STS, 10 de Junio de 2000

Con fecha 14 de julio de 1997, la Procuradora Doña Alicia García Rodríguez, en nombre y representación de la Asociación Española de Empresas de Seguridad (AES), presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito, en el que interponía recurso contencioso- administrativo contra el artículo primero del Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, a la que, mediante providencia de 21 de julio de 1997, se le tuvo por personada y parte en la indicada representación, al mismo tiempo que se ordenó publicar el anuncio prevenido por la ley y reclamar el expediente administrativo, que debía remitirse por el Jefe de la Dependencia en la que obraba en el plazo de veinte días, requiriéndose a la Administración para que notificase y emplazase a los interesados en el expediente a fin de que, en el plazo de nueve días, pudiesen comparecer y personarse en los autos, acordando que, una vez recibido el expediente, se formalizase la demanda por la actora y se emplazase a la Administración demandada, codemandados y coadyuvantes para que la contestasen, extendiéndose al efecto las oportunas diligencias de ordenación por el Secretario de Sala y designándose Magistrado Ponente.

Practicados por la Administración los emplazamientos acordados, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como coadyuvante, el Sindicato Independiente Profesional de Vigilancia y Servicios (SIPVS), representado por el abogado Don Andrés López Rodríguez, y como recurrente, la Federación Española de Caza, representada por el Procurador Don Cesáreo Hidalgo Senen, y, sin expresar la condición en que lo hacía, la Procuradora Doña María Concepción Calvo Meijide, en nombre y representación de la Federación Empresarial Española de Seguridad, quien, a requerimiento de la Sala, manifestó que no tenía intención de ser parte en el proceso sino sólo tomar conocimiento de las actuaciones, por lo que, mediante providencia de 9 de junio de 1998, se dejó sin efecto su personación.

Recibido el expediente administrativo, se concedió a la Asociación recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, haciendo entrega a su representante procesal del expediente administrativo, lo que llevó a cabo con fecha 6 de marzo de 1998, aduciendo que el artículo primero del Real Decreto impugnado 938/1997, de 20 de junio, por infringir lo dispuesto por el artículo 7.1a) y c) de la Ley 23/92, de 30 de julio, de Seguridad Privada, en cuanto permite la constitución de empresas de seguridad sin revestir la forma de sociedad anónima, sociedad de responsabilidad limitada, sociedad anónima laboral o sociedad cooperativa, y autoriza para las que revistan la forma de sociedad con ámbito autonómico un capital social inferior al establecido en la legislación de Sociedades Anónimas, vulnera el principio constitucional de jerarquía normativa, recogido en los artículos 9.3 de la Constitución, 23 y 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y 1.2 del Código civil, contraviene los artículos 4.1 y 6.3 de la Ley de Seguridad Privada, conculca el principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución y desconoce el mandato contenido en el artículo 40 de ésta, por lo que pidió en la súplica de la demanda: « A) Declarar la nulidad del artículo primero del Real Decreto 938/97, de 20 de junio, por el que se completa la regulación de los requisitos de autorización de empresas de seguridad y los de habilitación del personal de seguridad privada, en base al artículo 62.1 de la LRJAP-PAC, y B) En igual sentido, y para el supuesto de no estimar la petición anterior, declarar la nulidad de todas las disposiciones normativas dictadas en relación con la prestación de servicios de seguridad privada, en base al artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y legislar desde el principio toda la materia, sin que se vuelvan a producir discriminaciones entre unas empresas y otras».

Mediante diligencia de ordenación, se concedió a la Federación Española de Caza el plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 8 de abril de 1998, en la que, después de alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó con la súplica de que se declare la nulidad, por no ser ajustado a derecho, del Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, por el que se completa la regulación de los requisitos de autorización de empresas de seguridad y de los de habilitación del personal de seguridad privada, adicionando y modificando determinados preceptos del Reglamento de Seguridad Privada.

Mediante providencia de 9 de junio de 1998 se acordó conceder al Abogado del Estado el plazo de veinte días para que contestase las demandas, lo que llevó a cabo con fecha 7 de octubre de 1998, y, si bien limitó su escrito de contestación a combatir las alegaciones formuladas en su demanda por la Federación Española de Caza, terminó con la súplica de que se desestime la petición formulada por la parte demandante y se declare la conformidad a derecho del Real Decreto impugnado.

Por diligencia de ordenación de 13 de octubre de 1998, se concedió al representante procesal del coadyuvante Sindicato Independiente Profesional de Vigilancia y Servicios el término de veinte días para que contestase la demanda con entrega del expediente, alegando que hacía suya la fundamentación jurídica contenida en el escrito de contestación del Abogado del Estado, terminando con la súplica de que se desestime la demanda y el recurso contencioso, a que la misma se contrae.

Recibido a prueba el proceso, la representación procesal de la demandante Asociación Española de Empresas de Seguridad solicitó la práctica de determinadas pruebas documentales, de las que sólo se admitieron dos, con el resultado que aparece en autos, acordándose declarar concluso el periodo de prueba y conceder a las recurrentes Asociación Española de Empresas de Seguridad (AES) y Federación Española de Caza el término común de quince días para que presentasen escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó la representante procesal de la Asociación Española de Empresas de seguridad con fecha 24 de febrero de 1999, aduciendo que la falta de oposición del Abogado del Estado a su demanda demuestra que éste considera lógicas sus pretensiones, e igualmente el Consejo de Estado, en el dictamen que emitió, se mostró contrario a que a las empresas de seguridad se les eximiese de constituirse como sociedades, mientras que la prueba practicada permite deducir que la situación que generará la disposición combatida será tan nefasta como la que pretendió corregir la Ley de Seguridad Privada, de manera que aquélla contradice las finalidades de esta ley, solicitando que se dictase sentencia en los términos pedidos en su demanda.

El representante procesal de la Federación Española de Caza evacuó sus conclusiones con fecha 23 de febrero de 1999, alegando que el Real Decreto impugnado se extralimita en su cometido de desarrollo de la Ley 23/29, ya que en ésta no se hace referencia alguna a los guardas de caza, confundiendo aquél la vigilancia y control de la propiedad rural con la vigilancia de la caza, que, como "res nullius", es distinta de la propiedad rural, correspondiendo las competencias en materia de caza a las Comunidades Autónomas, de manera que el Estado no puede entrar a regular la figura de un vigilante de caza, habiéndose pronunciado ya el Tribunal de las Comunidades Europeas acerca de la contradicción conlos artículos 48, 52 y 59 del Tratado de la Comunidad Europea de los artículos 7, 8 y 10 de la Ley 23/92, en cuanto requieren éstos que quienes ejercen actividades de seguridad privada y concretamente el personal de seguridad tenga la nacionalidad española, de cuya doctrina se infiere que la seguridad privada y, por consiguiente, la guardería de caza es una materia de ámbito privado y no una cuestión de seguridad nacional, terminando con la súplica de que se resuelva de acuerdo con los pedimentos de su demanda, habiendo presentado también otro escrito al que acompañaba copia de la mencionada Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Concedido al Abogado del Estado el plazo de quince días para evacuar sus conclusiones, lo que efectuó con fecha 28 de abril de 1999, reprodujo las alegaciones de su escrito de contestación a la demanda, por lo que suplicó que se diese por reiterada también la súplica formulada en dicho escrito, concediéndose seguidamente a la representación procesal del coadyuvante Sindicato Independiente Profesional de Vigilancia y Servicios el plazo de quince días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, quien dejó transcurrir con exceso el expresado plazo sin evacuar el traslado conferido, por lo que, con fecha 17 de diciembre de 1999, se señaló para votación y fallo el día 8 de febrero de dos mil, si bien esta Sala, con fecha 29 de febrero de 2000, haciendo uso de la facultad conferida por el artículo 43 de la Ley de esta Jurisdicción, acordó que, sin prejuzgar la resolución definitiva y con suspensión del término para dictar sentencia, se concediese a las partes el plazo común de diez días para que alegasen lo que a su derecho conviniese en cuanto a la posible inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación Española de Caza contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, por concurrir las causa prevista en el artículo 82 f) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, en relación con el artículo 58.3 b de la misma, habiendo expresado tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de la Asociación Española de Empresas de Seguridad que el recurso contencioso- administrativo deducido por la Federación Española de Caza era inadmisible por extemporáneo, mientras que esta Federación adujo que compareció ante esta Sala, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, dentro del plazo de nueve días contados a partir de la fecha en que fue emplazada por la Administración, por lo que dicho recurso se dedujo dentro de plazo y es admisible.

Alzada la suspensión acordada, se señaló nuevamente para votación y fallo el día 30 de mayo de 2000, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

La Federación Española de Caza, al haber sido emplazada por la Administración demandada, en virtud de lo establecido por el artículo 64.1 de la Ley de esta Jurisdicción, para que, en el plazo de nueve días, pudiese comparecer y personarse en el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Española de Empresas de Seguridad (A.E.S.) contra el artículo primero del Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, por el que se incorpora al anexo del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, un tercer apartado, compareció, debidamente representada, ante esta Sala del Tribunal Supremo el día 12 de diciembre de 1997, solicitando que se le tuviese por parte en concepto de recurrente, a lo que se accedió por providencia de 5 de febrero de 1998, concediéndole posteriormente, mediante diligencia de ordenación de fecha 10 de marzo de 1998, el término de veinte días para que formalizase la demanda, a cuyo fin se le hizo entrega del expediente administrativo.

Al evacuar el traslado conferido, el representante procesal de la Federación Española de Caza pidió que se declare la nulidad del Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, así como de todas las resoluciones que se derivasen del mismo, si bien todos los motivos aducidos en su escrito de demanda se dirigen exclusivamente contra la regulación que en dicha disposición se hace de los guardas de caza y así se expresa textualmente que es el « único aspecto objeto de la demanda».

De forma inexplicable, el Abogado del Estado (y lo mismo el coadyuvante) en la contestación a las demandas presentadas, a cuyo fin se le dio traslado de éstas, se opuso exclusivamente a la deducida por la Federación Española de Caza sin aducir la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por ésta, a pesar de que, como hemos expuesto, compareció como recurrente ante esta Sala el día 12 de diciembre de 1997, mientras que el Real Decreto impugnado se publicó en el Boletín Oficial del Estado el día 20 de junio de 1997 (nº 148, página 19226) con una corrección de errores publicada en el Boletín Oficial del Estado del día 9 de julio de 1997 (nº 163, página 21093).

No cabe duda que esta Sala, haciendo uso de la facultad conferida por el artículo 62.1 d) y 2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, debió plantear a las partes en su momento la posible inadmisibilidad delrecurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Española de Caza para, después de oídas, declarar no haber lugar a su admisión por estar caducado el plazo de interposición, pero, al no procederse así oportunamente, se ha hecho uso de la potestad de plantear la tesis, según establece el artículo 43.2 de la misma Ley, sometiendo previamente a la consideración de las partes la posible concurrencia de la causa de inadmisión prevista por el artículo 82 f en relación con el artículo 58.3 b, ambos de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, cuyo traslado evacuaron tanto el Abogado del Estado como la otra parte demandante aduciendo que el recurso interpuesto por la Federación Española de Caza era inadmisible por extemporáneo, mientras que el representante procesal de ésta insistió en la procedencia de su admisión.

Aunque la Federación Española de Caza se haya personado en forma dentro de los nueve días del emplazamiento efectuado por la Administración conforme a lo dispuesto por el artículos 64.1 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, ello no le legitima para comparecer como recurrente, ya que para que su recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, pueda ser admitido a trámite debió ser interpuesto dentro del plazo establecido por el artículo 58.3 b de la propia Ley Jurisdiccional, es decir dentro del término de dos meses a partir de la última publicación oficial de dicha disposición, de manera que, atendiendo a la publicación de la rectificación de errores llevada a cabo en el Boletín Oficial del Estado de 9 de julio de 1997, la Federación Española de Caza debió recurrirlo en el plazo de dos meses a contar de esta fecha, a pesar de lo cual compareció como recurrente ante esta Sala el día 12 de diciembre de 1997, y, en consecuencia, tal recurso debe inadmitirse por haberse presentado fuera de plazo, como ordena el artículo 82 f de la Ley de esta Jurisdicción de 1956.

A pesar de que el Abogado del Estado no se opusiese expresamente a la demanda presentada por la representación procesal de la Asociación Española de Empresas de Seguridad (AES), hemos de interpretar tal silencio como una omisión u olvido y no, según pretende dicha demandante, como una aceptación de sus planteamientos y pretensiones, lo que nos obliga a examinar la conformidad o no con el ordenamiento jurídico del precepto impugnado, actividad obligada incluso en el supuesto de allanamiento (artículo 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956).

Asegura la demandante que el artículo 1 del Real Decreto cuestionado conculca abiertamente el principio de jerarquía normativa, recogido en los artículos 9.3 de la Constitución, 23 y 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 1.2 del Código civil, por infringir lo dispuesto en el artículo 7.1 a) y c) de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, en cuanto el precepto combatido permite la constitución de empresas de seguridad sin revestir la forma de sociedad anónima, sociedad de responsabilidad limitada, sociedad anónima laboral o sociedad cooperativa, y autoriza para las que revistan la forma de sociedad, de ámbito autonómico y que no sean sociedades anónimas, un capital social inferior al establecido en la legislación de sociedades anónimas.

Tal contradicción no existe porque tanto la reducción del capital social, contemplado en el artículo 7.1

c), como la posibilidad de constituirse empresas de seguridad sin revestir las formas sociales previstas en el artículo 7.1 a), sólo vienen autorizadas por el precepto reglamentario combatido para aquellas empresas que tengan por objeto exclusivo la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, o el asesoramiento y planificación de actividades de seguridad, y el artículo 7.2 de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, establece que « a las empresas de seguridad que tengan por objeto exclusivo la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, así como el asesoramiento y planificación de actividades de seguridad, se les podrá eximir reglamentariamente del cumplimiento de alguno de los requisitos exigidos en el apartado 1 del presente artículo», que es lo dispuesto por el Real Decreto combatido en cuanto al capital social y a la forma de constituirse dichas empresas de seguridad contempladas en el apartado 2 del artículo 7 de la mencionada Ley 23/92, de Seguridad Privada, sin que tal dispensa, lógicamente, afecte a las empresas que revistan la forma de sociedad anónima, que habrán de respetar el ordenamiento propio de las sociedades de tal naturaleza, razón por la que, en contra de lo aducido por la demandante, no se ha conculcado el principio de jerarquía normativa.

Sigue alegando la demandante que el artículo 1 del Real Decreto 938/1997 contraviene lo dispuesto en los artículos 4.1 y 6.3 de la Ley de Seguridad Privada, pero la reducción del capital social para las empresas que no revistan la forma de sociedad anónima, la disminución de las garantías o la posibilidad de que no se constituyan con formas sociales no guarda relación con lo establecido por los artículos 4.1 y 6.3 de la Ley de Seguridad Privada, pues tales empresas habrán de utilizar medidas reglamentadas y medios materiales y técnicos homologados, quedando incólume el deber del Ministerio del Interior de prohibir la prestación de servicios de seguridad privada o la utilización de medios materiales o técnicos que pueden causar daños o perjuicios a terceros o poner en peligro la seguridad ciudadana, de manera que el planteamiento de la asociación demandante es una mera presunción desprovista de lógica,ya que de la reducción del capital social para las sociedades que no revistan la forma de anónimas, de la constitución de empresas sin forma societaria o de la disminución de las garantías deduce aquélla que tales empresas de ámbito autonómico han de producir daños y molestias a terceros y pondrán en peligro la seguridad ciudadana por no utilizar los medios materiales o técnicos adecuados, conclusión esta que no se compadece con un discurso razonable y coherente.

Afirma también la asociación recurrente que el precepto impugnado no respeta el principio de igualdad porque discrimina a las empresas de seguridad de ámbito nacional frente a las que tienen implantación en una o varias Comunidades Autónomas, en cuanto exige a aquéllas unas garantías y requisitos, de los que exime a éstas.

De la propia articulación de este motivo de impugnación se deduce que no hay desigualdad de trato por basarse las exenciones en el criterio del ámbito de operatividad de las propias empresas de seguridad, imponiendo mayores garantías y formalidades para la constitución de aquéllas que, por ejercer su actividad en todo el territorio nacional, resultan más complejos sus cometidos y de mayor dificultad su control, de modo que no estamos ante un tratamiento desigual para situaciones idénticas, sino ante el reconocimiento reglamentario de la diversidad de unas y otras empresas de seguridad, que justificada y razonablemente se refleja en las garantías y requisitos para su constitución.

Finalmente se reprocha a la norma reglamentaria recurrida la vulneración del artículo 40 de la Constitución española porque la promulgación del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/94, de 9 de diciembre, supuso el cierre de gran número de pequeñas y medianas empresas debido a las condiciones impuestas a las empresas de seguridad por dicho Reglamento, mientras que el precepto impugnado viene a obviarlas cuando aquéllas habían ya abandonado su actividad, con lo que se les ha causado un agravio comparativo y producido graves perjuicios que no podrán ser indemnizados.

De los argumentos empleados para justificar la conculcación por el artículo primero del Real Decreto 938/97, de 20 de junio, del artículo 40.1 de la Constitución se deduce todo lo contrario, pues, si el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/94, de 9 de diciembre, impuso garantías y requisitos difíciles de cumplir por las empresas del sector, lo que supuso la desaparición de gran número de ellas, el precepto impugnado ha venido a reducir el nivel de exigencias para aquellas empresas de seguridad, cuyo objeto exclusivo sea el contemplado en el artículo 7.2 de la Ley 23/1992, con implantación sólo en el territorio de una o varias Comunidades Autónomas limítrofes, de manera que se potencian los fines previstos en dicho precepto constitucional, y, en consecuencia, este último motivo de impugnación tampoco puede prosperar.

A pesar de ser desestimable el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación Española de Empresas de Seguridad e inadmisible el deducido por el representante procesal de la Federación Española de Caza no se aprecian méritos para imponerles las costas procesales causadas por no haber actuado con temeridad ni mala fe, según establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción, aplicable conforme a la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos citados y los artículos 37 a 83 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1956 y Disposición Transitoria Segunda de la mencionada ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Que debemos declarar y declaramos inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de la Federación Española de Caza, contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas con dicho recurso.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por la Procuradora Doña Alicia García Rodríguez, en nombre y representación de la Asociación Española de Empresas de Seguridad (AES), contra el artículo primero del referido Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, sin formular condena en cuanto a las costas del indicado recurso.

Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr.Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.