STS, 4 de Marzo de 2014
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2014:800 |
| Número de Recurso | 546/2012 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Marzo de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de dos mil catorce.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las mercantiles SIGLA, S.A., SIGLA IBÉRICA, S.A., LÚCULO, S.A., RESTAURANTES WOK, S.L., y RESTAURANTES Y SERVICIOS REYSE, S.A., representadas por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Lanchares Perlado, contra la Resolución del Consejo de Ministros, primero presunta, y luego expresa de fecha 21 de diciembre de 2012, que resuelve la solicitud de indemnización por Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador como consecuencia del perjuicio económico causado por la aprobación de la Ley 42/2010, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
Con fecha 21 de diciembre de 2012 el Consejo de Ministros dictó Acuerdo por el que se resuelve la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial como consecuencia del perjuicio económico derivado de la aprobación de la Ley 42/2010, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco.
La representación procesal de SIGLA, S.A., SIGLA IBÉRICA, S.A., LÚCULO, S.A., RESTAURANTES WOK, S.L., y RESTAURANTES Y SERVICIOS REYSE, S.A., ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la Resolución Presunta del Consejo de Ministros, posteriormente expresa de fecha 21 de diciembre de 2012, formalizando demanda en el que termina suplicando a la Sala que "...anule el Acuerdo, de 21 de diciembre de 2012, del Consejo de Ministros, por el que se ha desestimado expresamente la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formulada por mis mandantes, y reconozca su derecho a ser indemnizadas en la cuantía de NOVECIENTOS DIEZ MIL CINCUENTA EUROS CON DIECISÉIS CÉNTIMOS (910.050,16 euros) ".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por Sigla S.A., y Otras contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2012, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho".
Cumplimentado el trámite de conclusiones por las partes, en providencia de fecha 23 de enero de 2014 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de febrero del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.
La sentencia de esta misma Sala y Sección del pasado día 21 de febrero, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 623/2012, desestimó una pretensión sustancialmente idéntica a la deducida en el recurso que ahora resolvemos, distinta, sólo, en aspectos accesorios referidos al destino de los establecimientos (de restauración, en este caso), concepto o identificación del daño (aquí, las inversiones no amortizadas), y cuantía de la indemnización solicitada (de 910.050,16 euros). Por ello, en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley, procede llegar aquí a igual decisión, bastando para motivarla con transcribir los razonamientos jurídicos en que se basó aquella primera sentencia, pues los que se invocan en la demanda de este recurso se tomaron en consideración al deliberar aquel otro, y los matices que en ella pueden verse no son de tal entidad como para incidir en la anterior "ratio decidendi"; en esencia, porque rechazado que el cambio legislativo haya sido sorpresivo o, incluso, difícil de prever en el tiempo que medió entre la Ley 28/2005 y la Ley 42/2010, desaparece la razón de ser de la exigencia o necesidad de medidas de carácter transitorio o compensatorio para la aplicación de esta última. Aquellos dicen así:
"[...] Los antecedentes del asunto son como sigue. La recurrente presentó reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por los daños que, a su juicio, le ha ocasionado la modificación de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo, llevada a cabo por la Ley 42/2010, de 30 de diciembre. Por lo que ahora importa, mientras que aquélla permitía que en determinados establecimientos abiertos al público -entre los que se incluían las salas de bingo, como la explotada por la recurrente- se habilitasen zonas específicas y delimitadas para fumadores, la reforma legal de 2010 suprime dicha posibilidad y establece una prohibición absoluta de fumar en los citados establecimientos. Acogiéndose a la posibilidad permitida por la Ley 28/2005, la recurrente hizo las reformas necesarias en su establecimiento para habilitar una zona de fumadores, lo que le supuso un gasto de 40.187,04 . Sólo cuatro años después y, a su modo de ver, de manera repentina e imprevisible, la Ley 42/2010 suprime la posibilidad de que haya zonas habilitadas para fumadores, de manera que el desembolso realizado al amparo de la legislación anterior resulta inútil. Éste es precisamente el daño que la recurrente dice haber sufrido y cuya indemnización reclama. El acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2012, con una extensa motivación que incide especialmente en la evolución de las medidas nacionales e internacionales contra el tabaquismo, niega que la aprobación de la Ley 42/2010 haya supuesto vulneración alguna del principio de confianza legítima y, en consecuencia, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la recurrente.
[...] La argumentación de la recurrente se basa en el principio de buena fe y confianza legítima, que entiende conculcado por la supresión de la posibilidad de habilitar zonas para fumadores en los establecimientos abiertos al público. La quiebra de la confianza se habría producido, a juicio de la recurrente, sustancialmente por dos motivos: primero, el poco tiempo transcurrido entre la Ley 28/2005 y la Ley 42/2010, que elimina la excepción permitida por aquélla a la prohibición de fumar en los establecimientos abiertos al público; y segundo, el carácter "sorpresivo" de la referida modificación legal. Añade la recurrente que, por la naturaleza del negocio que explota, no está al corriente de la evolución de la legislación sanitaria ni de las políticas contra el tabaquismo; lo que acentuaría ulteriormente, para todas las personas que se hallan en su posición, el carácter repentino e imprevisible de la reforma legal de 2010.
Frente a todo ello, el escrito de contestación a la demanda del Abogado del Estado recuerda los compromisos internacionales asumidos por España -entre otros, el Convenio de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, ratificado el 30 de diciembre de 2004, y la Recomendación del Consejo de la Unión Europea de 30 de noviembre de 2009- con la finalidad de mostrar que la modificación introducida en la Ley 28/2005 por la Ley 42/2010 no puede calificarse de inesperada, pues se enmarca dentro de una tendencia clara hacia la erradicación del tabaquismo. Por lo demás, observa el Abogado del Estado que ya la Ley 28/2005 proclamaba como regla general la "prohibición total de fumar" en espacios o lugares cerrados, de manera que la posibilidad de habilitar zonas para fumadores en establecimientos abiertos al público no era sino un régimen excepcional. De aquí infiere que la confianza que legítimamente podía depositarse en la permanencia temporal de dicho régimen excepcional no tenía la solidez que le atribuye la recurrente.
[...] Así centrado el debate procesal, la única cuestión que debe resolver esta Sala es si, tal como sostiene la recurrente, la modificación introducida en la Ley 28/2005 por la Ley 42/2010 ha supuesto una quiebra del principio de confianza legítima. Sólo si la respuesta fuese afirmativa, cabría concluir que la pérdida económica sufrida por la recurrente -como consecuencia de la habilitación de una zona de fumadores en su sala de bingo- es antijurídica, en el sentido de que no le es jurídicamente exigible soportarla. Si, en cambio, la respuesta fuera negativa, no existiría propiamente un daño, al faltar el requisito de la antijuridicidad de la lesión.
Pues bien, haciendo una prudencial valoración de conjunto de todas las circunstancias del presente caso, esta Sala considera que no hay base suficiente para afirmar que se haya vulnerado el principio de confianza legítima. Es verdad que la recurrente se acogió a una posibilidad que la Ley 28/2005 había dejado abierta para que, con importantes restricciones y precauciones, se pudiera seguir fumando en determinados establecimientos abiertos al público; y es cierto, asimismo, que el tiempo transcurrido desde entonces hasta la eliminación de dicha posibilidad fue relativamente breve. No le falta razón al Abogado del Estado, sin embargo, cuando subraya que el principio inspirador de toda la legislación en materia de consumo de tabaco en espacios o lugares cerrados era decididamente prohibitivo desde la Ley 28/2005 y que la tendencia -sobre todo, a nivel internacional- era ya a la erradicación del tabaquismo. Cualquiera que sea la opinión que a cada uno pueda merecerle dicha tendencia, es difícilmente cuestionable que el prohibicionismo formaba parte del "signo de los tiempos" ya antes de la reforma legal de 2010. En estas condiciones, la esperanza de que se mantuviese por largo tiempo el régimen excepcional de zonas específicas para fumadores en establecimientos abiertos al público no tenía la solidez suficiente para calificarse, tal como pretende la recurrente, de confianza legítima en el mantenimiento de una determinada regulación legal. A todo ello hay que añadir que la recurrente no resulta convincente cuando dice que, por la naturaleza de su negocio, no tenía por qué estar al corriente de la evolución de las políticas contra el tabaquismo: para un empresario del sector del juego, el régimen jurídico de consumo de sustancias tales como el tabaco o el alcohol no deja de ser importante y, por consiguiente, no puede pretender que los debates que se desarrollan a ese respecto le resultan extraños.
A la vista de todo lo anterior, debe concluirse que la aprobación de la Ley 42/2010 no ha supuesto, con respecto a la recurrente, una vulneración del principio de la confianza legítima, de donde se sigue que tiene el deber jurídico de soportar la pérdida económica que dice haber padecido como consecuencia de aquélla. Así, el presente recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado".
SEGUND O.- Con arreglo al artículo 139 LJCA , la desestimación de la pretensión de la parte recurrente lleva aparejada su condena al pago de las costas, que haciendo uso de la facultad prevista en el apartado tercero de dicho precepto legal quedan fijadas en un máximo de 4.000 por todos los conceptos.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Sigla, S.A., Sigla Ibérica, S.A., Lúculo, S.A., Restaurantes Wok, S.L. y Restaurantes y Servicios Reyse, S.A. contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2012, con imposición de las costas a la parte recurrente hasta un máximo de 4.000 por todos los conceptos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Ricardo Enriquez Sancho D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª. Pilar Teso Gamella D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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