STS, 21 de Marzo de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, se siguió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Gerri S.L, D. Conrado y Dña Candelaria contra los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2.006 y 1 de diciembre del mismo año, relativos a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del municipio de Haría.

En el citado litigio se dictó sentencia de fecha 4 de junio de 2.010 , cuya parte dispositiva es la siguiente:

FALLO.- Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Gerri S.L.,de D. Conrado y Dña Candelaria , contra los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, mencionados en el Antecedente Primero, de aprobación definitiva, en forma parcial del Plan General de Ordenación del municipio de Haría, los cuales anulamos por no ser conformes a derecho

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El fundamento de derecho primero de la referida sentencia enuncia los motivos de impugnación que aducía la parte actora en el proceso de instancia, algunos denunciando defectos procedimentales y otros de carácter sustantivo. Entre los del primer grupo, y según explica la Sala de instancia, la parte demandante pedía la anulación del instrumento de planeamiento

(...) 4º.- Por haberse aprobado sin la evaluación ambiental exigida por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre los efectos de la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, y, además, con una finalidad desviada de evitar la aplicación de lo previsto en la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley , cuyo apartado 2º dice lo siguiente: "La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales, o, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2.006, salvo que la Administración Pública competente decida, caso por caso, y de forma motivada, que ello es inviable"

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A esa cuestión se ciñe toda la fundamentación de la sentencia recurrida, que, como hemos visto, termina estimando el recurso y anulando el Plan General impugnado. En síntesis, las razones en las que se fundamenta el fallo de la sentencia son las siguientes:

En primer lugar, la sentencia señala que el Plan General impugnado debió ser sometido a Evaluación de Impacto Ambiental, en aplicación de la Directiva 85/337/CE, de 27 de junio de 1985, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 30 de octubre de 2009 , en la que se citan anteriores sentencias de 30 de octubre de 2003, 3 de marzo de 2004 y 15 de marzo de 2006, por equiparar los planes urbanísticos a los proyectos, lo que requiere una evaluación de sus repercusiones en el medio ambiente (fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida).

En segundo lugar, la sentencia considera que la evaluación ambiental del Plan General de conformidad con lo dispuesto en el Decreto autonómico 35/1995, de 24 de febrero, resulta insuficiente, por no superar los umbrales exigidos por la legislación estatal y comunitaria en la fecha de tramitación del Plan, ya que en el citado Decreto el estudio ambiental se presenta por quien realiza el instrumento de planeamiento y no por órganos ambientales independientes (fundamentos jurídico quinto de la sentencia).

Finalmente, la sentencia recurrida considera exigible al Plan General una Evaluación Ambiental Estratégica, de conformidad con a la Directiva 2001/41/CE, de 27 de junio de 2001, por tratarse de un instrumento de planeamiento tramitado cuando aún no había finalizado el plazo de transposición de aquella, considerando como primer acto preparatorio formal aquel que inicia la tramitación del Plan, excluyendo el Avance o la información pública (fundamentos jurídicos sexto, séptimo, octavo y noveno).

Tras exponer esas razones, la Sala de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y anula el acuerdo recurrido.

Las representaciones procesales del Ayuntamiento de Haría y de la Comunidad Autónoma de Canarias prepararon recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpusieron mediante escritos presentados el 26 de abril y el 27 de mayo de 2011, respectivamente.

La Comunidad Autónoma de Canarias formula cinco motivos de casación, los tres primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los motivos cuarto y quinto por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incurrir la recurrida en incongruencia omisiva, dado que, habiéndose denunciado en la contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente previsto y, habiéndose reiterado esa denuncia en el escrito de conclusiones por las Administraciones demandadas, la sentencia no da respuesta alguna sobre esa cuestión.

2. - Infracción de los artículos 209 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 24 de la Constitución , 33 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción y de la jurisprudencia que cita, por incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia.

   La recurrente alega que la sentencia se limita a reiterar su propia doctrina en relación con la evaluación ambiental del Plan General, olvidando pronunciarse sobre las cuestiones que fueron planteadas en la demanda relativas a la condición urbana consolidada de los terrenos de la parte actora. Se aduce, además, que la sentencia adolece de incongruencia ya que estima parcialmente el recurso y anula el plan general sin pronunciarse sobre la pretensión deducida en la demanda sobre la calificación del suelo propiedad de la recurrente.

3. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de los artículos 33 de la Ley Jurisdiccional y 24 de la Constitución .

   Según la recurrente la sentencia ha infringido el artículo 33 de la Ley Jurisdiccional y el artículo 24 de la Constitución , al apartarse de los términos del debate, ignorando que la controversia planteada en la instancia se había suscitado exclusivamente en torno a la clasificación reconocida por el Plan a los terrenos propiedad de la recurrente, sin que en ningún momento se cuestionara la idoneidad del procedimiento seguido en la elaboración y aprobación del mismo, en relación con el sometimiento del instrumento impugnado a evaluación ambiental.

4. - Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales por incorrecta valoración de la prueba, así como de la jurisprudencia que cita.

   En este motivo la Administración autonómica recurrente aduce que la sentencia basa el fallo en una incorrecta y arbitraria valoración de la prueba, porque desatiende la existencia de informes técnicos, que avalan la evaluación ambiental del Plan General que se realizó, sin que puedan conocerse qué concretas previsiones de evaluación ambiental se han omitido. Además, la sentencia reconoce que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite la utilización de un procedimiento alternativo de evaluación y "presume", en contra de lo afirmado técnicamente, que el contenido ambiental del Plan, basado en el Decreto 35/1995, de 24 de febrero, no respeta los requisitos de las directivas europeas. Por último, alega que la sentencia interpreta erróneamente lo que debe definirse como "primer acto preparatorio formal" al amparo de la Directiva 2001/42/CE, rechazando que el Avance del Plan pueda ser considerado como tal, en contra de lo dicho por la jurisprudencia.

5. - Infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio de 1986, así como de la Directiva 2001/42/CE y de la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1355/2002 ) y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

   La recurrente alega que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, al aplicar extensivamente su ámbito objetivo (proyectos) a los planes que dentro del marco de la legislación europea y estatal sobre evaluación de impacto se rigen por un procedimiento alternativo de valoración ambiental establecido en el Decreto autonómico 35/1995; y realiza una indebida aplicación de la Directiva 2001/42/CE, porque no es posible desconocer la existencia de actos preparatorios formales previos al 21 de julio de 2004. Así, en atención a la fecha de aprobación del Plan General y a la determinación del primer acto preparatorio formal con anterioridad al 21 de julio de 2004, no resultaba de aplicación de la Directiva 2001/42/CE.

   Termina el escrito de la Administración autonómica solicitando que se dicte sentencia que estime el recurso de casación, casando y revocando la sentencia recurrida, y que, en consecuencia, desestime íntegramente el recurso contencioso- administrativo.

En el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Haría se formulan cinco motivos de casación, siendo los cuatro primeros sustancialmente idénticos en su formulación y desarrollo a los motivos segundo a quinto formulados por la Comunidad Autónoma de Canarias. El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de los artículos 208.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 120.2 de la Constitución y de la jurisprudencia que cita, por incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia.

2. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de los artículos 33 de la Ley Jurisdiccional y 24 de la Constitución .

3. - Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales por incorrecta valoración de la prueba, así como de la jurisprudencia que cita.

4. - Infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio de 1986, así como de la Directiva 2001/42/CE y de la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1355/2002 ) y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

5. - Infracción de la doctrina jurisprudencial que cita sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo urbano

Termina su escrito solicitando que se dicte sentencia por la que case y anule la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2011 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 6 de septiembre de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de Gerri S.L, D. Conrado y Dª Candelaria mediante escrito presentado el 19 de octubre de 2011 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación de los recursos de casación con expresa imposición de costas a las partes recurrentes.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día19 de marzo de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones -recurso de casación nº 2532/2011- se examinan de manera conjunta los recursos de casación interpuestos por la Comunidad Autónoma de Canarias y por el Ayuntamiento de Haría contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, de 4 de Junio de 2010 (recurso 24/2008 ) en la que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Gerri S.L, D. Conrado y Dª Candelaria , se anulan acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2.006 y 1 de diciembre del mismo año, relativos a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del municipio de Haría.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que iniciemos el examen de los motivos de casación formulados por las recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en los antecedentes cuarto y quinto, comenzando, por razones de sistemática y lógica procesal, por aquel en el que se denuncia la incongruencia omisiva en que incurre la sentencia de instancia, al no haberse pronunciado sobre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por razón de su extemporaneidad, que había sido planteada en el proceso por las administraciones demandada. Veamos.

El motivo primero del recurso de casación interpuesto por la Administración Autonómica de Canarias denuncia una incongruencia omisiva de la sentencia, porque, habiéndose denunciado en la contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por haber sido interpuesto el mismo fuera del plazo legalmente previsto, y habiéndose reiterado esa denuncia en los escritos de conclusiones de las Administraciones demandadas, la sentencia no aborda esa cuestión.

El motivo debe ser acogido, pues, ciertamente, la sentencia incurre en la incongruencia omisiva que se denuncia.

En el curso del proceso de instancia tanto la Administración autonómica como el Ayuntamiento de Haría -aunque este último no ha suscitado la cuestión ahora en casación- plantearon la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por haber sido interpuesto de manera extemporánea. A tal alegato se opuso la parte actora en su escrito de conclusiones argumentando que el recurso era tempestivo porque estaba dirigido contra un acto presunto, ya que, ostentando la condición de interesados en el procedimiento de elaboración del Plan impugnado, por haber efectuado alegaciones durante la tramitación del mismo, la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento nunca les fue notificada en forma personal.

Pues bien, la sentencia de instancia nada dice sobre esta cuestión, incurriendo así en una clara incongruencia por omisión.

La representación de la parte recurrida (demandante en el proceso de instancia) se opone al motivo de casación con una argumentación algo confusa, señalando que la causa de inadmisibilidad que habían planteado las administraciones demandadas fue examinada por la Sala de instancia "...antes de dictar el auto de admisión a trámite". No explica la parte recurrida en qué momento procesal habría llevado a cabo la Sala de instancia tal examen; pero lo cierto es que no consta en las actuaciones, ni, desde luego, en la sentencia recurrida, ningún pronunciamiento sobre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo que había sido planteada y debatida en el proceso.

Establecido así que la sentencia de instancia debe ser casada, por acogimiento del motivo primero del recurso del recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, procede que entremos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Al abordar esa tarea, la primera cuestión que debemos examinar es precisamente la que la Sala de instancia dejó sin resolver, esto es, la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada por las dos administraciones demandadas; pues si esta objeción es acogida, el recurso contencioso contencioso-administrativo habrá de ser declarado inadmisible, siendo ya improcedente que nos pronunciemos sobre las demás cuestiones suscitadas en el proceso de instancia y, por derivación, en el presente recurso de casación.

Pues bien, el recurso contencioso-administrativo era ciertamente extemporáneo, dado que la publicación del Plan General de Ordenación de Haría había tenido lugar en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas de Gran Canaria de 5 de septiembre de 2007 y el recurso contencioso-administrativo no se interpuso hasta el 30 de enero de 2008, esto es, cuando ya había transcurrido el plazo de dos meses establecido en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Como hemos visto, la representación de los demandantes, en su escrito de conclusiones, se opuso a que el recurso fuese considerado extemporáneo aduciendo que la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento no les había sido notificada personalmente pese a que tenían la condición de interesados en el procedimiento de elaboración del Plan impugnado por haber efectuado alegaciones durante su tramitación. El argumento no puede ser compartido pues, como tuvimos ocasión de recordar en nuestra sentencia de 30 noviembre 2011 (casación 5935/2008 ), en la que citábamos otros pronunciamientos anteriores, «... es línea jurisprudencial consolidada la que declara que en la tramitación del planeamiento general no es exigible, como requisito de eficacia de los acuerdos que en dicho procedimiento se adopten, su notificación personal a cada uno de los posibles interesados o afectados por la ordenación, como se indica en las Sentencias de 11 de octubre de 2000, RC nº 2349/1998 , 10 de julio de 2002, RC nº 3098/2000 , 20 de febrero de 2003, RC nº 8850/1999 , 1 de febrero de 2005, RC nº 8/2001 , 12 de noviembre de 2010, RC nº 2686/2006 y 12 de mayo de 2011, RC nº 4829/2007 ».

En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo debe ser declarado inadmisible de conformidad con lo establecido en el artículo 69.e/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Al haber sido acogido el motivo de casación primero aducido por el Gobierno de Canarias, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,