STS, 27 de Enero de 2000

Ponente:PEDRO JOSE YAGÜE GIL
Número de Recurso:5707/1993
Fecha de Resolución:27 de Enero de 2000
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil.

Visto el recurso de casación nº 5707/93, interpuesto por la Procuradora Sra. Villanueva Camuñas, en nombre y representación de D. Jesús María , contra la sentencia dictada en fecha 18 de Junio de 1993 y en su recurso nº 1226/92, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sobre impugnación de convenio entre la Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Valencia para la gestión y actuación en áreas de suelo urbanizable, siendo parte recurrida la Generalidad Valenciana, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Sr. Pulgar Arroyo. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Jesús María se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de Julio de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de Octubre de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, declarando ilegal el Convenio impugnado.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de Diciembre de 1994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Generalidad Valenciana y Ayuntamiento de Valencia) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 11 y 17 de Enero de 1995, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 9 de Diciembre de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de Enero del año 2000, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 18 de Junio de 1993, y en su recurso contencioso administrativo nº 1226/92, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Jesús María contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valencia de fecha 26 de Julio de 1990, (confirmado presuntamente en reposición), por el cual se aprobó el Convenio suscrito por el citado Ayuntamiento y la Consejería de Obras Públicas Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana para la gestión y actuación en las áreas de suelo urbanizable programado de Patraix y NTR-1 y NPR-2 (Benicalap Norte y Sur).

SEGUNDO

El Sr. Jesús María impugnó en vía contencioso administrativa el acuerdo municipal citado, y en su demanda expuso los siguientes argumentos impugnatorios:

  1. - Infracción del principio de autonomía local.

  2. - Ilícita trasferencia de competencias municipales en la ejecución del planeamiento.

  3. - Infracción de los límites del régimen de gestión indirecta.

  4. - Improcedencia de la aplicación de la Ley 8/90, de 23 de Julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

  5. - El Convenio constituye la subrogación por sustitución de órgano autonómico en las competencias locales.

  6. - La gestión de los sistemas generales incumple lo preceptuado en la Ley 8/90.

  7. - La cesión al "Instituto Valenciano de Vivienda S.A." de las facultades de la Administración actuante rebasa los límites legales respecto de la facultad de iniciativa económica de los poderes públicos.

  8. - Incumplimiento de lo establecido en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, así como de los principios constitucionales.

TERCERO

El Tribunal de instancia, en la sentencia recurrida, desestimó el recurso contencioso administrativo, y se basó para ello, en sustancia, en las siguientes razones:

  1. - El acto impugnado no infringe el principio de autonomía local, no especificando el recurrente qué puntos o partes del convenio vulneran ese principio.

  2. - De la lectura del convenio se deduce que el Ayuntamiento de Valencia no cede competencia alguna.

  3. - El Ayuntamiento de Valencia, al reconocer la imposibilidad de construir 5.000 viviendas de promoción pública con las infraestructuras correspondientes, cumplía con la obligación del artículo 58-2 de la Ley de Bases de Régimen Local de permitir la participación de la Generalidad Valenciana.

  4. - Las funciones del Instituto Valenciano de la Vivienda encajan perfectamente en el Convenio que suscribe el Ayuntamiento de Valencia con la Generalidad Valenciana, según la normativa por la que el Instituto se rige.

  5. - Finalmente, el Convenio no vulnera el artículo 38 de la Constitución Española, que consagra el principio de libertad de empresa.

CUARTO

La parte demandante ha interpuesto recurso de casación contra la citada sentencia, en un escrito confuso y al que le falta la sistemática y orden jurídico propios del recurso de casación.

En él, y con el ropaje de dos únicos motivos, se hacen unas consideraciones en las que se mezclan citas precisas de preceptos infringidos con argumentos generales inconcretos, basando todo ello en un equivocado orden lógico formal, pues se ataca a la sentencia primero por motivos de fondo y después por motivos formales.

En la medida en que el impugnante tiene la carga de exponer claramente los motivos de impugnación, (artículo 99-1 de la L.J.) nos limitaremos aquí a responder a aquellos argumentosimpugnatorios que están clara y específicamente expuestos. Y ello por el orden que impone la lógica

jurídica.

QUINTO

Como motivos formales por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, expone el recurrente tres motivos, que han de ser rechazados por las razones siguientes:

  1. - No existe incongruencia interna en la sentencia impugnada, pues ésta responde al argumento de la ilícita trasferencia de competencias municipales en la ejecución del planeamiento, las cuales niega en el fundamento de Derecho segundo. Otra cosa es que la respuesta no satisfaga al recurrente, lo que es distinto.

  2. - Tampoco existe incongruencia por defecto, al haber dejado de resolver el Tribunal de instancia alguna de las cuestiones planteadas, según el recurrente.

    Ahora bien, si bien es verdad que la sentencia no responde específicamente a alguno de los argumentos concretos expuestos en la demanda (v.g. gestión de los sistemas generales) también lo es que con las profusas razones de carácter general y con los argumentos sobre la finalidad jurídica de las figuras controvertidas que la sentencia contiene se entienden lógica y suficientemente contestados todos los argumentos que se expusieron en la demanda.

    Así, las alegaciones sobre el fraude de Ley han sido respondidas con los argumentos sobre la licitud de la finalidad de dotar a la ciudad de Valencia de más viviendas de protección pública y con lo razonado sobre la inexistencia de infracción del principio de autonomía local; las alegaciones sobre la gestión de los sistemas generales han de entenderse respondidas (y puesto que se basan en la Ley 8/90) con el argumento que el Tribunal de instancia esgrime en el fundamento de Derecho cuarto de la sentencia, al hablar de la contradicción que supone que el recurrente diga que la Ley 8/90 no es aplicable al caso controvertido, y que después se apoye en ella para formular determinadas razones impugnatorias; finalmente, las alegaciones sobre los límites legales de la facultad de iniciativa económica de los poderes públicos, han sido contestadas debidamente con los razonamientos sobre la normativa que regula las funciones de las sociedades urbanísticas, desde el Real Decreto 1169/78, de 2 de Mayo hasta el Decreto de la Generalidad Valenciana 61/87, de 11 de Mayo, pasando por los Reales Decretos-Leyes 3/80, de 11 de Marzo y 12/80, de 26 de Septiembre.

  3. - Y no existe incongruencia por exceso, que la parte recurrente deduce del hecho de que la sentencia cite el Decreto 35/88, de 31 de Marzo, que regula los Convenios de gestión entre la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Generalidad Valenciana y otras Empresas Públicas. La cita de esa norma podrá ser equivocada (o no), pero no constituye un vicio formal de la sentencia por incongruencia, sino, en todo caso, una infracción sustantiva del ordenamiento jurídico.

SEXTO

Como motivos sustantivos, y al amparo del único epígrafe, la parte recurrente expone lo que en su opinión son infracciones de fondo de la sentencia impugnada, ninguna de las cuales puede prosperar, según veremos. Y así:

  1. - No puede haber infracción de la Disposición Adicional Tercera del Texto Refundido de la Ley del Suelo, porque ese Texto Refundido es de 26 de Junio de 1992, es decir, dos años posterior al acto administrativo que aquí se impugna.

  2. - Tampoco existe infracción del artículo 38 de la Constitución Española, que consagra el principio de la libertad de empresa, el cual no impide que las Administraciones Públicas asuman el proceso urbanizador y edificatorio e incluso lo encarguen a empresas de capital público, pues también es misión de los poderes públicos facilitar el derecho de los españoles a una vivienda digna (artículo 47 de la C.E.), para lo que el Texto Constitucional impone a aquéllos el deber de promover las condiciones necesarias.

  3. - Tampoco existe infracción del principio de autonomía local regulado en los artículos 137 y 140 de la C.E. y ello porque el principio de autonomía local hace referencia al conjunto de competencias propias de los entes locales que son inmunes a interferencias ajenas. Su infracción, por lo tanto, sólo puede producirse desde fuera, es decir, por la acción de otras Administraciones Públicas que desconocen o pretenden desconocer las competencias municipales. Lo que ocurre en el presente caso es algo muy distinto, a saber, que el propio Ayuntamiento de Valencia firma un acuerdo de colaboración para la gestión y ejecución del planeamiento con la Generalidad Valenciana. Pues bien, al actuar así quizá el Ayuntamiento ha obrado ilegalmente (porque acaso ha traspasado competencias irrenunciables) pero ello nada tiene que ver con elprincipio de autonomía municipal, sino con la posible infracción de las normas de atribución de esas competencias y de las normas que prohiben el traspaso, normas que no se citan en este motivo.

  4. - Tampoco existe infracción del artículo 6-4 del Código Civil, que regula el fraude de Ley. Se explica el motivo diciendo que "a través de la cobertura del artículo 128-2 de la C.E. y leyes y decretos que lo han desarrollado dentro de la distribución de competencias constitucionales, se infringe el artículo 38 de la C.E. y artículos concordantes del Tratado de Roma que configuran nuestro modelo económico sancionado por la Constitución".

El argumento, sin embargo, no encaja en el caso que nos ocupa. El fraude de Ley es una quiebra entre el puro texto de una norma y su espíritu y a su amparo no puede ser perseguida cualquier posible ilegalidad, sino aquéllas conductas que siendo conformes a la letra de una norma persiguen sin embargo un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, lo que no es el caso.

SÉPTIMO

Procede, por lo tanto, declarar no haber lugar al presente recurso de casación, con imposición de sus costas al recurrente, en virtud de lo dispuesto por el artículo 102-3 de la L.J.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación nº 5707/93, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 18 de Junio de 1993 y en su recurso contencioso administrativo nº 1226/92. Y condenamos al recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.