplimiento de la causa expropiandi, la labor urbanizadora en el conjunto realizada en los terrenos para precisar si la misma se ha realizado o no, pero sin olvidar, como decíamos, que junto con ello, que haría encajar el supuesto en el apartado 3 del artículo 225 , ha existido a su vez una concreción del destino final de esa urbanización, inicialmente previsto para uso empresarial, fundamentalmente de oficinas y dotacional, y que se ha visto después modificado para afectarlo, junto conlos anteriores, a un uso también residencial, alterando con ello el inicialmente previsto, alteración que también afecta a los usos dotacionales, lo que determina el nacimiento del derecho de reversión a favor del expropiado.

Por todo ello y como conclusión de lo antes expuesto, de una parte, ha de estimarse nacido en el presente caso el derecho de reversión y, puesto que el aprovechamiento refleja el contenido urbanístico del derecho de propiedad, resulta correcto referir el derecho de reversión a la recuperación de ese aprovechamiento, con mayor motivo además en el presente caso pues resultaba imposible el ejercicio del derecho de reversión sobre las fincas inicialmente expropiadas que habían sido afectadas por la actuación urbanizadora administrativa, según se recoge en el informe pericial. De ello resulta la procedencia, estimando el motivo, de casar la sentencia que fundamenta su decisión desestimatoria en criterio distinto, con argumento que ni siquiera fué considerado por la resolución administrativa objeto del recurso.

Procede, por tanto, resolver el debate, actuando ya esta Sala en función del Tribunal de instancia, en los términos planteados partiendo de la base de que, como antes decíamos, ha existido un incumplimiento del uso especifico asignado en el planeamiento a los terrenos objeto de expropiación globalmente considerados y prescindiendo del destino especifico que se asignó en definitiva a las fincas propiedad del recurrente y ello por cuanto que por el juego del principio de equidistribución de beneficios y cargas y, aunque sobre el terreno concreto se hubieran construido elementos dotacionales coincidentes con el fin expropiatorio inicialmente previsto con tal finalidad, tampoco cabe considerar que el mismo se ha cumplido puesto que ahora esos fines dotacionales quedan establecidos al servicio y en beneficio de una unidad de actuación que tiene asignada, junto con la finalidad de uso terciario, una finalidad además residencial y que consiguientemente está dotada de un aprovechamiento superior al inicialmente previsto, por lo que no tomar en consideración este cambio de aprovechamiento derivado de la alteración del uso para que se expropia sería contrario al principio de equidistribución de beneficios y cargas que debe presidir toda la interpretación de la normativa urbanística.

Por otro lado, no ha de olvidarse que precisamente la existencia de una actuación urbanizadora y constructiva sobre las fincas realizada por la Administración hace imposible la reversión de los terrenos originarios, lo que permite acoger la pretensión del recurrente, al menos en parte, y con ello la estimación del recurso y el reconocimiento de su derecho de reversión, previo el correspondiente justiprecio, sobre terrenos dentro de la misma zona de actuación que conlleven unos aprovechamientos equivalentes a 2,86441% del total del antiguo sector V atendido al que le corresponde tras el cambio de planeamiento; y, para el caso de no ser posible dicha reversión, reconociendo el derecho a la percepción de una indemnización que se cuantificará en la diferencia que exista entre la valoración de dicho aprovechamiento en la fecha en que solicitó el derecho de reversión, el 7 de marzo de 1.997, y la fecha en que se determine la imposibilidad de la reversión en los términos arriba mencionados. A dicha indemnización deberá añadirse, además, el valor que corresponda a la diferencia entre el aprovechamiento medio correspondiente a los terrenos en la fecha de la expropiación inicial y el correspondiente a los mismos según el planeamiento vigente al solicitarse la reversión, calculado ese valor con referencia a la fecha en que se declare, en ejecución de sentencia, la imposibilidad de reversión.

En aplicación de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas en este recurso de casación ni se aprecian motivos determinantes de una expresa condena en costas en la instancia.