STS, 14 de Febrero de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se siguió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte ahora recurrida, D. Maximiliano , contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Ganadería de Fecha 22 de mayo de 2006 que desestimó el recurso interpuesto contra la Resolución anterior de 21 de noviembre de 2005, que denegó al entonces recurrente la habilitación para el ejercicio de la profesión de enólogo.

En el citado recurso se dictó Sentencia con fecha 17 de noviembre de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"Que estimando el recurso contencioso-administrativo 1528/2006 ejercitado por Maximiliano contra los actos autonómicos aquí impugnados, debemos anular y anulamos los mismos por ser disconformes con el ordenamiento jurídico. Reconocemos a favor de ese litigante el derecho a obtener la habilitación de enólogo que a tal fin será expedida por la Administración demandada, quien dispondrá lo necesario para ello y ordenará la publicación en el diario oficial. (...) No se hace condena especial en lo referente a las costas procesales."

Contra dicha sentencia la Administración entonces recurrida preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, que fue denegado por considerar que se trataba de la aplicación de normas autonómicas. Interpuesto el recurso de queja correspondiente, contra la indicada denegación, el mismo fue estimado mediante auto de 28 de octubre de 2010 (recurso de queja 41/2010) de esta Sala Tercera (Sección Primera ).

Presentado escrito de interposición ante esta Sala Tercera, el día 21 de septiembre de 2011, la Administración recurrente solicitó que se admitiera el recurso, y tras el trámite legal correspondiente, se estimara el mismo.

Por su parte, la recurrida, en su escrito de oposición, solicita que se tenga por formulado escrito de oposición y se desestime completamente el recurso de casación.

Tras la admisión de la casación por providencia de 17 de noviembre de 2011, el recurso se sustanció por sus trámites legales, en el que ha presentado, como antes señalamos, escrito de oposición al recurso de casación por la parte recurrida.

Finalizado el trámite, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 11 de febrero de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Esta casación se interpone contra la sentencia que estimó el recurso contencioso-administrativo, formulado por la parte aquí recurrida, contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Ganadería, de 22 de mayo de 2006, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución anterior, de 21 de noviembre de 2005, de la Dirección General de Industrialización y Modernización Agraria, que había denegado al entonces recurrente la habilitación para el ejercicio de la profesión de enólogo.

La sentencia, tras desestimar la falta de motivación invocada por la recurrente en el recurso contencioso-administrativo, considera, respecto del cumplimiento de los requisitos para la habilitación como enólogo, que «El certificado aportado a propósito de dar contestación al requerimiento de subsanación y que se encuentra al folio 22 del expediente, desde un punto de vista material podría servir para justificar aquella experiencia ya que en el mismo se dice "desarrollando todas las materias descritas en el Anexo I del Real Decreto 595/2002, de 28 de junio", especificando a modo puramente ejemplificador algunas de ellas en el ámbito del campo, en el laboratorio y en la bodega. Pero desde el punto de vista formal no cumple con las referidas exigencias reglamentarias dado que quienes lo suscriben no fueron o no tienen la condición de cargos directivos-representativos de la sociedad cooperativa sino únicamente técnicos, y cuando lo firman (29 de septiembre de 2005) aún no tenían reconocida la habilitación como enólogos pues esto acaeció por Resolución de 12 de diciembre de 2005 (certificación existente en el ramo de prueba de la parte recurrente). (...) Pero esa carencia formal no puede conducir, sin más, a una solución como la adoptada por la administración autonómica en los actos aquí impugnados, pues sobre ella pesa un deber de diligencia que deriva de los artículos 71.1 y 76.2 de la Ley 30/1992 que en este caso se traduce en un nuevo requerimiento de subsanación para que el interesado corrija la carencia formal indicada, completando el documento con otros medios de prueba que pueda a tal fin aportar o proponer a la Administración la práctica de algunos si no está a su alcance la realización de los mismos (testifical de un directivo de la cooperativa donde trabaja). Como en este supuesto aquel deber de diligencia no fue observado el que hacer administrativo debe quedar incurso en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 » . Por lo que termina señalando que «La conclusión precedente debería conducir a la anulación de los actos administrativos recurridos con retroacción de las actuaciones en el procedimiento administrativo al momento anterior a la intervención de la Comisión de Evaluación. Pero teniendo presente la actividad probatoria realizada en este pleito por el demandante (documental y testifical), también el hecho de que ejercita una pretensión de plena jurisdicción, este Tribunal dispone de suficientes elementos de juicio para resolver sobre el fondo de la temática litigiosa y de esta forma tomar una decisión definitiva sobre la petición de habilitación. Así, tanto del testimonio de los actualmente enólogos quienes en su día firmaron la certificación obrante al folio 22 del expediente como de la certificación expedida y firmada por el Presidente de la sociedad cooperativa donde efectuó su actividad laboral el ahora recurrente, queda acreditados que el mismo cumple con el requisito de experiencia pues desempeñó cometidos de capataz de bodega y los propios de un enólogo desde el 7 de enero de 1988 en el campo, en el laboratorio y en la bodega, siendo de la misma clase que los previstos en el epígrafe a) del apartado 2 del anexo I del RD 595/2002 (competencia general). (...) Entonces y de acuerdo con los artículos 68.1.b ), 70.2 y 71.1.a ) y b) de la Ley Jurisdiccional 29/1998 los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda deben tener una respuesta positiva» .

La casación se vertebra sobre dos motivos, que se esgrimen al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

El primero denuncia la lesión de los artículos 71.1 y 76.2 de la Ley 30/1992 , porque el artículo 71.1 citado prevé un requerimiento de subsanación, y luego regula otra subsanación cuando la primera ha sido defectuosamente realizada.

El segundo motivo reprocha a la sentencia la vulneración del artículo 71.2 de la LJCA , porque la Sala de instancia no puede determinar el contenido discrecional de actos anulados.

La parte recurrida alega, en su escrito de oposición al recurso, que cumplía los requisitos exigidos para tener la habilitación como enólogo. Teniendo en cuenta que las normas de aplicación establecen una enumeración de carácter enunciativo, y no una relación de documentos como "numerus clausus". Además, la subsanación era abstracta e inconcreta. En fin, también se cuestiona el contenido de la sentencia cuando declara el carácter discrecional de la evaluación, advirtiendo que no puede confundirse discrecionalidad y arbitrariedad.

El reproche que formula la Administración recurrente sobre la lesión de los artículos 71.1 y 76.2 de la Ley 30/1992 , ha de ser compartido por esta Sala, aunque con diferentes efectos a los que ahora se postulan, y que nos llevará a desestimar el motivo.

Conviene advertir, en contra de lo razonado en el fundamento tercero de la sentencia, que la Ley 30/1992 no establece, ni en el artículo 71.1, ni en el artículo 76.2 , un régimen de subsanaciones sucesivas para el caso de incumplimiento del primer requerimiento de subsanación o de un cumplimiento defectuoso del mismo.

Los artículos 71.1 y 76.2 de la Ley 30/1992 no regulan una primera subsanación y una segunda para corregir la primera. Dicho de otro modo, los indicados preceptos no se refieren a un sistema de subsanaciones sucesivas para enmendar la misma omisión o carencia detectada. Sucede simplemente que ambos preceptos se refieren a momentos procedimentales diferentes.

El expresado artículo 71.1 se refiere al inicio del procedimiento , de ahí que se aperciba, como consecuencia derivada del incumplimiento, de tener por desistido al interesado. Y el artículo 76.2 se refiere a la ordenación del procedimiento , es decir, al cumplimiento de cualquier trámite que puede haberse realizado sin cumplir los requisitos exigidos, de ahí que el incumplimiento puede acarrear la declaración de ser decaído de su derecho al trámite correspondiente.

El requerimiento formulado en el caso examinado es el inicial , es decir, el que tiene lugar tras la presentación de la solicitud, como revela la regulación del procedimiento previsto en la Orden 1835/2004, de 1 de diciembre, por la que se establece el procedimiento para obtener la habilitación para el ejercicio de las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico en elaboración de vinos, reguladas en el RD 595/2002, de 28 de junio. Así es, la citada Orden prevé dicho requerimiento en el artículo 7 al regular la "subsanación y mejora de la solicitud", que tiene una formulación esencialmente coincidente con el artículo 71.1 de la Ley 30/1992 , y que al amparo de dicha norma el interesado había presentado la documentación de subsanación.

De manera que el recurrente en la instancia efectivamente atendió el requerimiento y aportó la documentación complementaria que, a su juicio, acreditaba el cumplimiento de los requisitos legal y reglamentariamente exigidos para ser habilitado como enólogo, si bien la Administración consideraba que la documentación presentada tampoco satisfacía las exigencias normativas impuestas.

Sentado lo anterior, lo relevante en este caso y nos impide estimar el motivo, porque estamos en un recurso de casación, es que los reproches que se formulan a la sentencia, en este punto, no se dirigen contra la "ratio decidendi " de la misma, sino contra una argumentación irrelevante para alcanzar la conclusión que expresa en el fallo. Dicho de otro modo, la sentencia podría entrar en el fondo sobre el cumplimiento de los requisitos para la habilitación, cualquiera que hubiera sido la conclusión alcanzada sobre el mentado requerimiento de subsanación.

Así es, la Sala fundamenta el fallo en la valoración probatoria de los documentos que constan en el expediente administrativo y en las actuaciones de instancia. Singularmente se centra en la certificación que expide y firma el Presidente de la sociedad cooperativa donde realizó la actividad laboral el solicitante de la habilitación. Por lo que considera cumplido el requisito de experiencia de cinco años que establece el artículo 102 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre , pues acredita que bajo la formula de capataz de bodega, realizaba labores de enólogo desde la fecha de 7 de enero de 1988 en el campo, en el laboratorio y en la bodega.

Recordemos que la sentencia aunque entiende que debió librarse un nuevo requerimiento de subsanación y ello que comportaría una retroacción de actuaciones --que podría combatirse en la forma que permite el contenido de este primer motivo--, sin embargo la sentencia analiza el fondo del asunto, valora la prueba presentada y considera que concurren los requisitos previstos legal y reglamentariamente para la habilitación, del entonces recurrente, como enólogo.

En consecuencia, el motivo ha de desestimarse porque si bien la sentencia hace inadecuada aplicación de los artículos 71.1 y 76.2 de la Ley 30/1992 , sin embargo tal alegato no tiene trascendencia casacional, por su irrelevancia para el fallo.

El segundo motivo, que sí afecta al fondo de la cuestión resuelta por la sentencia, no puede prosperar, porque no se ha vulnerado el invocado artículo 71.2 de la LJCA .

La sentencia que se recurre no ha determinado el contenido discrecional de los actos anulados, porque el acto de habilitación para el ejercicio de la profesión de enólogo, cuya denegación era el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo, no es un acto discrecional, sino reglado.

Es cierto que la sentencia señala en el fundamento segundo que la regulación contempla " una actividad administrativa que en su mayoría tiene carácter reglado ", aunque añade que " si bien la actividad de la comisión evaluadora presenta una vertiente de discrecionalidad técnica cuando realiza la tarea de verificar si la documentación presentada cumple con los criterios adoptados por la Comisión de Análisis y publicados (...)" . Ahora bien, la propia sentencia acierta luego cuando considera que estamos ante una actuación reglada y cuando describe la labor de la comisión evaluadora, que se concentra simplemente en verificar la documentación presentada, determinando si la misma cumple los requisitos reglamentariamente establecidos.

De manera que esa referencia a la " vertiente de discrecionalidad " resulta inexacta, si atendemos a las normas que diseñan el sistema para la habilitación de la profesión de enólogo, en los casos en que sin estar en posesión de título universitario, hayan desarrollado durante cinco años anteriores a la entrada en vigor de la Ley 50/1998, las labores propias de dicha profesión, según exponemos en el siguiente fundamento.

La ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativa y del Orden Social, en el artículo 102 regula las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico en elaboración de vinos, subordinando el ejercicio de cada una de ellas a la posesión del correspondiente título académico. Y, por lo que ahora interesa, permite la posibilidad de ejercer tales profesiones sin estar en posesión de dicha titulación académica establecida, si se cumple lo dispuesto en el artículo 102.cuatro de la citada Ley 50/1998 , cuyo desarrollo realiza el Real Decreto 595/2002, de 28 de junio, que permiten la habilitación para el ejercicio de la profesión de enólogo, aunque no se ostente la titulación universitaria establecida por el Real Decreto 1845/1996, de 26 de julio, que crea el título de Licenciado en Enología.

Pues bien, el citado artículo 102 de la Ley 50/1998 establece la regulación de las profesiones de enólogo (título universitario), técnico especialista en vitivinicultura (formación profesional grado superior o de segundo grado) y técnico de elaboración de vinos (formación profesional de grado medio). Y en el apartado cuatro dispone que « Lo establecido en la presente Ley, sin perjuicio de las competencias profesionales (...) no afecta a la situación ni a los derechos de quienes, a la entrada en vigor de la misma, acrediten de forma fehaciente, y en las condiciones que reglamentariamente se determinen, que han ejercido la profesión durante un periodo de tiempo de cinco años. (...) El Reglamento que se dicte en aplicación de esta Ley contemplara dichas situaciones transitorias y posibilitará su habilitación para el desarrollo de las mencionadas profesiones ».

Para dar cumplimiento a esa previsión del artículo 102.cuatro de la citada Ley 50/1998 , se dicta el RD 595/2002, de 28 de junio, por el que se regula la habilitación para ejercer las profesiones de enólogo, técnico especialista en viticultura y técnico en elaboración de vinos, que establece, en el artículo 3 , que « podrán se habilitados para el ejercicio de la profesión de enólogo quienes sin poseer el título universitario oficial de Licenciado en Enología hayan desarrollado durante un periodo de tiempo de al menos cinco años con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, una actividad profesional que se encuentre comprendida entre las descritas en el anexo I del presente Real Decreto».

Las solicitudes, como señala el artículo 11 del mismo RD, habrán de acompañase de la " documentación justificativa " de haber desarrollado durante cinco años la actividad profesional. Aclarando que la justificación se realiza mediante los " certificados de los establecimientos enológicos o centros de las Administraciones Públicas donde se hayan prestado los servicios, contratos de trabajo, boletines de cotización a la seguridad social o cualquier documento que acredite fehacientemente que se ha desempeñado la correspondiente actividad profesional ".

Si seguimos descendiendo en el régimen jurídico de aplicación al caso, llegamos a la Orden 1834/2004, de 1 de diciembre, por la que se establece el procedimiento para obtener la habilitación para el ejercicio de las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico en elaboración de vinos, reguladas en el antes citado RD 595/2002, de 28 de junio.

Pues bien, en la mentada orden tras relacionar, en lo que hace al caso, la documentación a presentar con la solicitud (artículo 6) que incluye, por cierto, las " certificaciones expedidas por los órganos competentes de la organización en la que ha prestado los servicios " (artículo 6.5), y la subsanación de la misma (artículo 7), se regula la Comisión de Evaluación (artículo 8), cuya misión es " el examen y evaluación de las solicitudes presentadas, así como la propuesta de reconocimiento de la habilitación ".

Como se advierte, la expresada Comisión no realiza una actividad discrecional en la que se examine y valore la competencia de los candidatos para la habilitación de la profesión de enólogo, exponiendo o llevando a cabo, en presencia de la comisión, las funciones propias de la profesión de enólogo que ha de valorar dicho órgano, sino que se limita a comprobar que las solicitudes presentadas cumplen las exigencias, que se exponen con detalle en el RD 595/2002 y en la Orden 1834/2004 citadas. Dicho de otro modo, y de ello es fiel exponente el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia recurrida, su actuación se limita a contrastar que la documentación aportada con la solicitud es precisamente la relacionada en las citadas normas reglamentarias, lo que responde a una actividad administrativa típicamente reglada.

Quiere esto decir, en fin, que si la naturaleza del acto administrativo impugnado en la instancia, a pesar de lo expuesto por la sentencia, no es discrecional sino reglado, carece de fundamento la invocada lesión del artículo 71.2 de la LJCA , que vertebra este segundo motivo.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación nos lleva a imponer a la parte recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien se debe limitarse su cuantía, por todos los conceptos, a 4.000 euros.