STS, 8 de Marzo de 2000
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2000:1869 |
| Número de Recurso | 8648/1995 |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 8648/1995, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que por ley ostenta, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, de fecha 22 de mayo de 1995 -en el recurso contencioso administrativo número 469/92-, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Prosegur Compañía de Seguridad S.A. contra la resolución de 18 de julio de 1990 -y las posteriores desestimatorias en recurso de alzada, de 4 de junio de 1991, y en reposición, de 4 de mayo de 1992-, por la que dicha empresa de seguridad fue sancionada por el Ministerio del Interior a 50.000 pesetas de multa, por infracción tipificada en el artículo 28.5 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1989, en relación con el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo. Siendo parte recurrida el Procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de Prosegur Compañía de Seguridad, S. A
La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, dictó sentencia el 22 de mayo de 1995, cuya parte dispositiva literalmente dice: "FALLAMOS.- Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Prosegur Compañía de Seguridad, S.A. contra las resoluciones reseñadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas contrarias a Derecho, anulándolas; no se hace imposición de costas."
Dicha sentencia se basa en jurisprudencia reciente, que concreta en la sentencia 6/1994, de 17 de enero, según la cual la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en cuanto a régimen sancionador, contraría el principio de reserva formal de ley en materia sancionadora del artículo 25 de la Constitución.
El Abogado del Estado, en la representación legal que le es propia, presenta escrito de interposición de recurso de casación, de fecha 11 de marzo de 1996, en el que expone un único motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, que fundamenta en la infracción del artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979 y jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable.
Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia que case y anule la recurrida, y que, estimando el contenido de su escrito de demanda, resuelva conforme a Derecho.
Mediante providencia de 24 de septiembre de 1996, esta Sala admite el recurso decasación interpuesto por el Abogado del Estado y emplaza a la parte recurrida para formalizar su escrito de oposición en el plazo de treinta días.
La representación procesal de la entidad mercantil Prosegur Compañía de Seguridad, S.A. presenta su escrito de oposición al recurso de casación, en el que expresa sus alegaciones, que se basan en que el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/79 se refiere a las normas de seguridad requeridas por la Administración a las empresas de seguridad y no a la infracción de normas administrativas; por otra parte, la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en cuanto a infracciones y sanciones administrativas, carece de la cobertura legal que el artículo 25. 1 de la Constitución Española demanda. Por todo ello, termina pidiendo a la Sala que declare no haber lugar a este recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo el día 2 de marzo de 2000, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
El Abogado del Estado aduce como único motivo de casación la infracción, por parte de la sentencia recurrida, del artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979 y la jurisprudencia que lo interpreta y aplica, ya que las normas empleadas por la Administración para sancionar a la empresa de seguridad gozan de cobertura legal suficiente, las infracciones estaban correctamente calificadas y no se han superado los límites establecidos para la cuantía de la multa impuesta.
Este motivo no puede prosperar porque, como esta Sala ha declarado -entre otras, en sus sentencias de 27 de junio de 1995; 28 de junio, 12 de julio y 16 de noviembre de 1996; 23 y 30 de marzo de 1998, 11 de julio de 1998; 18 de octubre y 27 de noviembre de 1999-, no cabe entender que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo tipifica el incumplimiento de las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos, pero no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinada clase de servicios.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1994, de 15 de febrero, al precisar el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, declaró que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos - artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana- y otra distinta el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
El artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979, en su fórmula literal, contempla exclusivamente las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto, pero no abarca las medidas, incluso de seguridad, que se encuadran en la normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse ínsita en la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determinan que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos- difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas".
El contexto y los antecedentes del Real Decreto Ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas -particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico-, es responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos causantes de riesgo, como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto Ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador incluir en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por estas otras.
En consecuencia, la distinción entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto Ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino "garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada", se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala -sentencia, entre otras, de la antigua Sala Quinta de este Tribunal de fecha 15 de diciembre de 1988-.
Es indiferente que el servicio, como añade dicha jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979 se integra, no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que a esta finalidad se tienda mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
Otra interpretación propiciaría la inseguridad jurídica, incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.
Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquéllas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles, pero la falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto Ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.
Así lo ha entendido el legislador, que en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, el cual, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente, en reales decretos y órdenes ministeriales.
Las razones expuestas, aunque no sean las expresadas por la Sala de instancia para estimar el recurso contencioso administrativo que interpuso la empresa de seguridad mencionada, sirven de explicación y justificación suficientes de la anulación de los actos impugnados decretada por la sentencia recurrida y, por consiguiente, para demostrar que ésta no ha conculcado el precepto, cuya infracción se invoca como motivo de casación, ni la jurisprudencia que lo interpreta.
La desestimación del motivo de casación esgrimido por el Abogado del Estado determina la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto, por lo que las costas causadas con el mismo, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, deben imponerse a la Administración del Estado recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que por ley ostenta, contra la sentencia dictada por la Sala de loContencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, de fecha 22 de mayo de 1995 -en el recurso contencioso administrativo número 469/92-; con imposición a la Administración del Estado de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.
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STSJ Comunidad de Madrid 307/2004, 16 de Abril de 2004
...giradas (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 12 de marzo de 1997, 19 de octubre de 1999, 11 de noviembre de 1999 y 8 de marzo de 2000, entre otras). Adviértase la especial trascendencia que reviste el controljurisdiccional que debe recaer sobre la memoria económico financiera,......