STS, 25 de Junio de 2014

Dictado Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, por el que se convalida el RD.1462/2001, de 21 de diciembre, por el que se otorgan los permisos de investigación de hidrocarburos denominados <Canarias 1>, <Canarias 2>, <Canarias 3>, <Canarias 4>, <Canarias 5>, <Canarias 6>, <Canarias 7>, <Canarias 8>, y <Canarias 9>, fue publicado en el BOE de 21 de marzo de 2012.

La representación procesal de Izquierda Unida, mediante escrito de 18 de mayo de 2012 interpuso recurso contencioso-administrativo contra el mencionado Real Decreto. Por diligencia de ordenación de 22 de mayo de 2012, se tuvo por interpuesto el recurso y por personado, procediéndose a reclamar el expediente administrativo correspondiente.

Recibido el expediente administrativo, Izquierda Unida formalizó su demanda mediante escrito de 14 de diciembre de 2012, en el que expuso los siguientes fundamentos jurídico:

Primero.- Al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción del art. 67 de ese mismo cuerpo legal así como de la doctrina jurisprudencial en materia de convalidación

Segundo.- Al amparo del art.62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP , determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción del art. 34 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos relativo al Régimen de Vencimiento de las Autorizaciones por Caducidad.

Tercero.- Al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción del art. 17 y siguientes de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos (Fraude de Ley).

Cuarto.- Al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción del art. 15.2 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos (Fraude de Ley).

Quinto.- Al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción del art. 3.3 y 4, así como del art. 32 de la ley 41/2010, de Protección del Medio Marino .

Sexto.- Al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción del art. 1.2 , 3.2.a) en relación con el Anexo II, Grupo 3 A) 4 del RD legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental .

Séptimo. (numerado como Octavo)- Al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP determinante de su nulidad de pleno derecho, por infracción de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, sobre Patrimonio Natural y Biodiversidad.

Suplicando a la Sala dicte sentencia en la que, estimando los motivos de impugnación deducidos, disponga:

1. - Declarar la nulidad del Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, por el que se convalida el Real Decreto 1462/2001 de 21 de diciembre, por el que se otorgan los permitos de investigación de hidrocarburos denominados "Canarias 1", "Canarias 2", "Canarias 3", "Canarias 4", "Canarias 5", "Canarias 6", "Canarias 7", "Canarias 8", y "Canarias 9".

2. - Se condene en costas a la administración demandada.

Mediante otrosí digo, interesa el recibimiento del pleito a prueba.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda de 24 de enero de 2013, suplicó se dictase sentencia por la que se desestime el recurso e impongan las costas a la recurrente. Se oponía al recibimiento a prueba.

La recurrida Repsol Investigaciones Petrolíferas SA, presentó escrito de contestación, solicitando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente. Mediante otrosí digo, no considera necesaria la celebración del pleito a prueba. Solicitando en el segundo otrosí digo la formulación de conclusiones escritas. Y fija en el tercer otrosí digo, la cuantía como indeterminada.

Mediante Auto de 1 de abril de 2013, dictado en el recurso 1/327/2012, la Sala acordó rechazar la acumulación al mismo de los recursos núm. 332/12, 353/12, 363/12, 364/12, 365/12 y 368/12, del que queda unido a las actuaciones testimonio del mismo.

Por diligencia de ordenación de 5 de febrero de 2013, y observándose no haberse anunciado la interposición del presente recurso contencioso-administrativo en el BOE, al tratarse de una disposición de carácter general, se acordó su publicación de oficio, como emplazamiento en forma a todos aquéllos interesados en mantener la conformidad a Derecho de la norma impugnada y no hayan sido previamente emplazados por la Administración demandada.

Se dictó Decreto de 3 de mayo de 2013 por la que se fijaba la cuantía del recurso en Indeterminada.

Por Auto de 9 de mayo de 2013, y no siendo necesario el recibimiento del pleito a prueba, se acordó el trámite de conclusiones escritas, que fue evacuado por las partes personadas.

Mediante Providencia de 24 de abril de 2014, y habiéndose recibido en el recurso 353/2012 documentación relativa a la diligencia final de prueba acordada en el mismo, del que se trajo copia al presente procedimiento, se acordó dar traslado a las partes para que alegaran lo que estimaran conveniente acerca de su alcance e importancia.

Repsol Investigaciones Petrolíferas SA y el Abogado del Estado realizaron las manifestaciones oportunas, mientras que a los demás personados se les tuvo por caducados en el trámite.

Por la Administración del Estado y en fecha 6 de junio de 2014, se aportó como complemento a la diligencia final de prueba antes mencionada, resolución de 29 de mayo de 2014 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente que ha formulado declaración de impacto ambiental del proyecto de perforación de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados Canarias 1 a 9, que ha quedado unida a las actuaciones.

Se señaló para votación y fallo el día 10 de junio de 2014, fecha en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

Se interpone el presente recurso contencioso administrativo por Izquierda Unida contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, que convalida el Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre por el que se otorgan los permisos de investigación de hidrocarburos denominados "Canarias 1", "Canarias 2", "Canarias 3", "Canarias 4", "Canarias 5", "Canarias 6", "Canarias 7", "Canarias 8" y "Canarias 9".

La Sala ha deliberado de modo simultáneo los recursos números 327/2012 (interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias), 332/2012 (interpuesto por la Federación Ben Magec-Ecologistas en Acción), 353/2012 (interpuesto por el Cabildo Insular de Fueteventura), 363/2012 (interpuesto por el Cabildo Insular de Lanzarote), 364/2012 (interpuesto por WWF Adena), 365/2012 (interpuesto por Izquierda Unida) y 368/2012 (interpuesto por la Fundación César Manrique).

Previamente al análisis de las cuestiones de fondo suscitadas en la demanda deducida es preciso resolver las objeciones procesales opuestas por el Abogado del Estado y por la codemandada Repsol Investigaciones Petrolíferas SA que de forma coincidente alegan las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo consistentes en la falta de aportación del acuerdo para recurrir que establece el artículo 45.2 d) LJCA y en la falta de legitimación de Izquierda Unida para interponer el recurso.

Tanto la Administración General del Estado como Repsol Investigaciones Petrolíferas SA manifestaron en sus escritos de contestación a la demanda que Izquierda Unida carece de la legitimación para interponer el recurso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19.1.

1. LJCA . Las razones que han aducido en los dos escritos de contestación a la demanda son, en síntesis, que la anulación del acto que se impugna en el presente recurso no representa ni se traduce en un beneficio cierto que pueda servir de soporte a su legitimación procesal, indicando el Abogado del Estado que la recurrente no aporta a autos los Estatutos de su constitución. Por su parte, la codemandada Repsol Investigaciones Petrolíferas SA insiste en que la recurrente Izquierda Unida no acredita al existencia de ningún vinculo específico entre los fines de la misma y el objeto del proceso lo que impide el que pueda reconocerse su legitimación para recurrir y añade a lo anterior que tampoco cabe reconocer la legitimación al amparo del apartado h) del artículo 19 LJCA dado que aun cuando se establece la acción popular en materia de medio ambiente en los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en este ámbito medioambiental, es lo cierto que la misma ley limita la legitimación a las personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los requisitos allí previstos.

En su escrito de conclusiones Izquierda Unida se opone a ambas causas de inadmisibilidad invocadas por las partes demandadas. En cuanto a la objeción fundada en la inobservancia del requisito previsto en el artículo 45.2 d) LJCA aduce que se ha acreditado debidamente en el proceso la representación de la actora a través del correspondiente poder notarial de representación y que además se aportó el acuerdo adoptado por el Consejo Político Nacional de Izquierda Unida por el que se dispone la impugnación judicial del Real Decreto objeto de este recurso, tratándose de un defecto subsanable.

Y en cuanto a la falta de legitimación para recurrir entiende la recurrente que la objeción debe ser rechazada aludiendo al "relevante papel que desempeñan los partidos políticos -en este caso Izquierda Unida- como federación de partidos que es, en el marco constitucional del Estado Social y Democrático de Derecho instaurado por la Constitución y que configura a dichos actores -los partidos políticos- en uno de los pilares fundamentales como resulta expresado en su artículo 6 -estratégicamente ubicado en su Título Preliminar. Es más que evidente la legitimación activa de la organización política actora dada la incuestionable relevancia pública e incidencia en el interés general que resulta del acto administrativo impugnado". Añade por otra parte, que la sentencia de 24 de febrero de 2004 que vino a anular el Real Decreto 1462/2001, se dictó en un procedimiento promovido por la Agrupación Insular del PSOE de Lanzarote.

Hemos de rechazar la primera de las causas de inadmisibilidad opuestas por las partes demandadas por ser cierto, como afirma la recurrente que figura en autos el acuerdo de 30 de abril de 2012 adoptado por el Consejo Político Nacional de Izquierda Unida en sesión de fecha 7 de abril de 2012, en el se acuerda "autorizar de forma solidaria e indistinta al Coordinador General de Canarias o al Secretario de Organización para que tras recabar los servicios profesionales necesarios (Procurador y Abogado), se proceda a ejercer cuantas acciones legales resultaren pertinentes para la impugnación judicial contencioso- administrativo del Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, por el que se convalida el Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre, por el que se otorgan los permisos de investigación de hidrocarburos denominados , , , , , , , , y cualesquiera otras acciones relacionadas con el mismo que resultaren procedentes, incluidas, en su caso, las de naturaleza penal".

Distinta suerte ha de tener la objeción de falta de legitimación para recurrir de Izquierda Unida. Como hemos reseñado en el anterior fundamento jurídico, para sustentar su legitimación para recurrir la actora apela a su naturaleza de organización política y su incuestionable relevancia pública en los términos expuestos, lo que a su entender le confiere legitimación para recurrir en el presente recurso contencioso contra el Real Decreto 547/2012, de 16 marzo, por el que se convalida el Real Decreto 1462/2001 de 21 de diciembre, que otorga los permisos de investigación de hidrocarburos denominados "Canarias" 1 a 9. Sin añadir ningún argumento relativo a los fines de la formación política ni a la acción popular en materia de medio ambiente ni, en fin, la observancia de los presupuestos exigidos en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, a la que posteriormente nos referiremos. Cita, por fin, la sentencia de 24 de febrero de 2004 en la que se reconocía la legitimación para recurrir a la Agrupación Insular del Partido Socialista Canario en Lanzarote.

Pues bien, en la reciente Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 3 de marzo de 2014 (RC 4453/2012 ) hemos abordado la cuestión de la legitimación activa para recurrir de los partidos políticos sentando la doctrina a la que necesariamente nos hemos de remitir.

Dijimos en dicha Sentencia lo siguiente:

En nuestras sentencias de 19 de julio de 2012 (casación 2697/09 FJ 2 ), 10 de mayo de 2012 (casación 1255/09 FJ 2 ) o 6 de octubre de 2011 (casación 3125/08 FJ 2), en la que a su vez nos remitíamos a otras anteriores, [autos de 22 de mayo de 2003 (casación 2839/00) y 19 de febrero de 2009 (casación 2932/08), y las sentencias de 23 de julio de 2008 (casación 5211/04 ), 18 de mayo de 2009 (casación 4271/06 ), 13 de septiembre de 2010 (casación 1976/06 ) y 29 de abril de 2011 (casación 3625/07 )], ya dijimos que el motivo del artículo 88.1.a) queda reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, lo que alude exclusivamente a los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado. Tal cosa no ocurre en el presente caso, pues el auto impugnado ha sido dictado en el normal ejercicio de la jurisdicción y dentro del ámbito de atribuciones que son propias del orden contencioso-administrativo, sin que quepa su impugnación al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.a) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Es más, la generalidad y falta de concreción de los argumentos que se barajan y el peculiar planteamiento de imputar a la Sala de instancia que incurre a la vez en abuso y defecto de jurisdicción revelan su falta de fundamento, que en todo caso, nada tienen que ver con los vicios que se denuncian. El auto impugnado resolvió dentro de su ámbito competencial cuando declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Conviene recordar que la resolución de inadmisión satisface plenamente el derecho a la tutela judicial efectiva, como ha señalado el Tribunal Constitucional entre otras en las sentencias 59/2003, de 24 de marzo, FJ 2 ; 132/2005, de 23 de mayo, FJ 4 ; o 243/2005, de 10 de octubre , siempre y cuando tenga lugar en el marco fijado por el Legislador, con arreglo a los presupuesto establecidos para el acceso a la jurisdicción, y sin que se trate de trabas arbitraras o caprichosas. La motivación de la resolución impugnada, y la certera interpretación que hizo del artículo 19 de la Ley de esta jurisdicción , descartan cualquier irregularidad en los términos formulados en esta segunda queja. Como destacábamos en nuestra sentencia de 21 de junio de 2011 (casación 3046/09 FJ 2), y descartado el abuso o defecto de jurisdicción, en realidad la vulneración denunciada se centra en la discrepancia con la interpretación que la Sala de instancia hizo del articulo 19.1 citado, lo que debe hacerse valer a través del apartado d) del articulo 88.1 y no del a).

Por los razonamientos expuestos, debemos rechazar este segundo motivo de casación.

[...] Con carácter previo al examen del primer motivo de casación interesa recordar la evolución con la que ha sido interpretada la legitimación activa en este orden jurisdiccional.

Ya con la Ley de esta jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 (BOE de 26 de diciembre), se contemplaron los presupuestos procesales no como simples requisitos formales del proceso fin a sí mismos, sino como el cauce y camino para asegurar las garantías de una correcta resolución del litigio. Se orillaron las interpretaciones rígidas y formalistas apartadas de una interpretación teleológica de las normas desconectas con el interés general debatido y merecedor de la protección jurisdiccional; no en vano decía su exposición de motivos que « [l]os requisitos formales se instituyen para asegurar el acierto de las decisiones jurisdiccionales y su conformidad con la justicia, no como obstáculos que hayan de ser superados para alcanzar la realización de la misma[...] »

La vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ahonda en el antiformalismo que la jurisprudencia resaltó al hilo de la interpretación de la Ley de 1956, ya bajo la protección del nuevo texto constitucional. Su exposición de motivos se encargó de recordar « [L]a reforma compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resolución de los litigios. La preocupación por conseguir un equilibrio entre las garantías, tanto de los derechos e intereses públicos y privados en juego como del acierto y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los procesos y la efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma ».

Con ello, la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal, soporte del derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24.1 y 2 de la Constitución . Sin embargo, se trata de un derecho de configuración legal, por lo que « [l]a apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende la legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE », [entre otras ( SsTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4 ; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3 ; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3 ; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 45/2004 y 112/2004, de 12 de julio, FJ 3 ; y 173/2004, de 18 de octubre , FJ 3)]. Por lo tanto, el derecho a la tutela judicial efectiva pivota en torno al concepto de legitimación activa como presupuesto del acceso a los órganos jurisdiccionales; de manera que, bajo este instituto, se concreta el que una determinada situación jurídica sea susceptible de ser tutelada por los jueces, a través de la correspondiente acción instada en el proceso.

Puesto que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar con « [s]u máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad ». ( SsTC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 3 , y 173/2004, de 18 de octubre , FJ 3).

No está de más si recordamos que el catálogo que dibuja el artículo 19 de la LJCA diferencia entre la legitimación activa, en general, con la concurrencia de un derecho e interés legítimo, y otros tipos de legitimaciones como la legitimación corporativa, la legitimación de la Administraciones y la que corresponde al Ministerio Fiscal.

La legitimación activa, del apartado primero del citado artículo, se configura como cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto; y se vincula, con carácter general, a la relación que media con el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. Concretamente, se condiciona a la titularidad de un derecho o interés legítimo cuya tutela se postula, así se ha expresado, entre otras, en las SsTS 23 de diciembre de 2011 (casación 3381/08 , FJ 5), 16 de diciembre de 2011 (casación 171/2008, FJ 5 º) o 20 de enero de 2012 (casación 856/08 , FJ 3).

Pese a la mayor amplitud del interés legitimo frente al directo, ha de referirse en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico y distinto del mero interés por la legalidad. Por ello se insiste en la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal manera que la legitimación activa, comporta que la anulación del acto o disposición impugnada, produzca un efecto positivo (beneficio) o evitar uno negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto. Se exige que la resolución o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento; entre otras, la STS 16 de noviembre de 2011 (casación 210/10 , FJ 4º).

El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación « ad processum » y la legitimación « ad causam ». La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación « ad causam », como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal, como hemos señalado en las SsTS de 20 de enero de 2007 (casación 6991/03 , FJ 5) 6 de junio de 2011 (casación 1380/07, FJ 3 ) o 1 de octubre de 2011 (casación 3512/09 , FJ 6).

La regla general para que la legitimación activa, le sea reconocida a una determinada persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso-administrativo, exige la existencia de un interés legítimo, que debe ser identificado con ocasión de la interposición de cada recurso contencioso-administrativo.

Sin embargo y como excepción, en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible. Por ejemplo, ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina « acción popula r» en el artículo 19.1.h) de la Ley de esta jurisdicción , y que la mayor parte de nuestras leyes sectoriales tradicionalmente la han denominado « acción pública » tan habitual, por ejemplo, en el ámbito del urbanismo o en determinados supuestos relacionados con el medio ambiente. El entronque constitucional de esta acción esta en el artículo 125 de nuestra Carta, y exige que una norma con rango de ley así la reconozca expresamente, con la finalidad de « [r]obustecer y reforzar la protección de determinados valores especialmente sensibles, haciendo más eficaz la defensa de los mismos, ante la pluralidad de intereses concurrentes » como dijeron las SsTS de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/06, FJ 5 ) y 6 de junio de 2013 (casación 1542/10 , FJ 5º). Se considera que la relevancia de los intereses en juego demanda una protección más vigorosa y eficaz que la que puede proporcionar la acción de los particulares afectados. Por ello, cualquier ciudadano que pretenda simplemente que se observe y se cumpla la ley, puede actuar, siempre y cuando así le haya sido previamente reconocido.

Fuera de estos supuestos, expresamente reconocidos y previstos por la ley, es necesario el concurso del interés legitimo como presupuesto habilitante para poder acceder a la jurisdicción, en palabras del Tribunal Constitucional « [e]l interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida [...] », [entre otras ( SsTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; y STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3)].

El casuismo y la variedad de situaciones que la realidad jurídica nos puede deparar, exige un análisis puntual y pormenorizado de cada supuesto enjuiciado, para discriminar e identificar el concreto interés legitimo que sustenta la legitimación activa del recurso entablado, como ya apuntamos en nuestras SsTS 12 de noviembre de 2012 (casación 1817/09, FJ 2 ) y de 14 de marzo de 2011 (casación 4223/08 FJ 2).

[...] Concretamente, en el ámbito de los partidos políticos y en particular sobre su legitimación con ocasión de la impugnación de disposiciones generales, hemos tenido la ocasión de pronunciarnos en diversas ocasiones, de entre las que destacamos lo dicho en nuestras sentencias de 6 de abril de 2004 (casación 34/02, FJ 3 ) y 18 de enero de 2005 (casación 22/03 , FJ 2), en las que reiterábamos que « [L]os partidos políticos constituyen instrumentos de participación política de los ciudadanos en el Estado democrático. Según el artículo 6 de la Constitución expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Esta naturaleza les atribuye una función política de carácter general que no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos pueden perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquel acto equivaldría a reconocerles una acción popular. En efecto, nadie puede imponer límites materiales a la actuación de los partidos y a los fines perseguidos por éstos (ejercen libremente sus actividades, según el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos ), fuera de los que derivan del funcionamiento del sistema democrático con arreglo a la Constitución y de su sometimiento al ordenamiento jurídico. »

En la primera se denegaba la legitimación a Ezker Batua-Izquierda Unida que impugnaba un Acuerdo del Consejo de Ministros (Resolución de la Secretaría del Ministerio de la Presidencia de 11 de enero de 2002), por el que se determinaba el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002. En la segunda, le fue denegada al Partido Familia y Vida, frente a la impugnación del artículo 22 del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero , por el que se modificaba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, relativa a la deducción por maternidad.

Concretamente, en la sentencia de 6 de abril de 2004 , se daba contestación a una serie de consideraciones realizadas por la formación política en su escrito de conclusiones, y que podemos trasladar a todo partido político en la valoración de la legitimación activa exigible con ocasión de la impugnación de disposiciones generales. Afirmábamos que «

a) Esta Sala, en sentencias de la misma fecha, ha reconocido legitimación a determinadas organizaciones sindicales para la impugnación del Acuerdo recurrido, partiendo de que, como ha declarado el Tribunal Constitucional ( sentencias del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio , fundamento jurídico 3 , 101/1996, de 11 de junio , 203/2002, de 28 de octubre , fundamento jurídico 2 , y 164/2003, de 29 de septiembre , fundamento jurídico 5), cuando la Constitución y la ley invisten a los sindicatos con la función de defender los intereses de los trabajadores, los legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli [cada uno por separado; las sentencias citadas dicen «ut singulus»], sean de necesario ejercicio colectivo, siempre que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los procesos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que ejercita la acción y la pretensión planteada, ya que otra cosa equivaldría a transformar a los sindicatos en guardianes abstractos de la legalidad. Este es uno de los límites para el reconocimiento de la legitimación, respecto del cual la jurisprudencia de esta Sala no ha admitido otra excepción que la inherente al ejercicio de la acción popular en las materias en que se halla reconocida legalmente

La situación de los partidos políticos es diferente, pues en ellos no se aprecia una relación específica entre su actividad y la protección de los trabajadores, independientemente de su condición de ciudadanos, como función propia de la actividad de aquéllos

b) El hecho de que el Acuerdo impugnado pueda afectar a derechos fundamentales no es suficiente para legitimar a los partidos políticos para su impugnación. La defensa de los derechos fundamentales ante los tribunales no está atribuida a todos los agentes políticos y sociales. Según se infiere del artículo 46 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre, del Tribunal Constitucional , sólo están legitimados para el amparo constitucional, además de los organismos específicamente reconocidos, las personas directamente afectadas o quienes hayan sido parte en el proceso judicial. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no establece reglas especiales para la legitimación cuando se trata del proceso contencioso- administrativo de protección de derechos fundamentales ( artículos 114 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ), sino que resultan aplicables supletoriamente las reglas generales sobre legitimación a las que nos hemos referido en el fundamento SEGUNDO.

c) La defensa de los derechos de los desfavorecidos, como objeto de la actividad de los partidos políticos no comporta sino uno de los aspectos inherentes a la acción política. No supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como desmerecedor de los derechos de los desfavorecidos ajena a su condición general de ciudadanos.

d) La función de control del Gobierno propia de los partidos políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución (artículo 66.2 ). No lleva consigo una relación específica entre los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos suficiente para legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado

e) Es cierto que la sentencia de esta Sala 20 de marzo de 2003 ha reconocido legitimación activa a la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes, «Andalucía Acoge» y «Red Acoge» para impugnar el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Otra sentencia de la misma fecha que ésta ha reconocido idéntica legitimación para la impugnación del Acuerdo aquí recurrido. Resulta evidente, sin embargo, que la conexión específica entre las organizaciones no gubernamentales que tienen como objeto de actuación la protección de los inmigrantes y las cuestiones que afectan a éstos no puede predicarse de los partidos políticos

f) La jurisprudencia constitucional que ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de derecho público, como es el caso de los partidos políticos, nada añade a las consideraciones anteriores, pues la personalidad jurídica (que comporta el reconocimiento de legitimatio ad processum), no lleva consigo necesariamente el reconocimiento de legitimatio ad causam.

.

En aquella ocasión, y frente a la invocación que hizo la formación política sobre la notable limitación de las facultades de los extranjeros no comunitarios residentes, regular o irregularmente en España, para tener acceso a un permiso de trabajo en nuestro país, la Sala estimó que no se había acreditado el interés legítimo del partido político que ejercita la acción, ya que « [n]o era suficiente la conexión genérica entre los fines y la actividad propia de un partido político (en suma, la formación de la voluntad popular y la participación política) y el objeto del pleito, centrado en actuaciones administrativas relacionadas con la posibilidad de tener acceso al trabajo en España. », (FJ 4). Como se pronunció el Tribunal Constitucional, pero en relación a la legitimación activa de los sindicatos, la función que constitucionalmente tienen atribuida «[n]o alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer [...] », ( STC 210/1994, de 11 de julio , FJ 4).

Esta línea jurisprudencial fue ratificada posteriormente por nuestra sentencia de 30 de mayo de 2008, dictada por la Sala Especial del artículo 96.6 de la LJCA , con ocasión del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto el Partido Familia y Vida, contra la sentencia de 18 de enero de 2005 , a la que ya nos hemos referido. Recordaba la Sala Especial lo dicho en los autos de 23 de enero de 1997 (recurso 511/91) y 20 de junio de 2000 (recurso 155/99), donde se estimaban senda alegaciones previas formuladas por el abogado del Estado frente a recursos entablados por la formación política Iniciativa per Catalunya contra disposiciones generales, por su falta de legitimación activa en la medida que «[l]as funciones de los partidos políticos se limitan a servir de cauce de expresión del pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política, en ninguna de las cuales encuentra cobijo una legitimación para impugnar actos o disposiciones administrativas en defensa de los intereses generales.»

En los mismos términos se pronunció la STS de 20 de enero de 2009 (casación 1238/06 ), en la que se confirmaba la inadmisión del recurso contencioso administrativo declarado por la Sala de Instancia frente al recurso instado, en este caso, por el partido político ARALAR contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 9 de febrero de 2004, que aprobaba los nuevos estatutos de Caja Navarra, y en la que se decía que " se invoca la ilegalidad de la norma sin que pueda deducirse que la impugnación beneficiaria al partido político recurrente "

En alguna ocasión hemos admitido expresamente la legitimación de alguna formación política en la impugnación directa de una disposición normativa. En estos casos, la Sala ha puesto especial énfasis en analizar la conexión de la finalidad perseguida por el recurso y la acción impugnatoria instada por el partido. Así, en la sentencia de 14 de junio de 2010 (casación 487/2009 ), Convergencia Democrática de Cataluña recurría la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que anulaba la decisión del Gobierno Catalán de realizar una campaña publicitaria para destacar sus mil días de gestión. La Sala reconoció la legitimación al partido político recurrente no por la posición que origina a los partidos políticos el art. 6 de la Constitución sino por su evidente interés legítimo, en la medida que « Cuando CDC pide la anulación de la decisión de llevar a cabo esa campaña, lo hace, ciertamente, invocando la legalidad que estima vulnerada pero, también, y esto es la decisivo aquí, recurre porque esa campaña, realizada cuando ya se conocía la fecha de las inminentes elecciones, afecta negativamente a su posición ante los electores en la misma medida en que se beneficia la de los partidos que la han promovido desde el Gobierno pues, al fin y al cabo, en tanto busca destacar sus logros de esos 1.000 días, los presenta como buenos gestores. Y, sin perjuicio de que lo fueran o no, cuestión sobre la que cada ciudadano debió formarse su propia opinión, eso perjudica a CDC que, como todo partido político democrático, tiene la legítima aspiración de obtener el favor de la mayoría de los electores para hacerse con el Gobierno y dirigir la política catalana con arreglo a su propio programa »

Cierto es que la sentencia de 9 de diciembre de 2008 (recurso 35/2007 , en el que se impugnaba el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre por el que se establecen las enseñanzas mínimas de la Educación Obligatoria) hizo un parcial reconocimiento de la legitimación del partido político recurrente en función del análisis de la concreta conexión entre la finalidad perseguida y las características de dicho partido, pero atendiendo también a que ya había sido implícitamente admitida al no cuestionarse con ocasión de otro similar interpuesto por la misma formación política, lo que ciertamente condicionó el desarrollo de posteriores recursos.

A la vista de los diferentes pronunciamientos que se han ido sucediendo, y partiendo, como referencia prioritaria, a lo dicho en ya citadas sentencias de 6 de abril de 2004 , 18 de enero de 2005 y 14 de junio de 2010 , podemos concluir que:

(

1. La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legitimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio por actione , independientemente de que sea un partido político quien recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial.

[...] Ya en el análisis del primer motivo de casación, podemos anticipar que no podrá tener una favorable acogida, como resultado de la aplicación de la doctrina antes expuesta.

El principal argumento sobre el que gravita la queja del PSOE, se centra en una contradicción interpretativa de la Sala de instancia. Alega que se le impide el acceso a la jurisdicción a la formación política, cuando fue la que interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera del Real Decreto 12/2012 . Considera que no tiene sentido poder formular un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley y, sin embargo, se le deniegue la legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa la Orden ministerial que la desarrollaba. Aunque no lo expresara con esas palabras, el recurrente parece aludir al conocido brocardo « quien puede lo mas, puede lo menos ».

Sin embargo, este argumento no tiene en cuenta la distinta naturaleza y origen en que se anclan el recurso de inconstitucionalidad contra una ley y el recurso contencioso-administrativo contra una disposición reglamentaria.

Parte de una cierta inexactitud cuando se refiere a la legitimación del partido en la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-Ley. Los artículos 162 de la Constitución y 32.1.c) y d) la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre), no reconocen la legitimación a ningún partido político, sino y entre otros, a cincuenta Diputados o cincuenta Senadores. Luego el partido político, por si solo, no tiene ninguna legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, lo tendrán los Diputados y Senadores a título individual y en el número que alcance la cifra exigida, y que podrán o no coincidir con una misma formación política, grupo parlamentario o con varios de ellos.

La razón de ser de esta legitimación en la interposición del recurso de inconstitucionalidad, estriba en que la representación parlamentaria recae en los Diputados o Senadores elegidos y no en el partido o formación política al que pertenezcan o por cuyas listas hayan concurrido a las elecciones. No se puede olvidar el mandato parlamentario que recoge el artículo 67.2 de la Constitución cuando expresamente reconoce que « [L]os miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo ». En definitiva, no son los partidos políticos los depositarios de la soberanía nacional. Por ello, no son los partidos políticos los legitimados para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, sino los parlamentarios como depositarios de la soberanía nacional residenciada en las Cámaras, y cuando sumen el número exigido por la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Frente al recurso contencioso-administrativo, el recurso de inconstitucionalidad constituye un control abstracto de la norma, es decir, al margen o independientemente de su concreta aplicación a un supuesto o caso concreto. Esto posibilita el examen del texto sometido al Tribunal Constitucional de manera directa, sin ningún tipo de mediación o filtro de ninguno aplicador jurídico. No ocurre lo mismo en la jurisdicción en general, ni en el ámbito contencioso-administrativo, donde lo enjuiciado es precisamente la actividad o inactividad de la Administración, bien sea a través de un concreto acto administrativo o en el control de la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 97 de la Constitución .

Por lo tanto, el que los Diputados y Senadores de un determinado partido político hayan interpuesto un recurso de inconstitucionalidad, no significa que el partido al que pertenecen sea acreedor de esa legitimación y, mucho menos que, « mutatis mutandi » le habilite para la interposición de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra una disposición reglamentaria en desarrollo de la Ley impugnada ante el Tribunal Constitucional.

Tampoco el de oportunidad o el rechazo a una determinada política llevada a cabo por el Gobierno, constituyen presupuestos de la legitimación activa que se predica. En todo caso se trata de cuestiones atinentes al ámbito político en general, que deben ser controladas por otros mecanismos no jurisdiccionales.

La idea de dar otro alcance a la legitimación activa, no ya en el caso de un partido político en particular sino a cualquier otras forma asociativa en general, de manera que se permitiera el acceso a la jurisdicción para llevar a cabo un control en abstracto de una disposición normativa reglamentaria, no entra dentro de los términos de una interpretación extensiva de la institución, sino de su configuración ex novo , más allá de los términos del artículo 19 de la LJCA .

Por último, la bondad o no de la medida desarrollada por la Orden ministerial impugnada y su coincidencia o no con el ideario político del partido, dista mucho de coincidir con una concreta ventaja o beneficio en torno a los cuales se ha construido el concepto interés legítimo que permitiría la impugnación de la disposición reglamentaria. La sola referencia a una frontal oposición a la medida fiscal, constituye una suerte de conexión genérica y abstracta incompatible con la razón de ser de legitimación activa, en los términos establecidos en el artículo 19 de la Ley de esta jurisdicción .»

Con arreglo a los razonamientos expuestos, debemos rechazar la legitimación de la recurrente Izquierda Unida dado que la única razón de su legitimación para recurrir estriba en su condición de organización o partido político, por no ser suficiente esta cualidad o naturaleza para reconocer la legitimación para recurrir el Real Decreto impugnado. Como subrayamos en la Sentencia del Pleno que antes hemos trascrito, la coincidencia o no con el ideario político del partido, dista mucho de coincidir con una concreta ventaja o beneficio en torno a los cuales se ha construido el concepto interés legítimo que permitiría la impugnación del Real Decreto que autoriza los permisos de investigación de hidrocarburos y la sola referencia a la incidencia en el interés general y a la oposición a dichos permisos implica una mera conexión genérica y abstracta incompatible con la razón de ser de legitimación activa, en los términos establecidos en el artículo 19 de la Ley de esta jurisdicción .

Tampoco cabe reconocer la legitimación para recurrir, por tratarse del ejercicio de la acción popular en materia de medio ambiente derivada del apartado h) del artículo 19 LJCA . La actora nada dice en su demanda ni en su escrito de conclusiones acerca de que entre sus fines estatutarios se encuentre específicamente la protección del medio ambiente pues silencia cualquier alegación y argumento en este sentido. Y por otra parte tampoco menciona el cumplimiento de los requisitos mencionados en los artículos 22 y de la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que regulan el ejercicio de la acción popular en esta materia.

Resta por añadir que a diferencia de lo sucedido en el presente supuesto, en el recurso contencioso 39/2002 en el que recayó la sentencia de 24 de febrero de 2004 dictada por esta Sección no se suscitó por las partes demandadas la cuestión de la legitimación para recurrir de la Agrupación Insular del Partido Socialista Canario en Lanzarote y por tanto no se examinó la concurrencia de tal presupuesto procesal, siendo además parte recurrente junto a dicha agrupación el Cabildo Insular de Lanzarote.

En consecuencia procede la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.b) en relación con el artículo 19 de la LJCA .

No ha lugar a la imposición de costas, pues, a juicio de la Sala, las cuestiones objeto de litigio presentaban las suficientes dudas de hecho y de derecho, asociadas a su innegable complejidad, como para justificar que cada parte abone las costas causadas a su instancia ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Por lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo número 1/ 365/2012, interpuesto por IZQUIERDA UNIDA, contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, que convalida el RD 1462/2001 de 21 de diciembre, por el que se otorgan los permisos de investigación de hidrocarburos denominados <Canarias 1>, <Canarias 2>, <Canarias 3>, <Canarias 4>, <Canarias 5>, <Canarias 6>, <Canarias 7>, <Canarias 8>, y <Canarias 9>.

Segundo .- No ha lugar a la imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- Pedro Jose Yague Gil Manuel Campos Sanchez-Bordona Eduardo Espín Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Maria Isabel Perello Domenech

Considero, en primer término, que la decisión de inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de IZQUIERDA UNIDA contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, con base en la aplicación del artículo 19.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, acogiendo el óbice procesal formulado por el Abogado del Estado y por la defensa letrada de Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A., es lesiva de los artículos 24 y 106 de la Constitución , en conexión con lo dispuesto en los artículos 6, 22 y 45 del Texto Fundamental, en cuanto supone una interpretación inadecuada -por su carácter desproporcionado- de dichos preceptos constitucionales, contraria al principio pro actione , que frustra el derecho de acceso a un Tribunal de Justicia y de obtener justicia en el ámbito de la protección de intereses medioambientales a una organización política, que recurre una decisión gubernamental que afecta a sus intereses fundacionales, basando su impugnación en la exposición de estrictos motivos de legalidad, por infracción del Derecho medioambiental, y que menoscaba la posición constitucional de los partidos políticos como asociaciones constituidas para la defensa de intereses colectivos, entre la que cabe incluir los medioambientales.

En efecto, cabe significar que el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución , confiere a todas las personas -personas físicas o jurídicas- el derecho a acceder a un tribunal para interesar la protección de sus derechos e intereses legítimos individuales o colectivos, lo que obliga a los jueces y magistrados a interpretar las normas procesales que regulan la atribución de legitimación de forma razonable, en sentido amplio y no restrictivo, con la finalidad de otorgar tutela judicial al administrado y de garantizar la fiscalización del cumplimiento de la legalidad por parte de la Administración ( SSTC 28/2005, de 14 de febrero , y 139/2010, de 21 de diciembre ).

La definición de los partidos políticos como instrumento fundamental para la participación política que concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, según establece el artículo 6 de la Constitución , no autoriza a desconocer su sustrato personal de carácter asociativo de esta clase de organizaciones, que, conforme a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Fundamental , persiguen fines de interés privado o público, y que, en consecuencia, están legitimadas para promover la defensa de intereses subjetivos de sus afiliados así como de intereses colectivos de la comunidad.

Según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 3/1981, de 2 de febrero , los partidos políticos constituyen una manifestación específica del derecho de asociación, que por su especial relevancia en la vertebración del Estado democrático se configuran como organizaciones «casi públicas», debido a su vertiente institucional, aunque no se puedan identificar como «órganos del Estado», al asumir la función constitucional de servir de cauce fundamental para la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, por lo que consideramos que resulta inapropiado, desde la perspectiva de la protección reforzada que les confiere el texto constitucional, restringir el ejercicio de facultades jurídicas en defensa de intereses individuales y colectivos que se revelen necesarias para la protección de derechos medioambientales, cuya defensa pueda corresponder asimismo a asociaciones de otra naturaleza.

Segundo .- En el supuesto enjuiciado en este recurso contencioso-administrativo, estimo que la legitimación activa del Partido recurrente IZQUIERDA UNIDA debió examinarse inexcusablemente desde la perspectiva integral de aplicación de los apartados a ), b ) y h) del artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tratando de verificar si como persona jurídica ostenta derecho o interés legítimo para entablar acciones en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo contra dicho Real Decreto, y si como asociación esta afectada por la decisión impugnada o está legalmente habilitada para ejercer la acción popular en defensa de los derechos e intereses medioambientales.

En relación con la legitimación ex artículo 19.1 a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , cabe recordar que, conforme a una constante doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo, refrendada por las sentencias del Tribunal Constitucional, el concepto de interés legítimo, base de la legitimación, presupone la concurrencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o disposición impugnados produzca un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) directo o indirecto, actual o futuro, pero cierto, no necesariamente de carácter patrimonial.

Al respecto, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2013 (RC 3267/2010 ), sostuvimos:

[...] El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto .».

En relación con la legitimación de los partidos políticos para entablar acciones en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2004 (RCA 24/2002 ), con un alcance general, dijimos:

[...] Los partidos políticos constituyen instrumentos de participación política de los ciudadanos en el Estado democrático. Según el artículo 6 de la Constitución expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Esta naturaleza les atribuye una función política de carácter general que no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos pueden perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquel acto equivaldría a reconocerles una acción popular. En efecto, nadie puede imponer límites materiales a la actuación de los partidos y a los fines perseguidos por éstos (ejercen libremente sus actividades, según el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos ), fuera de los que derivan del funcionamiento del sistema democrático con arreglo a la Constitución y de su sometimiento al ordenamiento jurídico .

.

Cabe asimismo dejar constancia de que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha modulado y flexibilizado la interpretación restrictiva del reconocimiento de legitimación a los partidos políticos en la sentencia de 19 de diciembre de 2005 (RCA 109/2004 ), en que rechazamos la causa de inadmisibilidad deducida por el Abogado del Estado, fundada en la falta de legitimación del partido político recurrente para impugnar el Real Decreto 1720/2004, de 23 de julio, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

[...]Esta alegación debe desecharse. Ciertamente, como argumenta el defensor de la Administración, la finalidad principal de los partidos políticos es competir en las consultas electorales. Pero nuestro ordenamiento jurídico no prohibe que los partidos defiendan ideas sobre ciertos extremos concretos, y no sobre todo el conjunto de los asuntos públicos. Siendo indudablemente los partidos políticos personas jurídicas pueden tener como fines algunos determinados y específicos, y nada obsta para que además de procurarlos mediante una confrontación electoral, puedan defenderlos también por otros medios, siendo uno de ellos la actuación ante los Tribunales de Justicia.

Por tanto, debemos reconocer la legitimación procesal del partido político recurrente y en consecuencia desechar la alegación de inadmisibilidad que formula el Abogado del Estado .

En el supuesto que enjuiciamos en este recurso contencioso-administrativo, debía reconocerse legitimación activa al Partido recurrente, en cuanto pretende la fiscalización jurisdiccional de la legalidad objetiva de una decisión del Consejo de Ministros, adoptada en aplicación de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que, por afectar a la conservación y sostenibilidad de hábitats y ecosistemas marinos de especial valor medioambiental, proporciona a la organización política, a sus asociados y militantes y a sus cargos públicos representativos integrantes de dicha formación, un beneficio concreto, aún siquiera de índole moral, en el supuesto eventual de que lograra la anulación de la decisión gubernamental, por vulneración del principio de precaución, en la medida en que se salvaguarda que de la ejecución de las labores de perforación previstas no se generen, eventualmente, efectos contaminantes sobre el medio marino.

Al respecto, resulta procedente consignar el designio del legislador sobre la extensión del control jurisdiccional de las disposiciones generales y acerca de la caracterización del recurso contencioso-administrativo como cauce procesal idóneo para la defensa de los intereses legítimos de las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que incluye la tutela de los intereses de «naturaleza política», que se expresa inequívocamente en la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en los siguientes términos:

[...] La nueva Ley asegura las más amplias posibilidades de someter a control judicial la legalidad de las disposiciones generales, preservando los que se han dado en llamar recursos directo e indirecto y eliminando todo rastro de las limitaciones para recurrir que estableció la legislación anterior. Ahora bien, al mismo tiempo procura que la impugnación de las disposiciones generales se tramite con celeridad y que aboque siempre a una decisión judicial clara y única, de efectos generales, con el fin de evitar innecesarios vacíos normativos y situaciones de inseguridad o interinidad en torno a la validez y vigencia de las normas. Este criterio se plasma, entre otras muchas reglas de detalle, en el tratamiento procesal que se da al denominado recurso indirecto.

[...]

La regulación de las partes que se contenía en la Ley de 27 de diciembre de 1956, fundada en un criterio sustancialmente individualista con ciertos ribetes corporativos, ha quedado hace tiempo superada y ha venido siendo corregida por otras normas posteriores, además de reinterpretada por la jurisprudencia en un sentido muy distinto al que originariamente tenía. La nueva Ley se limita a recoger las sucesivas modificaciones, clarificando algunos puntos todavía oscuros y sistematizando los preceptos de la manera más sencilla posible. Lo que se pretende es que nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero más amplio, pueda verse privado del acceso a la justicia.

Sobre esta base, que ya se deduce de la Constitución, las novedades de la Ley tienen un carácter esencialmente técnico. Las más significativas se incorporan en los preceptos que regulan la legitimación. En cuanto a la activa, se han reducido a sistema todas las normas generales o especiales que pueden considerarse vigentes y conformes con el criterio elegido. El enunciado de supuestos da idea, en cualquier caso, de la evolución que ha experimentado el recurso contencioso-administrativo, hoy en día instrumento útil para una pluralidad de fines: la defensa del interés personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros legítimos, incluidos los de naturaleza política, mecanismo de control de legalidad de las Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonomía, cauce para la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones públicas y para la del interés objetivo de la ley en los supuestos legales de acción popular, entre otros .

.

Debe significarse que el partido político recurrente ostentaba la condición de interesado en el procedimiento administrativo de convalidación del Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y el artículo 3 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) -aplicable ratione temporis, dado el momento en que se adopta la decisión gubernamental-, por lo que la circunstancia de que no se haya abierto el procedimiento de participación pública, en que hubiera podido formular alegaciones y observaciones sobre la incidencia medioambiental de la actividad proyectada, no priva a la parte demandante de su posición procesal para entablar acciones judiciales contra el Real Decreto 547/20912, de 16 de marzo.

También procedía el reconocimiento de legitimación del partido promotor del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, con base en la aplicación del artículo 19.1 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , pues, aunque dicha ley procesal, en dicha disposición, no mencione específicamente a los partidos políticos como sujetos legitimados para entablar acciones ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo en defensa de intereses legítimos colectivos, y la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, tampoco contenga una cláusula general que habilite a las formaciones políticas a acceder a los tribunales de justicia, cabe poner de relieve que como asociaciones constituidas para la promoción de los intereses generales de los ciudadanos, que tienen como objetivo esencial defender derechos políticos, económicos, sociales y medioambientales de la colectividad, y que integran a tal fin a una pluralidad de afiliados, y en representación de sus electores y cargos públicos electos, están legitimados para interponer recursos contencioso-administrativos contra aquellas decisiones -como la impugnada en el presente proceso-, que afectan a una pluralidad indeterminada de ciudadanos que tienen interés jurídicamente relevante en que no se produzca una violación del Derecho medioambiental.

Asimismo, también procedía reconocer legitimación activa del partido recurrente IZQUIERDA UNIDA con base en la aplicación del artículo 19.1 h) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que reconoce legitimación a cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por la Ley, pues considero que, conforme a lo dispuesto en los artículos 22 y 27 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/ CE), y el artículo 6 del Convenio sobre el acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinarmarca), el 25 de junio de 1998, la circunstancia que se refleja en la fundamentación jurídica de la sentencia de la que discrepo, de que la defensa letrada de dicho partido político no haga en sus escritos procesales de demanda y conclusiones ninguna referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos, no puede derivar en negar su acceso a la justicia en defensa de los intereses medioambientales.

Al respecto, cabe consignar que el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, impugnado, tiene un evidente contenido medioambiental, pues trata de «regularizar», desde la perspectiva medio ambiental, las deficiencias advertidas por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de febrero de 2004 (RC 39/2002 y 40/2002 ), que determinó la declaración de nulidad del Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre, por el que se otorgan los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Canarias-1», «Canarias-2», «Canarias-3», «Canarias-4», «Canarias-5», «Canarias- 6», «Canarias-7», «Canarias-8» y «Canarias-9».

Cabe, asimismo, poner de relieve que la pretensión anulatoria que formula IZQUIERDA UNIDA contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, se fundamenta, sustancialmente, en la violación de normas inscritas en el Derecho medioambiental nacional y en el Derecho medioambiental comunitario europeo -Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos.-. Cabe recordar que conforme a la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 23 de marzo de 2010 (RC 512/2007 ), el derecho de acceso a la justicia en asuntos medioambientales determina el reconocimiento de legitimación para ejercer la acción popular a aquellas personas jurídicas que de forma sostenida desarrollen su actividad en el ámbito de la protección de los derechos medioambientales, de modo que no puede ser interpretado de forma restrictiva o desproporcionada, excluyendo de la facultad de entablar acciones medioambientales en beneficio de la colectividad a aquellas asociaciones u organizaciones que tengan como fin estatutario la protección de la naturaleza y la biodiversidad:

[...] Cabe destacar que España ha ratificado el Convenio de la CEPE de la Organización de Naciones Unidas, sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998 (Instrumento de ratificación publicado en el Boletín Oficial del Estado de 16 de febrero de 2005 y que entró en vigor el 29 de marzo de 2005), que, en su artículo 9 establece disposiciones en relación con la posibilidad de entablar procedimientos judiciales o de otro tipo para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo, o en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, acción u omisión que entren dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público en las decisiones sobre actividades que puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente, y que promueve el reconocimiento de la legitimación de aquellas Asociaciones y Organizaciones no gubernamentales que desarrollan su actividad en defensa de la protección del medio ambiente, y por ello, vincula al órgano judicial que resuelva recursos contencioso-administrativos en materia de medio ambiente, en razón de la naturaleza y el carácter específico de los intereses medioambientales, a que realice una interpretación no restrictiva del artículo 19.1 b) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, basada en los principios que informan el mencionado Tratado internacional medioambiental, que asegure la tutela judicial efectiva de los intereses medioambientales postulados.

Asimismo, la Ley 27/2006, de 28 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, reconoce, como un instrumento garante de la democracia ambiental, el derecho de acceso a la justicia del público y, por ende, de las personas jurídicas constituidas con la finalidad de proteger el medio ambiente, a entablar recursos contencioso-administrativos contra aquellas decisiones imputables a una autoridad pública que vulneren la legislación medioambiental, en cuanto que el medio ambiente constituye, según el artículo 45 de la Constitución , un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que compete a los poderes públicos y a la sociedad en su conjunto, que promueve que todos tengan el derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente .

.

Siguiendo la doctrina expuesta en la sentencia del Pleno de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 1 diciembre de 2009 (RCA 55/2007 ), considero que, en el caso de autos, resulta acreditado que la organización política recurrente cumple con los requisitos requeridos por el artículo 23.1 de la Ley 27/2006 , en cuanto que es notorio que se trata de una Asociación de carácter político con personalidad jurídica plena y sin ánimo de lucro, que tiene, entre sus objetivos primordiales, la protección del medio ambiente, y más de dos años de actividad continuada en la consecución de sus fines estatutarios, y cuyo ámbito de actuación se extiende a todo el territorio nacional, por lo que, en consecuencia, es titular de la acción popular estipulada en el artículo 22 de la citada Ley y ha de reconocérsele legitimación para impugnar el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo.

Esta conclusión jurídica que propugno en este voto particular, que permite superar, con base en la aplicación del principio in favor actionis, las objeciones procesales aducidas de falta de legitimación activa del partido político recurrente, considero que es plenamente acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución , que comporta, como contenido esencial primario, según reitera el Tribunal Constitucional en la sentencia 30/2004, de 4 de marzo , obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

En este sentido, cabe referir que el Tribunal Constitucional, en la sentencia de 11 de noviembre de 1991 , advierte que «la legitimación, en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso», pues «antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto», por lo cual «la falta de legitimación no debía invocarse como motivo de casación por quebrantamiento de forma sino como motivo de infracción de ley», lo que evidencia que la Sala de instancia no podía declarar precipitadamente, en el supuesto enjuiciado, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

En último término, estimo que la decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por IZQUIERDA UNIDA contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, deriva de una aplicación interpretativa del artículo 19 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que no es acorde con el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que garantiza el derecho a un proceso justo y equitativo. Al respeto, cabe recordar que el Convenio Europeo de Derechos Humanos constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los tribunales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación, según se desprende de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 (Caso Sáez Maeso contra España ) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España ).

Madrid, a 25 de junio de 2014.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia con su voto particular en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.