STS, 9 de Abril de 2014

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS:

1. - Desestimamos la causa de inadmisibilidad alegada por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

2. - Desestimamos el recurso contencioso-administrativo para la protección de los derechos fundamentales que ha sido interpuesto por la UNIÓN PROVINCIAL DEL SINDICATO CCOO DE TOLEDO contra la Orden de 3 de enero de 2012, de la Consejería de Fomento, por la que se establecen servicios mínimos en el transporte público regular de uso general y de uso especial que realizan las mercantiles Rubicar Tours, S.A., y Autobuses Urbanos Talavera, S.L., durante la huelga de sus trabajadores convocada para los días 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 30 y 31 de enero de 2012.

3. - No hacer expreso pronunciamiento de condena en costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de UNIÓN PROVINCIAL DEL SINDICATO COMISIONES OBRERAS EN TOLEDO se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este "suplico" a la Sala:

"(...) dicte Sentencia casando la de instancia y anulándola, declarándola contraria al ordenamiento jurídico y la jurisprudencia y estimando la pretensión solicitada por esta parte en su recurso".

La JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA se ha opuesto al recurso de casación, pidiendo su desestimación y la confirmación de la sentencia impugnada.

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que interesa que se estime el recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 26 de marzo de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la UNIÓN PROVINCIAL DEL SINDICATO COMISIONES OBRERAS EN TOLEDO, mediante un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden de 3 de enero de 2012 de la Consejería de Fomento de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA; en el que invocó la tutela jurisdiccional para el derecho fundamental de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución (CE ).

La Orden impugnada había establecido servicios mínimos en el transporte público regular, de uso general y de uso especial, que realizan las mercantiles Rubicar Tours, S.A. y Autobuses Urbanos de Talavera, S.L., durante la huelga de sus trabajadores convocada para los días 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 30 y 31 de enero de 2012; y lo había hecho en los siguientes términos contenidos en el artículo 1 de su parte dispositiva:

En el transporte público regular que realicen las mercantiles Rubicar Tours, S.A. y Autobuses Urbanos de Talavera, S.L., tanto de uso general como de uso especial, se fijan los siguientes servicios mínimos por número de expediciones de ida y vuelta:

1.1 Servicios regulares de transporte de viajeros de uso general:

- De 1 a 6 expediciones completas: Una expedición de ida y otra de vuelta.

- Más de 6 expediciones completas: Dos expediciones de ida y dos de vuelta.

- Más de 10 expediciones completas: Entre las 6 y las 9 horas y 18 y 21 horas, el 40% de las expediciones de ida y vuelta. El resto de la jornada, el 20% de las expediciones.

1.2 Servicios regulares de viajeros de uso especial.

- Modalidad de transporte de escolares (escolarización obligatoria de hasta 16 años): Se establecen unos servicios mínimos del 100%

.

La demanda formalizada en dicho proceso jurisdiccional, en su parte expositiva, limitó su impugnación a los servicios mínimos dispuestos en ese apartado 1.2 que acaba de transcribirse; y en la "suplica" final reclamó la nulidad de la resolución administrativa impugnada por considerar que conculcaba los artículos 28 (1 y 2), 14.1 y 24 CE , así como la condena a la Administración demandada "al pago de una indemnización de daños y perjuicios y daños morales ocasionados (s), que se determinen en trámite de ejecución de sentencia".

La sentencia recurrida, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, desestimó el recurso contencioso-administrativo.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también la UNIÓN PROVINCIAL DEL SINDICATO COMISIONES OBRERAS EN TOLEDO.

La debida comprensión de lo suscitado en esta casación aconseja comenzar con una referencia a la motivación que fue incluida en la Orden recurrida para justificar esos servicios mínimos objeto de controversia que fueron establecidos para el transporte escolar.

Dicha motivación está en la primera parte del preámbulo que antecede a su parte dispositiva y también en su parte final, pues el texto intermedio de dicho preámbulo está dedicado a justificar los servicios mínimos acordados para el transporte de viajeros de uso general (no combatidos en el actual litigio).

La primera parte se expresa así:

La Constitución Española que reconoce, en su artículo 28 , el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses, asegura también aquellos servicios que resultan esenciales para el conjunto de los ciudadanos en la medida que satisface derechos fundamentales, libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos.

En este sentido, los poderes públicos deben promover la adecuada satisfacción de las necesidades de transporte de los ciudadanos, en condiciones idóneas de seguridad, con especial atención a las categorías sociales más desfavorecidas, así como a las zonas y núcleos de población alejadas mediante, entre otros, los servicios públicos colectivos de viajeros, al posibilitar el acceso de los potenciales usuarios a los derechos fundamentales constitucionales.

Se trata, en definitiva, de conciliar ambos intereses, por un lado el derecho a la huelga de los trabajadores y por otro, el derecho a la libre circulación por el territorio nacional y el derecho a la enseñanza, artículos 19 y 27 de la Constitución , respectivamente.

La huelga convocada por los representantes de los trabajadores de las mercantiles Rubicar Tours, S.A. y Autobuses Urbanos de Talavera, S.L., se iniciará el próximo día 9 de enero de 2012, desarrollándose la misma todos los lunes, martes, miércoles, jueves, y viernes de cada semana de 00:00 a 24:00, terminando el día 31 de enero de 2012, a las 24:00 horas.

Estos paros afectan a servicios públicos regulares de viajeros de uso general y permanente, y de uso especial, de titularidad autonómica de los que son concesionarias las mercantiles Rubicar Tours, S.A. y Autobuses Urbanos de Talavera, S.L.

Respecto al transporte escolar, cabe comenzar sosteniendo la vinculación con el derecho a la educación obligatoria que establece el artículo 27 de la Constitución , en tanto que los servicios mínimos establecidos se refieren a las rutas de escolarización obligatoria, y que se trata de una prestación necesaria para poder hacer efectivo tal derecho. Máxime teniendo en cuenta que serán precisamente los escolares con menores posibilidades económicas los que más perjudicados resulten de la falta de prestación del servicio, bloqueando así un elemento básico en el logro de la igualdad de oportunidades, como es la educación.

Según argumenta la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, no es posible la reducción de expediciones en ninguna ruta, ya que las rutas de transporte escolar únicamente tienen una expedición de ida al centro escolar y otra de regreso a la localidad donde está situado el domicilio de los alumnos. Así, no es posible la reagrupación de rutas de transporte escolar, en tanto que las localidades de procedencia o de destino no son las mismas ni tampoco existen itinerarios coincidentes y aunque existan, la capacidad de los vehículos es insuficiente para transportar a todo el alumnado usuario.

Por otra parte, los recorridos por cada expedición no pueden superar el límite de cuarenta y cinco minutos que establece el artículo 6.2.b) de la Orden de 1 de octubre de 2008, por la que se Regula la Organización y el Funcionamiento del Transporte Escolar en Castilla-La Mancha. En cuanto a la alternativa de llegar de forma anticipada a los centros, tampoco resulta posible, en tanto que tiene un límite de diez minutos de espera antes de la hora fijada para la entrada o salida del centro de las rutas de transporte escolar, según el artículo 6.2.c) de la citada Orden.

Asimismo, tampoco es posible la supresión de ninguna ruta, cuando existen itinerarios coincidentes, porque eso supondría discriminar a unos alumnos frente a otros, en tanto que todos ellos tienen reconocido de la misma manera el derecho al transporte escolar. Por último, no existen en las líneas afectadas otras alternativas de transporte adecuadas a las edades de los alumnos, en tanto que todos ellos son menores de edad

.

Y la parte final tiene este contenido:

De tales datos resulta que, en conjunto, los servicios mínimos serán muy alejados del 100%, por más que en algunas concretas rutas se alcance esa cifra. En definitiva, la apreciación de la magnitud de los servicios mínimos no puede sino realizarse respecto del conjunto de los trabajadores de cada empresa, de modo que la imposición de la totalidad de los servicios de una concreta ruta no resulta significativa, por más que pueda resultar llamativa.

Esa misma dilución debe ser apreciada al considerar conjuntamente los servicios de uso general y de uso especial. En efecto, por más que en los servicios de uso especial de transporte de escolares se impongan unos servicios mínimos del 100%, en el conjunto de la empresa esa tasa se ve muy rebajada por la prestación de otros servicios en los que la imposición es mucho más reducida.

De modo que, en cualquier caso, el derecho a la eficacia de la falta de prestación de los servicios por los trabajadores no se ve anulado, aunque se vea mitigado para atender otros bienes. Puesto que tales bienes deben ser garantizados en los casos expuestos, en virtud de los argumentos anteriores, se concluye que la imposición de los servicios mínimos conjuga razonablemente los intereses en liza

.

Por lo que hace a la sentencia recurrida, los razonamientos que desarrolla para justificar su pronunciamiento desestimatorio de la vulneración del derecho fundamental de huelga que fue denunciado están contenidos en su fundamento cuarto.

1. En él se comienza con una invocación de la doctrina de esta Sala Tercera Tribunal Supremo plasmada en las sentencias de 20 de mayo y 22 de julio de 2010 ; y se señala después que la Orden impugnada está suficientemente motivada (con una detallada referencia al preámbulo de la misma que antes se transcribió.

2. Luego se expone la posición del Ministerio Fiscal en estos términos.

   El Ministerio Fiscal considera, sin embargo, que el hecho de que la decisión de la autoridad gubernativa se encuentre motivada no supone que los servicios mínimos sean, en todo caso, adecuados, cuestionando la proporcionalidad entre de los sacrificios que se imponen a los huelguistas y los que han de padecer los usuarios de los servicios públicos afectados por la huelga, ya que, como ya hemos dicho, en la Orden recurrida se contemplan unos servicios mínimos, respecto del transporte escolar, del 100%.

   En ese sentido, dice el Ministerio Fiscal, la omisión de toda referencia al concreto itinerario de cada una de las distintas rutas de transporte escolar, es decir, a las poblaciones de origen y destino y a las paradas intermedias que el servicio realiza, de la distancia de cada una de ellas y del tiempo concedido para cubrirla o del número de alumnos usuarios de cada ruta, con indicación de las paradas en que son recogidos, impide tener por acreditadas las circunstancias a que se alude en la resolución impugnada, como la alusión a la imposibilidad de reducir expediciones en alguna ruta, de reagrupar rutas de transporte escolar o de suprimir alguna de esas rutas, que son los razonamientos que emplea la Administración para justificar la implantación de unos servicios mínimos del 100% en lo concerniente al transporte escolar. Entendiendo, además, que la propia Orden por la que se regula la Organización y el Funcionamiento del Transporte Escolar en Castilla-La Mancha contempla la posibilidad de autorizar rutas de duración superior a los 45 minutos, por causas justificadas, así como la superación del margen de 10 minutos de espera antes de la hora de entrada o salida del centro

   .

3. Por último, la Sala de Castilla-La Mancha rechaza la falta de proporcionalidad reprochada por el Ministerio Fiscal con las siguientes declaraciones:

   Aún reconociendo este Tribunal los sólidos argumentos que fundamentan el escrito de alegaciones del Fiscal, existen, sin embargo, determinadas circunstancias en el caso aquí analizado que hacen que nuestra respuesta sea, como ya hemos anticipado, distinta a la de nuestra sentencia de 17 de abril de 2008 .

   Así, en primer lugar, conviene destacar que la huelga no se refiere solamente al servicio de transporte escolar, lo que nos permite ponderar, a la hora de valorar la proporcionalidad de la medida adoptada, que los servicios mínimos del 100% no se refieren a la totalidad del servicio del transporte público regular de uso general y de uso especial. La propia Orden recurrida nos explica que, en el transporte general, de las 12 rutas de la mercantil Rubicar Tours, S.A., 3 de ellas tienen expediciones en las que solo se presta el servicio una vez en cada sentido, y en el caso de Autobuses de Talavera, S.L., de las 2 rutas de transporte de uso general, una tiene expediciones en las que solo se presta el servicio una vez al día en cada sentido, de lo que resulta, en conjunto, que los servicios mínimos serán muy alejados del 100%, por más que en algunas rutas concretas se alcance esa cifra, concluyéndose que la apreciación de la magnitud de los servicios mínimos no puede realizarse sino respecto del conjunto de trabajadores de cada empresa, de modo que la imposición de la totalidad de los servicios de una concreta ruta no resulta significativa, "por más que pueda resultar llamativa". Razonamiento que es extrapolable, como acertadamente lo hace la resolución recurrida, si consideramos conjuntamente los servicios de uso general y de uso especial, pues, aunque el recurso se dirige solamente contra la imposición de unos servicios mínimos del 100% en el transporte escolar, no puede desvincularse dicho servicio especial del conjunto de los que prestan las empresas concernidas, de modo que, se dice en la resolución, por más que en los servicios de uso especial de transporte de escolares se impongan unos servicios mínimos del 100%, en el conjunto de la empresa esa tasa se ve muy rebajada por la prestación de otros servicios en los que la imposición de los servicios es mucho más reducida.

   En segundo, no resulta baladí, en relación con la proporcionalidad de la medida, la duración de la huelga, pues, si vemos detenidamente las fechas a que afecta, podemos concluir que la huelga afectaba a la totalidad de los días lectivos del mes de enero de 2012, lo que, de cara al establecimiento de los servicios mínimos, es un dato que consideramos decisivo visto que en los intereses en juego se encuentra el derecho fundamental a la educación. No es lo mismo, entendemos, la fijación de unos servicios mínimos para una huelga de corta duración que para otra que, como la que aquí contemplamos, afectaba, como decimos, a todos los días lectivos de enero, pues la incidencia en el derecho a la educación de los escolares afectados por la huelga (y en la desigualdad en la recepción de ese derecho que se genera con respecto a los alumnos que no tienen que utilizar el servicio de transporte escolar para acudir al centro), será menor o mayor en la misma medida que la duración de la huelga misma.

   En tercer lugar, apreciamos aquí otro elemento diferenciador del supuesto contemplado por la sentencia de 17 de abril de 2008 : Mientras que aquí la huelga afecta a toda la jornada labora, es decir, a la totalidad del servicio en los días a que la misma se refiere, en aquél supuesto se circunscribía a 3 horas diarias (de 13 a 16 horas), lo que sin duda permite un mayor margen de maniobra a la hora de aplicar las excepciones que, por causas justificadas, contempla la Orden reguladora de la Organización y el Funcionamiento del Transporte Escolar en Castilla-La Mancha.

   A ello debe añadirse que, como también se razona en la resolución impugnada, y no se ha practicado prueba alguna que lo desvirtúe, no existen en las líneas afectadas otras alternativas de transporte adecuadas a las edades de los alumnos, en tanto que todos ellos son menores de edad.

   En definitiva, consideramos que, como se concluye en la resolución recurrida, la imposición de los servicios mínimos conjuga razonablemente los intereses en liza

   .

El recurso de casación de la UNIÓN PROVINCIAL DEL SINDICATO COMISIONES OBRERAS EN TOLEDO invoca en su apoyo un único motivo, formalizado por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional (LJCA ), en el que denuncia la infracción del artículo 28.2 CE y la jurisprudencia relativa al derecho de huelga, desde el inicial reproche de que la solución seguida por la Orden controvertida y la sentencia de instancia "supone la supresión del derecho de huelga de los trabajadores del transporte escolar (...) cuyos servicios mínimos se fijaron en el 100 %".

Tras ese planteamiento inicial, el recurso hace unas primeras consideraciones en las que, primero, señala que la motivación de la resolución de servicios mínimos no conlleva la necesaria proporcionalidad de estos, ya que tal motivación a lo que esta dirigida es a exponer los elementos que permitan la fiscalización de la decisión gubernativa; y, seguidamente, defiende que han de ser los tribunales los que a partir de esa motivación han de pronunciarse sobre la proporcionalidad que debe existir entre las restricciones impuestas a los huelguistas y los sacrificios que la huelga ha de comportar para los usuarios afectados por ella.

A continuación, se aduce que los servicios mínimos no pueden ser nunca los máximos, esto es, los preexistentes a la huelga o habituales del servicio; se subraya que, de existir una afectación tan sustancial de determinados derechos que puedan reclamar su atención con unos servicios que impidan totalmente la huelga, será necesaria una explicación muy específica de su porqué; y, al respecto de esta necesaria explicación, se añade que una huelga del transporte público en principio no excluye absolutamente el derecho a la educación cuando hay otros transportes públicos no afectados (como el ferrocarril) y existe transporte privado.

Más adelante, el recurso viene a afirmar que no entiende por qué la Sala de Castilla La Mancha llega en la sentencia recurrida a una solución distinta a la que aplicó en su anterior sentencia de 17 de abril de 2008 (también referida a unos servicios mínimos del cien por cien en el transporte escolar, y en la que la Orden impugnada fue anulada); y rebate las notas diferenciales que la sentencia "a quo" esgrime para intentar explicar la distinta esas dos soluciones de diferente contenido.

La impugnación de estas notas, en esencia, se viene hacer así: (1) se argumenta que la afectación simultánea de la huelga a otros sectores de transportes, en los que sé establecen servicios mínimos, descarta la necesidad de mantener el transporte escolar en el cien por cien por existir alternativas; (2) se dice que la proyección de la huelga sobre todos los días lectivos del mes de enero, más que imponer la supresión total de los servicios mínimos, lo que facilita es modularlos con proporcionalidad; y (3) el razonamiento anterior se considera extensible al dato de que la huelga afecte a la totalidad de la jornada de cada día.

La JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, en su oposición al recurso de casación, viene a reiterar la motivación contenida en la Orden recurrida para justificar los aquí polémicos servicios mínimos y a asumir los argumentos que fueron desarrollados por la sentencia recurrida para justificar la validez de esa actuación administrativa.

Y especialmente se detiene en las concretas circunstancias de hecho que expresa el preámbulo de la Orden para explicar el criterio sostenido por la Administración de que no era posible la reducción de expediciones en la ruta del transporte escolar.

El MINISTERIO FISCAL, reiterando la posición mantenida en la instancia, sostiene que se ha vulnerado el derecho de huelga, y argumenta para ello que unos servicios del cien por cien hacen ilusorio ese derecho.

El estudio de lo planteado en el actual recurso de casación aconseja comenzar señalando que los servicios mínimos, en cuanto límite que son del derecho fundamental de huelga, requieren para su validez la observancia de un punto de equilibrio o proporcionalidad entre tal derecho fundamental y aquellos otros intereses o derechos constitucionales a los que se contrapone la huelga y a cuya salvaguardia o protección están dirigidos los servicios mínimos.

Equilibrio o proporcionalidad que se traduce en la necesidad de que ninguno de esos dos derechos que resultan enfrentados resulte lesionado en su contenido esencial, y requiere lo siguiente: (a) ha de mantenerse visible la perturbación que significa toda huelga en la actividad o sector sobre el que se proyecta, para que no quede vacía en la significación o finalidad que le corresponde de ser un eficaz instrumento de presión para la reivindicación o negociación laboral; y (b) las limitaciones que sobre el derecho de huelga pueden producir esos otros intereses esenciales o derechos constitucionales que den soporte a los servicios mínimos solamente serán legítimas cuando resulten imprescindibles para que estos intereses y derechos no queden totalmente frustrados o para evitar resultados irreversibles en las necesidades humanas concernidas por ellos.

Lo segundo que debe subrayarse es que el derecho de huelga, pese a que se practica de manera colectiva, es un derecho individual de cada uno de los trabajadores que lo ejercita, por lo que sólo resulta debidamente satisfecho si la huelga convocada mantiene su utilidad como instrumento de presión laboral para todos los trabajadores que participan en ella; y lo que de esto se deriva es que, cuando la huelga afecte a distintos sectores o clases de actividad, esa presión laboral que le es inherente habrá de mantener su eficacia y virtualidad en todos esos sectores.

Las dos consideraciones que acaban de hacerse determinan que no pueda considerarse correcta esa ponderación global que hacen tanto la Orden controvertida como la sentencia recurrida para configurar los servicios mínimos. Lo cual, dicho de otro modo, significa que, tratándose de una huelga que afecta a distintas clases de servicios (en este caso el transporte de viajeros de uso general y el transporte escolar), la eficacia que pueda mantener la huelga en unos de esos servicios no es razón válida para anularla o vaciarla de contenido en los otros servicios de diferente clase.

Y llevan a la conclusión final de que es justificada la falta de proporcionalidad que los recurrentes reprochan a los servicios mínimos que fueron establecidos para el transporte escolar, ya que, en lo que al derecho fundamental a la educación se refiere, la Administración no ha demostrado que la perturbación inherente a la huelga aquí litigiosa pudiera frustrar totalmente ese derecho o producir en él resultados irreversibles.

Puede añadirse a lo anterior que la dificultad de reducir diariamente las expediciones y rutas del transporte escolar no hace inevitable mantenerlo en un cien por cien, si se considera que la paralización del derecho a la educación durante un mes resulta inconveniente o especialmente lesiva para ese derecho, pues son posibles otras alternativas que no vacíen totalmente de su contenido al derecho de huelga (a manera de ejemplo se puede señalar el mantener el servicio sólo algunos de los días, y con la posibilidad de turnos alternos de rutas).

Es, pues, fundada, la infracción del artículo 28.2 de la Constitución que denuncia el recurso de casación, y ello hace que la sentencia recurrida deba ser anulada y, también, que la pretensión anulatoria deducida en la demanda formalizada en el proceso de instancia haya de ser igualmente estimada.

Sin embargo, no procede acoger la pretensión indemnizatoria igualmente deducida en la demanda por lo siguiente: en el plano moral, la actual sentencia estimatoria cumple ya una función reparadora del agravio de esa índole que la actuación administrativa pueda haber causado; no se han alegado ni justificado circunstancias adicionales cuya concurrencia podría haber comportado una singular entidad a dicho agravio y justificar por ello una compensación metálica para su más adecuada reparación; y tampoco se han ofrecido las bases o criterios que, en su caso, deberían presidir la cuantificación de la indemnización.

Procede , consiguientemente, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia en los términos que resultan de lo antes razonado y se concretan en el fallo.

Y en cuanto a las costas, procede imponer a la Administración demandada las causadas en la instancia y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a esta casación (por aplicación de lo establecido en el artículo 139, 1 y 2, de la LJCA , según la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre).