STS, 11 de Febrero de 2014
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2014:531 |
| Número de Recurso | 3998/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 11 de Febrero de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil catorce.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3998/2012, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la letrada de dicha Junta, La Asociación de Trabajadores de las Agencias Públicas (ATAP), representados por la Procuradora Doña María José Millán Valero, UGT de Andalucía, contra la sentencia dictada el 30 de abril de 2012 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada y recaída en el recurso nº 320/2012 , seguido por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona, promovido contra el Decreto 99/2011, de 19 de abril por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera o, subsidiariamente, se declare la nulidad de la Disposición Adicional 3ª del Decreto 99/2011 que regula la integración del personal del DAPSA en la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera.
Se ha personado, como recurrida, la JUNTA DE ANDALUCÍA, el Ministerio Fiscal, la Asociación "AL ANDALUS DE EMPLEADOS PUBLICOS", LA ASOCIACION "DEFIENDO MI DERECHO Y LA GESTIÓN PÚBLICA" y Doña Adoracion , Don Luis , Doña Esther , Don Severino , Don Benjamín , Don Fabio , Doña Pilar , Don Leon , Doña Andrea , Don Sixto , Don Pedro Antonio , Don Casiano , Doña Isabel , Doña Sandra , Doña Beatriz , Doña Gregoria y Don Hipolito .
En el recurso nº 121/2012, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, el 10 de julio de 2012 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
" FALLO : Que rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas por la administración demandada, debemos estimar y estimamos en su pretensión subsidiaria el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACION DEFIENDO MI DERECHO Y LA GESTION PUBLICA, Doña Adoracion , Don Luis , Doña Esther , Don Severino , Don Benjamín , Don Fabio , Doña Pilar , Don Leon , Doña Andrea , Don Sixto , Don Pedro Antonio , Don Casiano , Doña Isabel , Doña Sandra , Doña Beatriz , Doña Gregoria y Don Hipolito y ASOCIACION "AL-ANDALUS" DE EMPLEADOS PUBLICOS DE LA JUNTA DE ANDALUCIA", contra el Decreto 99/2011 de 19 de abril (BOJA nº 83 de 29 de abril), por el que aprueban los Estatutos de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía, y declaramos la nulidad de su Disposición Adicional Tercera por vulneración de los derechos fundamentales garantizados en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española . SinCostas".
La representación procesal de UGT por escrito presentado el 22 de noviembre de 2012, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que se estimara el recurso de casación y se dictara otra sentencia de conformidad con lo solicitado en los motivos del recurso.
La Procuradora Doña María José Millán Valero, en nombre y representación de la "ASOCIACION DE TRABAJADORES DE LAS AGENCIAS PUBLICAS (ATAP)", formalizó su recurso por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 26 de diciembre de 2012, en el que tras alegar los motivos que tuvo por conveniente terminó suplicando que se casara la sentencia recurrida y se dictara otra conforme a derecho.
La Letrada de la Junta de Andalucía formalizó la interposición del recurso de casación por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 7 de febrero de 2013, en el que tras alegar los motivos de casación que tuvo por conveniente terminó suplicando que se casara la sentencia, se declarara la falta de competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer del procedimiento, por corresponder su enjuiciamiento a la Jurisdicción Social, y subsidiariamente, se desestimara la demanda.
Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 2 de julio de 2013 la Letrada de la Junta de Andalucía formalizó su oposición a los recursos de casación interpuestos.
Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 16 de julio de 2013, la Procuradora de los Tribunales Doña Beatriz Sordo Gutiérrez, en representación de la "ASOCIACION AL ANDALUS DE EMPLEADOS PUBLICOS DE LA JUNTA DE ANDALUCIA", de la "ASOCIACION DEFIENDO MI DERECHO Y LA GESTION PÚBLICA", así como de otras personas físicas, formalizó su oposición a los recursos de casación formulados por UGT y la Junta de Andalucía, y tras alegar cuantos motivos tuvo por conveniente terminó solicitando la inadmisión del recurso o en su defecto su desestimación, con imposición de costas a los recurrentes.
El Fiscal, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 19 de julio de 2013, y alegando los mismos motivos que ya alegó sustancialmente en el recurso de casación numero 6191/2011, en el que recayó sentencia parcialmente estimatoria de 21 de enero de 2013 , terminó solicitando se diera lugar a la estimación parcial del recurso de casación deducido por la representación de la Junta de Andalucía, dejando sin efecto la sentencia recurrida, restableciendo la plena validez de la Disposición Adicional Tercera del Decreto 99/2011 de 19 de abril de la Junta de Andalucía , y acordando la inadmisión y desestimación del recurso de casación interpuesto por la Unión General de Trabajadores de Andalucía.
Habiendo sido señalada para la deliberación, votación y fallo la audiencia del día 5 de febrero de 2014, en dicha fecha tuvo lugar al referido acto procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
Como se dice en la sentencia de esta Sala de treinta de diciembre de dos mil trece en su fundamento jurídico cuarto :" Son varias las sentencias que, desde la de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2011) hemos dictado ya en recursos de casación interpuestos contra las que en la instancia enjuiciaron, sea por el cauce de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sea por el procedimiento ordinario, pretensiones semejantes a las que han hecho valer en este proceso sobre distintos Decretos dictados por la Junta de Andalucía aprobando estatutos de diferentes Agencias en los mismos términos en que lo hace el Decreto 96/2011 [15 de noviembre (casación 381/2012), 9 de octubre (casación 2102/2012), 4 de octubre (casación 3213/2012), 2 de octubre (casación 1707/2012), 16 de septiembre (casación 1001/2012), 25 de marzo (casación 1197 y 1326/2012 )]. Al resolver dichos recursos de casación hemos establecido unos criterios interpretativos que nos han llevado a anular las sentencias parcialmente estimatorias dictadas por la Sala de Sevilla y a desestimar los recursos contencioso- administrativos correspondientes y a confirmar los pronunciamientos desestimatorios de la Sala de Málaga.
Ahora seguiremos, como es obligado por exigencia del principio de igualdad en la aplicación de la Ley y por elementales razones de coherencia y seguridad jurídica, esos criterios. En particular, los que ya hemos sentado a propósito de otro recurso de casación que ha anulado la sentencia de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de 20 de febrero de 2012 (recurso 415/2011 ), interpuesto por la Asociación Al Andalus de Empleados Públicos de la Junta de Andalucía, la Asociación Defiendo mi Derecho y Gestión Pública y diversos empleados públicos de la Administración andaluza contra este mismo Decreto 96/2011.
Nos referimos a los recogidos en nuestra sentencia de 2 de octubre de 2013 (casación 1707/2012 ), dictada en el procedimiento previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , en la que resolvemos los mismos motivos de casación que se han interpuesto ahora. Criterios que en la medida precisa completamos respecto de aspectos singulares con las explicaciones que requieren los términos concretos de este litigio ".
Entrando en el análisis del recurso de casación de la Junta de Andalucía, al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , sostiene que vulnera sus artículos 1.1 y 3 a), los artículos 1 y 2 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral y los artículos 9.1 , 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
La razón que esgrime la Junta de Andalucía es que el pleito versa sobre materia laboral ya que el sentido de la disposición adicional tercera anulada por la Sala de instancia es el de materializar en el caso concreto la sucesión de empresas regulada en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores .
Tal como dijimos en las referidas sentencias de esta Sala el motivo no puede prosperar pues: " En efecto, es claro que la sentencia no incurre en el exceso de jurisdicción que se le atribuye pues no se adentra en el ámbito reservado al orden jurisdiccional social. Al margen de la relación de la disposición adicional segunda del Decreto 96/2011 con el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores , lo cierto es que estamos ante una disposición general que se ocupa del régimen de una agencia pública en el contexto de la reordenación del sector público andaluz. El Decreto 96/2011 lo dicta la Junta de Andalucía en el ejercicio de sus potestades públicas y versa sobre la organización de su Administración. Por tanto, es revisable por los tribunales de lo contencioso-administrativo".
En cuanto al segundo motivo, se articula al amparo de lo establecido en el articulo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por quebrantamiento de las formas esenciales del procedimiento con infracción de los artículos 33.2 y 65.2 de dicha Ley , por incongruencia "extra petita" de la sentencia e indefensión de la recurrente con infracción del articulo 24 de la Constitución . Se sostiene que los demandantes nunca habían solicitado la nulidad de la disposición adicional tercera, sino que alegaban la vulneración del artículo 23.2 no en cuanto afectara al derecho a acceder a la función pública, sino en cuanto les afectaba a la provisión de puestos de trabajo. Basta la lectura del suplico de la demanda, como recoge la sentencia en sus antecedentes, para comprender que se solicitaba la nulidad de dicha disposición de forma subsidiaria. En consecuencia ha de rechazarse el motivo de casación.
Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , la Junta de Andalucía afirma que la sentencia vulnera sus artículos 19 y 69 b) porque la actora en la instancia no está legitimada para impugnar el Decreto 96/2011 ya que los funcionarios públicos carecen de legitimación para recurrir jurisdiccionalmente las disposiciones de carácter organizativo emanadas por la Administración en el ejercicio de su potestad de autoorganización. Como se sostiene en la sentencia de 30 de diciembre de 2013 de esta Sala , "(...) tampoco infringe las normas sobre la legitimación porque, ciertamente, la tiene un sindicato de empleados públicos para impugnar un Decreto que se inserta en un proceso de reordenación del sector público de la Junta de Andalucía que incluye previsiones sobre el personal que, en principio, podrían afectarles en alguna medida. El carácter esencialmente organizativo del Decreto cuestionado no lo impide y, desde el momento en que, como la sentencia a la que se remite la impugnada aprecia, puede, en principio, afectar a su promoción profesional la integración del personal cuestionado en el Servicio Andaluz de Empleo". Procede en consecuencia rechazar este motivo de casación.
En el motivo cuarto alega la recurrente, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la ley jurisdiccional la vulneración del articulo 114 de la ley jurisdiccional , en cuanto limita el ámbito del proceso de protección de los derechos fundamentales de la persona, citando las sentencias de esta Sala de 26 de mayo de 2003 y 17 de diciembre de 2009 . Lo cierto es que claramente se alega la vulneración de derechos fundamentales por quienes, como se dice en las sentencias de esta Sala citadas como antecedentes, tienen legitimación para recurrir unos actos que pueden afectar a su carrera profesional o a los funcionarios por ellos representados. El motivo ha de ser igualmente desestimado.
En el motivo de casación sexto, la Junta de Andalucía sostiene que la sentencia ha infringido los artículos 14 y 23.2 de la Constitución que garantizan el derecho de acceso a las funciones públicas conforme a los principios de igualdad y, según su artículo 103.3, mérito y capacidad.
Como se dice en la sentencia de 30 de diciembre de 2013 citada :" En primer lugar, que el personal laboral de la Fundación y de los Consorcios no cambió su régimen jurídico de personal laboral como consecuencia de lo establecido en la Ley 1/2011 y del Decreto recurrido ni la condición pública de la entidad empleadora ni el objeto de su actividad, pues la única modificación operada a causa de esas normas fue el régimen de personificación de dicho empleador que pasó, de constituir una fundación de titularidad pública y unos consorcios entre Administraciones, a ser sucedido por una agencia pública empresarial a la que se han asignado los cometidos de aquéllos. Además, no se debe pasar por alto que la subrogación del nuevo empleador en la situación jurídica que ostentaba el anterior en sus contratos de trabajo no es una innovación normativa, sino una aplicación de la regulación de la sucesión de empresas contenida en la normativa laboral general ( artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores ) ni que esta última regulación, claramente dirigida a favorecer la estabilidad laboral, no está alejada del designio de pleno empleo que incorpora el artículo 40.1 de la Constitución como principio rector de política social. Asimismo, se debe considerar que la disposición adicional segunda del Decreto 96/2011 carece de sustantividad jurídica, pues se limita a cumplir en sus términos la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 . Y que esas disposiciones legal y reglamentaria establecen que el personal laboral que así se integra solamente podrá pasar a la función pública de la Administración General de la Junta de Andalucía o a su personal laboral si supera los correspondientes procesos selectivos.
Pues bien, estos presupuestos impiden apreciar en la integración combatida por CSI-F un acceso al empleo público que merezca ser calificado de gratuito, ilegal o injustificadamente discriminatorio. No es ilegal porque, por un lado, está amparado en el artículo 8 y en la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 y, por otro, es coherente con lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores . Tampoco es gratuito, arbitrario o injustificadamente discriminatorio, porque pretende cohonestar la nueva configuración del sector público de Andalucía, dispuesta por el legislador autonómico, con la estabilidad en el empleo de quienes ya la tenían como personal laboral en las entidades públicas que resultan extinguidas en esa reordenación del sector público legalmente establecida. Y porque la integración no supone ningún plus adicional al status laboral que antes poseía el personal integrado, al quedar circunscrita, como ya se ha señalado, a la Agencia que ha sucedido en su actividad a las entidades públicas suprimidas y no permitir a dicho personal pasar por vías excepcionales a la Administración General del Junta de Andalucía.
La conclusión a la que se ha de llegar es que esa integración no puede considerarse contraria al derecho reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución en su vertiente de acceso a la función pública, pues no afecta a los miembros del sindicato demandante en la instancia que ya son funcionarios de carrera o personal laboral fijo de la Junta de Andalucía. Y tampoco significa, por lo ya dicho, una desigualdad de trato que, por carecer de justificación razonable, merezca la calificación de discriminatoria respecto de los miembros de ese sindicato que son funcionarios interinos o personal laboral temporal.
Por lo demás, hemos de añadir que si la Sala de Sevilla no planteó la constitucionalidad de la Ley 1/2011, debió desestimar el recurso contencioso-administrativo, pues limitándose el Decreto 96/2011 a su estricto cumplimiento y no teniendo la Sala duda de la constitucionalidad de aquélla, el Decreto tampoco podía infringir los artículos 14 y 23.2 de la Constitución .
Sentado, pues, que la integración no es contraria a las exigencias que para el acceso a las funciones y cargos públicos establecen los artículos 14 y 23 de la Constitución , el litigio se desplaza a decidir si las normas legales y la disposición reglamentaria que nos ocupan inciden en el derecho de los miembros del sindicato recurrente a la promoción profesional. O, más en concreto, en su eventual derecho a la provisión de los puestos que estarían vacantes en la Agencia de no ser ocupados por quienes proceden de la Fundación o de los Consorcios si la integración de este último personal en esa nueva Agencia fuera contraria al ordenamiento jurídico.
En este punto, hemos de reiterar cuanto venimos diciendo desde nuestra anterior sentencia de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2011 ). El derecho del que se trata, ciertamente, es de configuración legal, y a ello contribuye la Ley 1/2011 que, como ya sabemos, el Decreto 96/2011 se limita a cumplir en sus términos. Y esta configuración, tratándose no ya del acceso a la función pública sino del desarrollo de la carrera administrativa, permite mayores márgenes a la Administración a la hora de organizar la forma de provisión de los puestos de trabajo. En este sentido, la solución seguida por el legislador andaluz no suscita dudas de constitucionalidad porque se mueve dentro de ese espacio y lo hace, además, ateniéndose, sin variarla, a la situación existente. Es decir, manteniendo en la condición laboral que ya tenía al personal de la Fundación y de los Consorcios, con la única diferencia de que ahora pasa a serlo de la Agencia. Así, quienes eran empleados de una fundación de titularidad pública y de los consorcios siguen siéndolo ahora de la Agencia del Servicio Andaluz de Empleo sin que, como consecuencia de la integración discutida, pasen a formar parte de la función pública ni del personal laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía.
En fin, de nuevo hemos de insistir en lo que ya razonamos en nuestra anterior sentencia de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2011 ), al asumir la tesis del Ministerio Fiscal de que la integración dispuesta por la disposición adicional segunda del Decreto en aquel proceso enjuiciado --idéntica a la del Decreto 96/2011 --, en estricto cumplimiento de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 , no produce por sí ninguna lesión concreta y actual de ese derecho a la promoción profesional de los actores en la instancia. No la produce porque no se integra en el sector público a quienes no lo estuvieran ya. Y tampoco la integración implica una actuación dirigida a sustraer a funcionarios o personal laboral de otros entes públicos de la Junta de Andalucía puestos de trabajo determinados a cuya provisión, de otro modo, hubieran podido aspirar.
Por tanto, descartadas las lesiones al principio de igualdad y al derecho de los actores a acceder y permanecer promocionándose profesionalmente en el empleo público, en razón de cuanto hemos dicho, debemos anular la sentencia impugnada y, a la hora de resolver el recurso contencioso-administrativo, conforme nos exige el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción , hemos de desestimarlo".
En el presente caso son de aplicar "mutatis mutandis" los mismos razonamientos antes transcritos, por lo que el motivo ha de ser estimado, dar lugar a la casación y dictar otra sentencia que desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin necesidad de entrar en el análisis del resto de los motivos, como en el de los articulados en los restantes recursos, coincidentes con los ya analizados.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
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- Ha lugar al recurso de casación núm. 3998/2012, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la letrada de dicha Junta, La Asociación de Trabajadores de las Agencias Publicas (ATAP), representados por la Procuradora Doña Maria José Millán Valero, UGT de Andalucía, contra la sentencia dictada el 30 de abril de 2012 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada , que anulamos.
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- Que desestimamos el recurso nº 320/2012, seguido por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona, promovido contra el Decreto 99/2011, de 19 de abril por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera.
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- Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jose Diaz Delgado, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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