STS, 28 de Marzo de 2000

En el recurso contencioso-administrativo número 877/1992, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, con fecha 28 de septiembre de 1992, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad, por falta de legitimación activa del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS DE CANTABRIA contra los Acuerdos del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TECNICOS de 16 de diciembre de 1991 y 24 de abril de 1992, en cuanto estimaron parcialmente el recurso de alzada entablado por Don Miguel Ángel contra el adoptado por la Junta de Gobierno del Colegio Oficial en Cantabria, de 9 de mayo. Sin costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS DE CANTABRIA, formalizando el recurso que basa en el siguiente MOTIVO DE CASACIÓN:

Único.- Al amparo del nº 4 del art. 95 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por vulneración del art. 24 de la Constitución Española que garantiza el derecho de todos a obtener la tutela efectiva de los Tribunales.

Mediante Providencia de fecha 26 de noviembre de 1999 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 16 de marzo de 2000, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales

La sentencia recurrida declara la inadmisibilidad, por falta de legitimación activa, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Cantabria contra los acuerdos del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de fechas 16 de diciembre de 1991 y 24 de abril de 1992.

Ante todo, y para precisar cual es el supuesto de hecho sobre el que versa el proceso, basta con reflejar los antecedentes que relata la propia parte actora, hoy recurrente en casación, al inicio de su escritode interposición de este recurso; tales antecedentes son los siguientes: a) la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Cantabria adoptó el 24.8.91 el acuerdo de denegar el visado de una hoja de encargo presentada por dos colegiados, uno no residente y otro designado para el concreto encargo como colaborador residente, por estimar que la distribución de honorarios que se hacía entre ambos no era correcta; b) el colegiado no residente interpuso contra tal acuerdo recurso de alzada ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, cuya Junta de Gobierno, en la citada resolución de 16 de diciembre de 1991, lo estimó, anulándolo en consecuencia; y c) contra esta resolución del Consejo General interpuso el Colegio de Cantabria recurso de reposición y, tras su desestimación por la resolución de 24 de abril de 1992, el recurso contencioso administrativo que la sentencia recurrida declara inadmisible por falta de legitimación activa.

Expuestas también en síntesis, las razones que la sentencia ofrece como determinantes de su pronunciamiento son las siguientes: A) El contenido del artículo 30.4 de los Estatutos del Consejo General no es suficiente para admitir la legitimación activa en un supuesto como el enjuiciado, pues si bien no hay duda de que una decisión originaria del Consejo General puede ser impugnada por un Colegio cuando afecte a sus intereses específicos como Corporación, lo que no le cabe es recurrir la resolución final de un conflicto entre el Colegio regional y uno de sus miembros que por vía de alzada, esto es, por vía de recurso jerárquico, llega al Consejo General; admitir la legitimación activa en tal caso supone desvirtuar la naturaleza del recurso de alzada, en que el superior corrige o confirma de modo vinculante para el inferior la tesis por éste mantenida, convirtiéndolo en perfectamente inútil. B) Es éste también el sentido de la restricción que impone el artículo 28.4.a) de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente; la carencia de legitimación que contempla este precepto se extiende no sólo a los órganos en sentido estricto sino también a los entes dependientes o sometidos al control jerárquico, por vía de la alzada, de otros entes administrativos; así lo ha sostenido el Tribunal Supremo en relación con los Organismos Autónomos respecto de las decisiones adoptadas por la Administración estatal a la que se confía la resolución en alzada de los recursos interpuestos frente a los actos de aquéllos; por tanto, la naturaleza de ente con personalidad jurídica diferenciada que ostenta un Colegio Oficial no sirve para negar la aplicabilidad de aquel precepto respecto de las decisiones que en alzada adopte el Consejo General de Colegios. Y C) La sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1989 no es bastante para llegar a una conclusión distinta, pues frente a ella se alza la doctrina reiterada del mismo Tribunal que niega a los organismos autónomos la posibilidad de recurrir decisiones que en alzada hayan revocado sus propios actos; se trata además de un solo precedente que no constituye por el momento doctrina consolidada; y contempla un supuesto con un matiz diferencial, referido a la viabilidad misma del ejercicio profesional, mientras que en el caso enjuiciado no está en juego materia alguna en que el Colegio pueda quedar afectado como Corporación, ni referida al status profesional de sus integrantes.

El Colegio de Cantabria esgrime en el recurso de casación que interpone contra dicha sentencia un único motivo, en el que, al amparo del número 4º del apartado 1 del artículo 95 de la anterior Ley de la Jurisdicción, afirma vulnerado el artículo 24 de la Constitución, que garantiza el derecho de todos a obtener la tutela efectiva de los Tribunales. Sin embargo, en el desarrollo argumental del motivo lo que se descubre es, más bien, la queja de infracción, por indebida aplicación, de aquel artículo 28.4.a), al entender la parte que los preceptos que atribuyen a los Colegios profesionales una propia personalidad jurídica y los que les permiten interponer recursos contra los acuerdos del Consejo General, unidos al criterio de aquella sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1989 y al criterio favorable a la legitimación que en caso de duda debe derivarse del contenido de aquel artículo 24, conducen a tal conclusión.

El motivo debe ser desestimado, pues es lo cierto que el pronunciamiento de la sentencia recurrida se acomoda a la jurisprudencia hoy consolidada sobre la cuestión que aquél plantea. Sintetizando su contenido, a fin de reflejar su esencia y los razonamientos de ella que ya contestan a los argumentos del motivo que ahora se examina, debemos recordar lo siguiente:

1. En la sentencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 14 de mayo de 1993, dictada en un recurso extraordinario de revisión interpuesto al amparo del motivo previsto en el apartado b) del artículo 102.1 de la Ley de la Jurisdicción, según la redacción que le dio la Ley 10/1973, de 17 de marzo, se confrontó la doctrina establecida en la sentencia allí impugnada, de fecha 11.11.1991, con la que había sentado la de 19 de diciembre de 1989, que es, precisamente, la que la parte ahora recurrente invoca en este recurso de casación. Se identificó en aquella de 14.5.1993, como cuestión que había sido decidida de manera divergente por estas dos, la de si los actos de los Consejos Generales o Superiores de los Colegios Profesionales dictados en alzada, revocatorios o anulatorios del originariamente emanado de un Colegio Oficial de ámbito provincial, pueden por éste ser impugnados en la vía contencioso-administrativa o si, por el contrario, esta posibilidad les está vedada por la prohibición de accionar que a los órganos de una Entidad Pública les viene impuesta por el repetido artículo 28.4.a). Y conel designio de fijar cuál de las dos tesis enfrentadas era la jurídicamente correcta y había de establecerse para el futuro como criterio jurisprudencial, se razonó en los siguientes términos:

   "[...]Lo primero que quizás convenga recordar es que el art. 28.4, en sus dos apartados, más que negar propiamente legitimación activa a los órganos de un Ente público o a los particulares que actúan a título de agentes o mandatarios de la misma, negativa que hoy, tras la ampliación del ámbito de la legitimación operada por el art. 24 de la Constitución, no se acomodaría a ésta ni al derecho de «todas las personas», incluidas las jurídico-públicas, a una efectiva tutela jurisdiccional que dicha norma garantiza, dicho precepto, decimos, lo que en rigor establece, siguiendo el viejo precedente del art. 7.º del Reglamento para la ejecución de la Ley de 22-6-1894 (que con ligeros retoques de redacción ha llegado hasta nuestros días), es el principio que prohibe accionar frente a actos propios, partiendo de que en el supuesto de Administraciones o Entes Públicos la voluntad y la decisión administrativa es imputable al Ente como tal y no a sus órganos, y que manifestada aquélla a través del acto que agota la vía administrativa, los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto que puso fin a dicha vía, no pueden residenciar tal discrepancia en sede contenciosa, al integrar también la misma persona o Ente público. Tal es el significado que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha atribuido a dicho art. 28.4.a), y así la Sentencia de su antigua Sala 4.ª de 11-3-1988 señala que «el citado artículo no priva de legitimación a ningún órgano de carácter público, sino que, dándola por existente, les prohibe que la ejerciten para impugnar actos o disposiciones administrativas incardinadas en la misma materia o tema de común, aunque diferenciada, competencia jerárquica». Pues bien, partiendo de tal entendimiento de la norma en cuestión, no es bastante para resolver el problema aquí planteado la invocación del art. 32 de la Ley Jurisdiccional, que confiere legitimación a los Entes integrantes de la denominada Administración corporativa, pues aquí no se les niega genéricamente ésta, ni tampoco la alusión al art. 24 de la Norma fundamental y a las posibilidades expansivas del acceso a la jurisdicción que tal precepto brinda, pues no se trata tanto de restringir dicho acceso sino de analizar si dentro de los Colegios Profesionales se da, y con qué alcance, la prohibición de accionar cuyo análisis nos ocupa".

   "[...]A este mismo propósito, revelador de la posición de superioridad de los Consejos Generales, compatible con el respeto al ámbito competencial de los Colegios Oficiales Provinciales puede aducirse el art. 6.3 ap. c) de la Ley 2/1974, de 13 febrero de Colegios Profesionales, modificada por la Ley 74/1978, de 26 diciembre, a cuyo tenor los Estatutos Generales de los Colegios regularán los «Organos de gobierno y normas de constitución y funcionamiento de los mismos, con determinación expresa de la competencia independiente, aunque coordinada, de cada uno...», siendo también manifestaciones de dicha relación jerárquica «ad intra» o en el seno de la organización colegial, las funciones atribuidas a los Consejos Generales de los Colegios por el art. 9.1 de la referida Ley reguladora, entre las que destacan «aprobar los Estatutos y visar los Reglamentos de régimen interior de los Colegios» (ap. «c»), «dirimir los conflictos que puedan suscitarse entre los distintos Colegios» (ap. «d»), «resolver los recursos que se interpongan contra los actos de los Colegios» (ap. «e»), y la de «adoptar las medidas necesarias para que los Colegios cumplan las resoluciones del propio Consejo Superior dictadas en materia de su competencia» (del ap. «f»), de donde se concluye que, a los efectos que nos ocupan, la prohibición de accionar que a los órganos de un Ente público impone el art. 28.4.a) de la Ley de esta Jurisdicción es aplicable al Colegio Oficial de Médicos de Navarra, en cuanto su acto sancionador fue sometido al control del recurso de alzada ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, superior jerárquico a tales efectos, que al emanar un nuevo acto, de signo revocatorio o anulatorio del dictado por el Colegio Provincial, no puede impugnarlo en sede contencioso-administrativa al amparo de tal precepto legal, por lo que deviene jurídicamente correcta la tesis de inadmisibilidad que acogió la sentencia sometida a revisión".

   "[...]Recapitulando lo expuesto, ha de señalarse que, si bien, en principio, los Colegios Profesionales, integrantes junto con otros Entes públicos, de la denominada Administración corporativa, no se integran en la Administración del Estado ni en ninguna otra Administración territorial al gozar de personalidad jurídica propia independiente de aquéllas, dada su naturaleza de Corporaciones sectoriales de base privada, no lo es menos que cuando actúan potestades sujetas a Derecho Público como es la disciplinaria sobre sus colegiados, y cuando el ejercicio de la misma se somete a recurso de alzada ante el Consejo General que agrupa y coordina a los Colegios integrantes de la organización, en tal concreto caso, el tratamiento en vía contencioso-administrativa, precedida de la vía de los recursos corporativos pertinentes, ha de ser en todo semejante al de los Organos de una misma Administración Pública territorial, y asimilación que ha sido refrendada por la jurisprudencia constitucional, de la que es manifestación la S. 20/1988, de 18 febrero, del Pleno, que en su Fundamento Jurídico Cuarto, establece: «Pero no es menos verdad que la dimensión pública de los entes colegiales, en cuya virtud, como antes se dijo, están configurados por la Ley bajo formas de personificación jurídico-pública que la propia representación actora no discute, les equipara sin duda a las Administraciones públicas de carácter territorial, si bien tal equiparación quede limitada a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública deaquéllos»[...]".

   Razones por las que concluyó que era la sentencia de 11.11.1991 -que declaró la inadmisibilidad por falta de legitimación activa-, y no, por tanto, la contradictoria, la que contenía la doctrina jurídicamente correcta y acomodada al Ordenamiento Jurídico.

2. Más tarde, la sentencia de la Sección Sexta de esta misma Sala Tercera de fecha 3 de abril de 1995, dictada en el recurso de apelación número 4960/1991, recordó y reiteró la anterior doctrina en estos términos:

   "[...]El problema de la falta de legitimación de los Colegios profesionales de ámbito provincial para impugnar en la vía contencioso-administrativa los actos de los Consejos Generales revocatorios o anulatorios del originariamente emanado del Colegio Provincial ha sido ya resuelto por este Tribunal Supremo, debiendo citar al respecto la Sentencia de 14 mayo 1993, dictada en recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Colegio Oficial de Médicos de Navarra contra Sentencia de esta Sala de 11 noviembre 1991. La Sentencia de 14 mayo 1993 se pronuncia en contra de la aludida legitimación o facultad de impugnación, debiendo en la presente reiterar su criterio, ya que se trata de sentencia dictada al examinar el motivo de revisión expresado en el apartado 1.b) del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción (en su redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 abril), motivo que tiene por objeto unificar los criterios jurisprudenciales eventualmente dispersos y en contradicción, contribuyendo de tal modo a la función asignada a la jurisprudencia entre las fuentes del derecho (artículo 1.6 del Código Civil)".

3. El criterio volvió a reiterarse en la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 26 de julio de 1996, dictada en un recurso de casación, el número 2803/1994, en el que, al igual que ahora, se invocaba expresamente el artículo 24 de la Constitución argumentando que la apreciación de la falta de legitimación activa vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva, y se reputaba infringido el artículo 28.4 de la anterior Ley de la Jurisdicción por su interpretación contraria al principio "pro actione". En lo que ahora importa, se razonó en ella lo siguiente:

   "[...]Esta argumentación [vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva] no parece consistente, pues no se impide que los colegios puedan ejercitar acciones en defensa de los intereses profesionales de los abogados (para lo que expresamente les reconoce legitimación el artículo 4, f) del Estatuto General de la Abogacía). Esta legitimación, en principio, concurre incluso cuando la acción debe ejercitarse ante el propio Consejo General, ante el que en este caso la Junta de Gobierno adopta la posición de parte (artículo 97.1 del Estatuto General de la Abogacía).

   Sin embargo, cuando la posición del colegio se caracteriza por el ejercicio de una actividad «ad extra» sujeta al derecho administrativo que comporta una limitación de los derechos de los profesionales o un control de su actividad, la situación puede ser distinta. En este supuesto el colegio actúa en un plano jerárquicamente subordinado respecto del Consejo General si se establecen recursos administrativos o facultades de tutela a cargo de éste.

   Si así es, la posición del colegio, incardinado en la organización que, mediante sucesivos grados, concurre a la formación de la voluntad administrativa, impide que pueda adoptar la posición de parte en defensa de intereses corporativos propios del ámbito específico del colegio frente a los generales cuya gestión se le encomienda con carácter preferente respecto de aquéllos. En suma, la posición del colegio profesional es incompatible con el ejercicio de la acción para impugnar el acto dictado por el órgano situado en estos supuestos en una posición de superioridad jerárquica[...]".

   "[...]Arguye la parte actora que los colegios profesionales, en este caso de abogados, tienen personalidad jurídica independiente de la del Consejo General -así ocurre, en el supuesto de la abogacía, a tenor del artículo 3.º.1 del Estatuto General de la Abogacía, aprobado por Real Decreto 2090/1982, de 24 julio-. Ni los unos ni el otro forman parte de la Administración del Estado.

   Al entender aplicable el artículo 28.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se produce, según el colegio recurrente, una interpretación restrictiva de ese precepto, puesto que literalmente sólo comprende los órganos, y no las corporaciones dotadas de personalidad. Esta interpretación restrictiva está vedada cuando se trata de determinar el alcance de los derechos fundamentales, en este caso el de tutela judicial efectiva en el aspecto de acceso a la jurisdicción.

   Entendemos sin embargo, de acuerdo con la sentencia invocada, que la correcta interpretación del artículo 28.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no debe hacerse en tornoal concepto de capacidad jurídica inherente a la personalidad, sino en torno a las relaciones existentes entre unos y otros sujetos u organizaciones administrativas en cada relación concreta, examinando cuándo unos actúan en calidad de miembros subordinados de una organización que ejerce potestades públicas. El dato de la presencia o no de personalidad jurídica, que en el campo del derecho público puede obedecer a fines sustantivos o instrumentales diversos, no es siempre determinante.

   El artículo 28.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa excluye la legitimación de determinadas personas -mandatarios o agentes de la Administración-, demostrando con ello que el concepto de personalidad no es en este supuesto el tomado en cuenta por el legislador, sino la relación entre sujetos y organizaciones.

   También el funcionario subordinado, aunque no actuase como titular del órgano, según admite el Consejo de Estado francés, no podría ejercitar como persona física acciones contencioso-administrativas contra los acuerdos de los órganos superiores si no justifica que concurre en su favor un interés personal relativo a su estatuto como funcionario y ajeno a la organización administrativa o al mero interés en la defensa de la legalidad o del prestigio profesional ligado al acierto en la toma de decisiones.

   El concepto de interés legítimo, acuñado por la jurisprudencia ordinaria y constitucional como fundamento de la legitimación para recurrir contra los actos de las Administraciones públicas, no comprende las situaciones en que la posición subordinada del órgano inferior, en aras de la prevalencia de los intereses generales preferentes, le impide impugnar los actos del superior sujetos al derecho administrativo".

4. Por fin, la doctrina se reitera de nuevo en la reciente sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de fecha 22 de marzo de 1999, dictada en el recurso de casación número 4155/1993, en la que precisando aquélla de modo muy significativo se dijo:

   "[...]La jurisprudencia de esta Sala había admitido la legitimación de los Colegios territoriales para la impugnación de los acuerdos de los Consejos Generales hasta la Sentencia de 11 de noviembre de 1991. En ella se cuestiona, por primera vez, dicha práctica declarando inadmisible el recurso; pero lo hizo respecto de un recurso interpuesto por un Colegio Oficial contra un acuerdo del correspondiente Consejo que había estimado el recurso corporativo interpuesto contra una sanción disciplinaria impuesta por el primero.

   Las contradicciones apreciadas en la jurisprudencia sobre el particular expuesto se resolvieron por Sentencia de la propia Sala de 14 de mayo de 1993, dictada en recurso de revisión por contradicción entre resoluciones judiciales. Y, conforme a esta doctrina, la correcta interpretación del artículo 28.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de 1956 no debe hacerse en torno al concepto de capacidad jurídica inherente a la personalidad, sino en torno a las relaciones existentes entre unos y otros sujetos u organizaciones administrativas (los Colegios Oficiales territoriales y el Consejo General) en cada relación concreta, examinando cuando unos actúan en calidad de miembros subordinados de una organización que ejerce potestades públicas. O, dicho en otros términos, el concepto de interés legítimo acuñado por la jurisprudencia ordinaria y constitucional como fundamento de la legitimación para recurrir contra los actos de las Administraciones Públicas, no comprende las situaciones en que la posición subordinada del órgano, y también de la persona jurídica inferior, en aras de la prevalencia de los intereses generales preferentes, le impide impugnar los actos del superior sujetos a Derecho Administrativo (STS 26 de julio de 1996). Explicación al reiterado artículo 28.4 que también ha encontrado la doctrina de esta Sala en el principio de prohibición de accionar frente a los actos propios, partiendo de que en el supuesto de las Administraciones o Entes públicos, los órganos inferiores, también las personas jurídicas subordinadas, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto no pueden residenciar tal discrepancia en sede contenciosa. En este sentido es cierto que los Colegios Oficiales de Farmacéuticos tiene propia personalidad jurídica, independiente de la del Consejo General, pero ha de reconocerse también que entre el Consejo General y los Colegios de ámbito provincial existe una estructura jerárquica (STS 3 de abril de 1995).

   Ahora bien, dicha jerarquía tiene su específico ámbito en las relaciones en que se reconoce un recurso de alzada ante el Consejo frente a los acuerdos de los Colegios, fuera del cual recobra vigencia el criterio que atiende al interés legítimo para reconocer la legitimación necesaria para interponer el recurso contencioso-administrativo[...]".

Como fácilmente se comprende, el supuesto de hecho generador del recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, definido antes, en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, entra en el ámbito de aquéllos en que, según la jurisprudencia expuesta, no cabe reconocer la posibilidad jurídica de que el Colegio accione contra el acuerdo del Consejo; pues se trata de uno en el que el Colegio ejerce una actividad "ad extra" que comporta una limitación de los derechos de losprofesionales o un control de su actividad (en este caso de distribución de honorarios entre dos de ellos), en el que actúa en un plano jerárquicamente subordinado respecto del Consejo en el que se han residenciado las facultades resolutorias de los recursos corporativos para el control de la decisión de aquél.

Las costas de este recurso de casación han de ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,