STS, 18 de Abril de 2000

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 353/93 interpuesto por el Procurador D. José María Romero Villalba en nombre y representación de la entidad FOMENTO Y EXPLOTACIÓN DE NAVES INDUSTRIALES S.A. (FENISA), y declaramos la conformidad a Derecho del acuerdo impugnado precitado en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, sin que haya lugar a la pretensión indemnizatoria contenida en la demanda. Sin costas."

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Fomento y Explotación de Naves Industriales S.A se preparó recurso de casación que por auto de 21 de noviembre de 1995, se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes por término de treinta días.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la representación procesal de Fomento y Explotación de Naves Industriales S.A. (FENISA), se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, estimando la presente casación, revoque la sentencia que se impugna y dicte en su lugar, y de conformidad con el art. 102.1.3º de la Ley Procesal, otra acorde en un todo con los pedimentos de su demanda, condenando ala Administración demandada a indemnizar a mi mandante en los daños y perjuicios sufridos, fijando los conceptos y los periodos indemnizables con arreglo a los cuales se procederá a la oportuna liquidación en período de ejecución de sentencia; con expresa condena en costas a la Administración demandada en cuanto a las de la instancia, de conformidad con el nº 2 del mismo artículo.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 9 deDiciembre de 1999, y por necesidades del servicio se deja sin efecto el señalamiento y se señala nuevamente la audiencia del día 11 de Abril de 2000.

En el presente recurso se impugna la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, en cuya virtud fue desestimada la demanda formalizada en el proceso entablado contra el acuerdo de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Cartaya, denegatorio de la indemnización peticionada por la sociedad recurrente, en razón de las cantidades satisfechas por tasas, costes de proyectos de urbanización y de edificación, y sus correspondientes intereses legales, como consecuencia de las improcedentes licencias municipales en su día concedidas para la construcción de viviendas y locales comerciales en la parcela CA-CF-13 del Centro de Interés Turístico El Portil, articulándose en el escrito interpositorio cuatro distintos motivos casacionales, en los que se acusa sustancialmente la infracción de una pluralidad de artículos de la Constitución, de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y de la 30/1992, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de la Ley del Suelo de 1976 y de la 1/1992, de la Ley de Costas y de la Ley expropiatoria, así como de la concreta jurisprudencia citada, por entender que devenía de todo punto procedente la pretensión indemnizatoria actualizada, en cuanto el Ayuntamiento, al conceder la licencia de obras, no obstante conocer el carácter de dominio público de los terrenos sobre los que se asentarían las viviendas a construir, fue el que causó y dió lugar a los daños ocasionados, cuyo abono se reclama, habida cuenta que la Corporación local para actual legal y correctamente, debió excluir la parcela del planeamiento urbanístico, como edificable, y mantener la suspensión de licencias que tenía acordada desde 22 de Marzo de 1988, todo ello al margen, se expresa, de que concurren los requisitos exigidos para dar lugar a la responsabilidad patrimonial pretendida sin que existan circunstancias ajenas a la Administración, determinantes de la lesión causada.

Los artículos 79, 80 y 83 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, invocados como infringidos en el motivo primero del escrito de interposición, ciertamente prescriben la obligada notificación a los interesados, para que puedan aducir alegaciones, de las resoluciones que afecten a sus derechos o intereses, la cual se realizará en la forma que determina el segundo de los preceptos citados, no pudiéndose hacer por medio de anuncios sino cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos o se ignore su domicilio, pues tal publicación es sólo subsidiaria de la personal, más como quiera que el recurrente, cuando formula tales manifestaciones, está refiriéndose en exclusiva al expediente de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, incoado y tramitado por el Servicio de Costas de la Administración del Estado, es visto cómo deviene de todo punto carente de fundamento la pretensión de anudar la responsabilidad patrimonial pretendida a la acusada falta de notificación al recurrente del expediente de deslinde tramitado, cuando aquella se achaca, en realidad, a la improcedente actividad municipal desarrollada en orden a la licencia de obras concedida, que será, consecuentemente, la que habremos de verificar a continuación, con preterición, pues, de cuanto haga referencia a actividad propia de la Administración General del Estado.

Los actos administrativos, en su contenido, han de ajustarse, cual señala el artículo 40 de la precitada ley procedimental, a lo establecido en el ordenamiento jurídico, y serán ajustados a los fines que con aquellos se trata de satisfacer, sin que las resoluciones administrativas puedan conculcar lo establecido en una disposición general o desconocer o vulnerar el principio de la jerarquía normativa. A su vez de los distintos preceptos cuya infracción acusa la parte recurrente en el segundo motivo esgrimido, relacionándolos con lo establecido en el apartado cinco de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, según el cual "la providencia de incoación del expediente de deslinde, (que tuvo lugar con fecha 22 de Marzo de 1988 y publicado en el periódico oficial el día 6 de Abril siguiente), implicará la suspensión de el otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre", se obtiene ya la convicción de que la Corporación local demandada, contrarió de plano la norma transcrita, cuando el 2 de Noviembre de 1988 concedió la licencia de obras correspondiente a la primera fase, siendo así que tenía ya conocimiento de la incoación del expediente de deslinde, y por ello bien pudo decir la Sala de instancia, en afirmación por nosotros compartida, que existe una "irregular, por indebida, concesión de licencia imputable al Ayuntamiento...".

La infracción que se denuncia del artículo 27 de la Ley del Suelo y ordenación urbana, texto refundido de 1976, por entender que en la norma contenida en aquel viene reconocido el derecho a ser indemnizado del coste oficial de los proyectos y a la devolución, en su caso, de las tasas municipales, no puede en modo alguno ser apreciada, en cuanto el precepto establece y limita el resarcimiento para los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión, que es un supuesto netamente distinto del contemplado en el proceso, en el cual la suspensión de licencias fue acordada por elAyuntamiento de Cartaya el 11 de Febrero de 1988, en tanto que la primaria licencia de obras le fue concedida a la sociedad demandante muy posteriormente, el 2 de Noviembre de 1988, y las obras fueron paralizadas, según anticipábamos, por el Servicio de Costas, en mérito de la incoación del expediente de deslinde, sin que, por ende, tuviera influencia alguna la suspensión de licencias solicitadas con anterioridad, acordada como consecuencia de la revisión del planeamiento.

Despejada, al modo que dejamos expuesto, en los fundamentos precedentes la temática suscitada por la sociedad recurrente en los tres primeros motivos articulados, restamos por enjuiciar el esencial y fundamental formulado bajo el apartado IV, en el que se acusa la infracción de la concreta normativa que disciplina la responsabilidad patrimonial de la Administración, representada esencialmente por el artículo 106 de la Constitución, 40 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 54 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, de Bases del Régimen Local, en cuanto la sentencia impugnada deniega la indemnización peticionada, no obstante reconocer, según exponíamos con anterioridad, la "irregular, por indebida, concesión de licencia imputable al Ayuntamiento", porque, según se expresa literalmente por la Sala de instancia, a ello se superpone la gravemente negligente conducta de la propia sociedad demandante que inicia unas obras de edificación conocedora del expediente de deslinde y sus consecuencias jurídicas que, a su vez, excluye toda posibilidad resarcitoria..."

Así las costas y para enjuiciar el motivo que dejamos planteado, en el fundamento anterior, parece oportuno recordar, en cuanto pueden determinar la decisión final, los presupuestos fácticos consignados por la Sala de instancia resultantes de las actuaciones obrantes en los autos, y que son, en síntesis, relatando los esenciales, los siguientes: A) El Ayuntamiento de Cartaya, previa desafectación de los hasta entonces montes de utilidad pública, enajenó a particulares la parcela a que se refiere el presente proceso con fecha 8 de Octubre de 1976, adquiriéndola, a su vez, la sociedad hoy recurrente (FENISA) mediante escritura pública otorgada por CID S.A. en 27 de Julio de 1989; B) La propia Corporación local determinó la suspensión de licencias, para áreas en las que se encontraban los terrenos de la actora, mediante acuerdo adoptado el 11 de Febrero de 1988 y publicado en el boletín oficial el día 25 siguiente; C) El Servicio de Costas incoó expediente de deslinde del dominio público marítimo terrestre, respecto de zona de El Portil, el 22 de Marzo de 1988 (B.O. del 6-4), habiendo sido solicitada la primera licencia de obras referente a la primera fase en 3 de Agosto de 1988 y concedida por el Ayuntamiento, en vía de reposición, el 2 de Noviembre de 1988; D) Con fecha 13 de Enero de 1989, registrado de salida el día 16 siguiente para el Sr. Jose Francisco , que ha venido actuando como mandatario de la entidad recurrente, la Delegación Provincial de Fomento de Huelva, informó desfavorablemente la solicitud presentada en consulta, al objeto de que le fueran expedidos informes favorables a la construcción de las viviendas; E) El 11 de Abril de 1989 el Ayuntamiento concedió al demandante en primera instancia la licencia de obras correspondiente a las fases segunda y tercera, siendo paralizadas las obras por el Servicio de Costas el 19 de Mayo de 1989 e incoados expedientes sancionadores, los días 18 y 22 de Mayo del mismo año, los cuales fueron después acumulados, por la "realización de obras..." en zona delimitada provisionalmente como dominio público marítimo-terrestre; F) Por Orden ministerial de 14 de Septiembre de 1989 fue definitivamente aprobado el deslinde, habiendo sido desestimado con fecha 28 de Mayo de 1992 el recurso de reposición interpuesto por la entidad recurrente contra aquella.

El relato fáctico que dejamos sintetizado, es en sí mismo suficientemente justificativo, al menos en principio, de la procedencia de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento demandado, que establece el artículo 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 y concordantes que citábamos en el fundamento quinto, toda vez que la concesión de licencias de obras, encontrándose precisamente suspendida su concesión e incoado con anterioridad el expediente de deslinde marítimo-terrestre, que lleva implícita la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en aquél dominio público, resulta manifiesto cómo estamos en presencia del funcionamiento anormal del servicio público municipal, determinante, en nexo causal directo, de un daño evaluable económicamente e individualizado, que no tiene que soportar el administrado, a cuya conclusión llegaba, igualmente en principio, cual adelantábamos, la Sala de instancia, en cuanto afirmaba la "irregular, por indebida, concesión de licencia imputable al Ayuntamiento", siquiera a continuación excluyó la responsabilidad cuestionada por "superponerse a tal conclusión, la gravemente negligente conducta de la propia sociedad recurrente", la cual, se dice, sobre imputar a la Corporación local una actuación negligente y engañosa, al conceder la licencia para obtener lucro con la venta del terreno desafectado y las tasas que aquélla devenga, ha desarrollado una actividad poco clara y próxima a la mala fe, cuando la parcela salió del patrimonio municipal el 8 de Octubre de 1976, fue adquirida por la entidad recurrente el 27 de Julio de 1989 y continuó la construcción a pesar del informe desfavorable emitido por la Delegación Provincial de Fomento de la Junta de Andalucía en orden a las posibilidades edificatorias de la parcela a instancia del mandatario de la sociedad recurrente.

En consecuencia con la conclusión inicial a que nosotros llegábamos en la motivación anterior y en contemplación de cuanto afirma la Sala de instancia para fundamentar la negativa total al posible resarcimiento "en la medida en que es la propia recurrente, con su actuar, la que, principalmente, provoca los perjuicios....", hemos de verificar ahora las infracciones que al respecto se acusan en el escrito interpositorio advirtiendo que el pronunciamiento negativo contenido en la sentencia impugnada puede ser enjuiciado, en razón de que resulta cuestionada, no la mera realidad fáctica consignada en aquélla, sino el nexo causal que, de modo inexcusable, ha de vincular al daño con la actividad o inactividad que lo determina.

Sobre tales bases hemos de proclamar en primer lugar la inaplicabilidad del artículo 240 del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de julio de 1992, habida cuenta que no había cobrado vigor el mismo a la fecha (años 1988 y 1989), a las que ha de ser referida la responsabilidad pretendida, vistos los datos fácticos que consignábamos en el fundamento sexto, para a seguido reiterar cuanto afirmábamos en la motivación anterior, (criterio admitido también por la Sala de instancia), en orden a que resulta manifiesto cómo en manera alguna cabe poner en duda la concurrencia de un funcionamiento anormal del servicio público municipal, en cuanto existe una "irregular, por indebida, concesión" de las licencias de obras concedidas, bastando a tal efecto considerar, repetimos, que las autorizaciones correspondientes se otorgaron no obstante tener el Ayuntamiento suspendida su concesión y cuando ya había sido publicado en el periódico oficial la incoación del expediente de deslinde del dominio público marítimo terrestre, afectante a la parcela CA.CF.13 del Centro de Interés Turístico El Portil e impediente del "otorgamiento de concesiones y autorizaciones" (artículo 12.5 de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988, vigente desde el 29 de Julio de 1988 - fecha de su publicación en el B.O.E.-) y por tanto con anterioridad al 2 de Noviembre de 1988, en la que fue concedida la licencia de obras correspondiente a la primera fase. La responsabilidad patrimonial dimanante del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos es de carácter objetivo, sin que, por ende, normalmente pueda ser eliminada por razones subjetivas del administrado, lesionado en sus derechos e intereses, a no ser que tenga la obligación jurídica de soportarlas, y aunque excepcionalmente cabría también la exclusión del resarcimiento cuando aquél actuara o accionara con manifiestos fraude de ley o abuso del derecho, o coadyuvara en la causación de la lesión, entendemos que en el supuesto sometido actualmente a nuestra consideración, no cabe la aludida exclusión total o absoluta, aunque no resultaren ciertas las imputaciones efectuadas por la parte recurrente, en orden a la persistente voluntad de la Autoridad municipal para obtener lucro con la venta de la parcela y el devengo de tasas, cuando aquélla, por ejemplo, se llevó a efecto el 8 de octubre de 1976.

Ahora bien la imposibilidad jurídica de eliminar en el supuesto presente, la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Cartaya, ante el hecho indudable, insistimos, de encontrarse suspendida la concesión de licencias e incoado el expediente de deslinde marítimo-terrestre, no obsta a que en nuestra decisión deba tener reflejo adecuado cuanto se consignaba en la sentencia impugnada sobre la gravemente negligente conducta de la sociedad recurrente que inicia las obras de edificación y persiste en ellas a pesar de conocer la incoación del expediente de deslinde, las consecuencias jurídicas que el mismo produce, y el informe desfavorable, en relación con la construcción de las viviendas emitido por la Delegación Provincial de la Consejería de Fomento de Huelva, cuyas circunstancias, aunque no excluyentes de la indemnización postulada en su totalidad, sí deben servir para moderar o modular la misma, en cuanto, al margen de la responsabilidad municipal, debe también ser considerada la manifiesta voluntad del administrado, (que se desprende del expediente administrativo y demás actuaciones incorporadas a los autos), empecinado en la ejecución de las obras, que le hacen corresponsable en cuanto con su persistencia coadyuva a la producción del daño reclamado, y consecuentemente deviene obligada la compensación de las respectivas culpas apreciadas, según venimos proclamando en supuestos semejantes de concurrencia de concausas determinantes de la lesión o daño.

La estimación del recurso de casación que fluye como correlato necesario de la fundamentación anterior, determina que hayamos de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate y en mérito de los mismos razonamientos jurídicos expuestos, deviene también obligada la estimación, siquiera parcial, del recurso contencioso administrativo promovido, en razón de estimar procedente la responsabilidad patrimonial pretendida por concurrir los requisitos legales exigidos, aunque no en los absolutos términos peticionados en la inicial reclamación administrativa y en el escrito de demanda, por estimar concurrentes en la producción de los daños cuya indemnización se postula, las respectivas actividades de Corporación demandada y de la sociedad recurrente, determinantes en consecuencia de la subsiguiente compensación que hemos de definir a seguido.

Con las perspectivas resultantes de la conclusión obtenida procede ahora determinar el "quantum" indemnizatorio del que debe responder el Ayuntamiento de Cartaya, y teniendo en cuenta la compensación referida, deben incluirse desde luego en aquel, como daños causados por las licenciasindebidamente concedidas, las cantidades íntegras correspondientes a las tasas percibidas por el Ayuntamiento, ascendentes a 7.107.912 (1.962.000+1.247.412+ 3.898.500) pesetas, por licencias urbanísticas, al igual que los costes de los proyectos de urbanización y edificación anteriores al 31 de Enero de 1989, en cuanto consideramos que en esta fecha tendría ya el mandatario de la sociedad recurrente cabal conocimiento del informe desfavorable de la Delegación Provincial de la Consejería de Fomento evacuado el 13 de enero de 1989 y registrado de salida el día 16 siguiente, cuya cuantía es de 5.479.172 pesetas, haciendo, pues, un total de 12.587.084, (7.107.912+5.479.172) pesetas, que es la suma que ha de abonar el Ayuntamiento demandado, en razón de la responsabilidad patrimonial a que viene obligado por su actividad administrativa desarrollada, concediendo indebidamente la licencia de obras cantidad que devengará los correspondientes intereses legales desde el día 7 de Abril de 1993 en cuya fecha fue registrada de entrada la solicitud impetrando la indemnización.

Corolario obligado de la argumentación precedente, es la declaración de haber lugar al recurso formalizado, la casación de la sentencia impugnada y la subsiguiente estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto, sin que concurran méritos especiales para hacer pronunciamiento expreso sobre las costas de la instancia y en cuanto a las de éste recurso cada parte satisfará las suyas.