STS, 16 de Enero de 2014

Ante la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, se siguió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Felix contra sendos acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2.006 y 1 de diciembre del mismo año, relativos a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del municipio de Haría (Lanzarote).

La parte actora solicitaba en su demanda la anulación de los acuerdos recurridos, y la clasificación de los terrenos de su propiedad como suelo urbano consolidado.

En el citado litigio se dictó sentencia de fecha 25 de febrero de 2.010 , cuya parte dispositiva es la siguiente:

Que debemos estimar y estimamos en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Felix , contra los Acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias mencionados en el Antecedente Primero, de aprobación definitiva, en forma parcial, del Plan General de Ordenación del municipio de Haría, los cuales anulamos por no ser conformes a derecho

.

La referida sentencia, en su fundamento jurídico primero, resume los motivos de impugnación deducidos en la demanda del siguiente modo:

(...) 1º) Por haberse aprobado una segunda parte del Plan General en sesión extraordinaria y urgente de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias ( en adelante COTMAC) de 1 de diciembre de 2006, sin el informe técnico que debió elaborar, previamente, la Ponencia Técnica Oriental.

Al respecto, se apunta que conforme al Reglamento de la COTMAC, aprobado por Decreto 129/2001, sin la previa Acta de la Ponencia Técnica no era posible aprobar el Plan General en una sesión extraordinaria y urgente, sin motivación de dicha excepcionalidad.

2º) Por haberse aprobado sin incorporar el Estudio Económico Financiero, pese a ser un documento necesario para desarrollar las determinaciones del Plan, tal y como establecen los artículos 37 y 42 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

3º) Por ser improcedente la aprobación definitiva parcial a que se refiere el Acuerdo de la COTMAC de 20 de julio de 2.006, vulnerándose con ello los artículos 44 a 46 del Reglamento de Procedimiento de los Instrumentos de Ordenación del Sistema de Planeamiento de Canarias , aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo , y ello por cuanto dicho acuerdo procede a la aprobación parcial pese a que la suspensión afecta a tres clases de suelo (todo el suelo urbano de Charco del Palo, el suelo urbanizable del sector SUSNO Orzola 1, y el suelo rústico de los Asentamientos Rurales) y además condicionaba la publicación del acuerdo a la subsanación de mas de treinta deficiencias materiales al tiempo que exigía que se evaluasen los efectos diferenciales sobre el medio ambiente de cada una de las alternativas propuestas.

4º) Por haberse aprobado sin la evaluación ambiental exigida por la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre los efectos de la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, y, además, con una finalidad desviada de evitar la aplicación de lo previsto en la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley , cuyo apartado 2º dice lo siguiente: "La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales, o, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2.006, salvo que la Administración Pública competente decida, caso por caso, y de forma motivada, que ello es inviable".

Según la tesis de la actora la aprobación el 20 de julio obedeció, precisamente, a un propósito de burlar la nueva normativa y evitar que el Plan se sometiese a evaluación de impacto ambiental estratégica.

5º) Por ser ilegales las determinaciones urbanísticas referidas a la parcela de la que es titular el actor, en cuando el suelo debió ser clasificado como urbano en la categoría de consolidado por la urbanización al contar con todos los servicios urbanísticos propios del suelo urbano consolidado e integrarse en la malla urbana de Arrieta."

La sentencia recurrida fundamenta su fallo estimatorio en tres razones, todas ellas relativas a la necesidad de evaluación ambiental del Plan General. En síntesis, las razones en las que se fundamenta el fallo de la sentencia son las siguientes:

En primer lugar, la sentencia señala que el Plan General impugnado debió ser sometido a Evaluación de Impacto Ambiental, en aplicación de la Directiva 85/337/CE, de 27 de junio de 1985, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 30 de octubre de 2009 , en la que se citan anteriores sentencias de 30 de octubre de 2003 , 3 de marzo de 2004 y 15 de marzo de 2006 , por equiparar los planes urbanísticos a los proyectos, lo que requiere una evaluación de sus repercusiones en el medio ambiente (fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida).

En segundo lugar, la sentencia considera que la evaluación ambiental del Plan General de conformidad con lo dispuesto en el Decreto autonómico 35/1995, de 24 de febrero, resulta insuficiente, por no superar los umbrales exigidos por la legislación estatal y comunitaria en la fecha de tramitación del Plan, ya que en el citado Decreto el estudio ambiental se presenta por quien realiza el instrumento de planeamiento y no por órganos ambientales independientes (fundamentos jurídico quinto de la sentencia).

Finalmente, la sentencia recurrida considera exigible al Plan General una Evaluación Ambiental Estratégica, de conformidad con la Directiva 2001/41/CE, de 27 de junio de 2001, por tratarse de un instrumento de planeamiento tramitado cuando aún no había finalizado el plazo de transposición de aquella, considerando como primer acto preparatorio formal aquel que inicia la tramitación del Plan, excluyendo el Avance o la información pública (fundamentos jurídicos sexto, séptimo, octavo y noveno). En relación con este punto, la sentencia señala en sus fundamentos jurídicos octavo y noveno:

(...) OCTAVO.- En apoyo de esta tesis, también seria posible traer a colación la doctrina de evitación de actos administraciones contrarios a una Directiva cuya trasposición es inmediata, STJ Luxemburgo, de 18 diciembre 1997 (C- 129/1996) asunto Inter-Environnement Wallonie)", mas cuando la tramitación del Plan General tiene lugar durante un lapso temporal en el que había finalizado el plazo de transposición de la Directiva y no había sido transpuesta.

A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar las medidas de adaptación de su Derecho interno a una directiva antes de expirar el plazo previsto al efecto, de la aplicación del artículo 10 CE párrafo segundo, en relación con el artículo 249 CE , párrafo tercero , así como de la propia Directiva se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva (véanse, entre otras, las sentencias de 18 de diciembre de 1997 , Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p . I-7411, apartado 45 , y de 14 de septiembre de 2006 , Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C- 138/05 , Rec. p. I-0000, apartado 42).

Dicho de otra forma, continuó la tramitación de un plan que, de ser aprobado, iba a adquirir vigencia al margen de una Directiva comunitaria sobre evaluación ambiental que había finalizado su plazo de transposición y no estaba transpuesta, y , por tanto, había finalizado el plazo para que cualquier particular pudiese exigir su cumplimiento en el ámbito interno, por lo que, también desde esta perspectiva, seria anulable el Plan, no siendo extraño por ello que en el informe técnico a la aprobación inicial ya se apuntase que el Plan debía someterse a evaluación de impacto ambiental en cumplimiento de la Directiva y de la normativa interna entonces vigente.

NOVENO.- Apurando el razonamiento, coincide esta Sala con la parte en que la aprobación de un Plan General, con las suspensiones, condiciones, deficiencias a que se refiere el Acuerdo, que hemos transcrito en el Antecedente Primero, el día anterior a que se cumpliese el plazo previsto en la Disposición Transitoria de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente 9/2009., hace sospechar que la finalidad última de dicha aprobación precipitada no era otra que eludir la exigencia de una evaluación de impacto estratégica de una directiva que había finalizado el plazo de transposición dos años antes.

En este sentido, entendemos que, en esta interpretación, la COTMAC debía evitar la aplicación de la norma interna contraria al derecho comunitario en cuanto ello constituye la garantía mínima para asegurar el pleno efecto del derecho comunitario, o, cuando menos, debía haber llevado a cabo juicio de valor de adaptación al derecho comunitario de la normativa interna. .....

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Tras exponer esas razones, la Sala de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y anula los acuerdos recurridos.

La representación procesal del Ayuntamiento de Haría y el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias prepararon recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpusieron mediante escritos presentados el 29 de noviembre y 15 de diciembre de 2010, que, como seguidamente veremos, son sustancialmente iguales en cuanto al planteamiento y desarrollo de los motivos de casación.

La Comunidad Autónoma de Canarias formula cinco motivos de casación, los tres primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los motivos cuarto y quinto por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de los artículos 208.2 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 24 y 120.2 de la Constitución , 33 de la Ley de la Jurisdicción y de la jurisprudencia que cita, por incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia.

   La recurrente alega que la sentencia olvida pronunciarse sobre las cuestiones que fueron planteadas en la demanda relativas a la condición urbana consolidada de los terrenos de la parte actora, haciéndolo, sin embargo, sobre alguna cuestión no planteada por las partes, como la eventual necesidad de sometimiento del Plan impugnado a Evaluación de Impacto Ambiental que, al decir del recurrente, nunca habría sido suscitada por las partes, incurriendo de ese modo en incongruencia. Se aduce, además, que la sentencia adolece de incongruencia interna ya que estima el recurso interpuesto en su totalidad, por lo que cabe entender que acoge la pretensión de reconocimiento de la condición urbana consolidada de los terrenos propiedad de la actora, pese a no efectuar pronunciamiento alguno sobre el tema de fondo planteado en relación con dicha cuestión.

2. - Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales por incorrecta valoración de la prueba, así como de la jurisprudencia que cita.

   Según la Administración autonómica recurrente aduce que la sentencia basa el fallo en una incorrecta y arbitraria valoración de la prueba, porque desatiende la existencia de informes técnicos, que avalan la evaluación ambiental del Plan General que se realizó, sin que puedan conocerse qué concretas previsiones de evaluación ambiental se han omitido. Además, la sentencia reconoce que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite la utilización de un procedimiento alternativo de evaluación y "presume", en contra de lo afirmado técnicamente, que el contenido ambiental del Plan, basado en el Decreto 35/1995, de 24 de febrero, no respeta los requisitos de las directivas europeas. Por último, alega que la sentencia interpreta erróneamente lo que debe definirse como "primer acto preparatorio formal" al amparo de la Directiva 2001/42/CE, rechazando que el Avance del Plan pueda ser considerado como tal, en contra de lo dicho por la jurisprudencia.

3. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de los artículos 33 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución .

   Alega igualmente la recurrente que la sentencia, al apartarse de los términos del debate ignorando que la controversia planteada en la instancia nunca se suscitó sobre la eventual aplicabilidad al procedimiento de elaboración y aprobación del Plan impugnado de la Directiva 85/337/CEE, habría infringido el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional y el artículo 24 de la Constitución . Sostiene que la Sala, al plantearse la aplicación al caso de autos de la Directiva de Evaluación de impacto Ambiental, debió haber hecho uso de la facultad expresamente conferida por el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional ya que, al no hacerlo conculcó el derecho a la tutela judicial efectiva de la Administración autonómica.

4. - Infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio de 1986, así como de la Directiva 2001/42/CE y de la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1355/2002 ) y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

   La recurrente alega que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, al aplicar extensivamente su ámbito objetivo (referido a proyectos) a los planes que dentro del marco de la legislación europea y estatal sobre evaluación de impacto se rigen por un procedimiento alternativo de valoración ambiental establecido en el Decreto autonómico 35/1995; y realiza una indebida aplicación de la Directiva 2001/42/CE, porque no es posible desconocer la existencia de actos preparatorios formales previos al 21 de julio de 2004. Así, en atención a la fecha de aprobación del Plan General y a la determinación del primer acto preparatorio formal con anterioridad al 21 de julio de 2004, no resultaba de aplicación de la Directiva 2001/42/CE.

5. - Infracción de la jurisprudencia que cita sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo urbano

   Termina su escrito solicitando que se dicte sentencia que estime el recurso de casación, casando y revocando la sentencia recurrida, y que, en consecuencia, desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

En el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Haría también se formulan cinco motivos de casación, los tres primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de los artículos 208.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 120.2 de la Constitución y de la jurisprudencia que cita, por incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia.

2. - Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales por incorrecta valoración de la prueba, así como de la jurisprudencia que cita.

3. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con vulneración de los artículos 33 de la Ley Jurisdiccional y 24 de la Constitución .

4. - Infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio de 1986, así como de la Directiva 2001/42/CE y de la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1355/2002 ) y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

5. - Infracción de la jurisprudencia que cita sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo urbano

Termina su escrito solicitando que se dicte sentencia por la que case y anule la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2011 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en este Sección Quinta, y no habiendo habido personación de parte recurrida, quedaron aquéllas pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de enero de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 6751/2010) se examinan de manera conjunta los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Haría y la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, de 25 de febrero de 2010 (recurso 133/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Felix , se anulan los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2.006 y 1 de diciembre del mismo año, relativos a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del municipio de Haría.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación aducidos por las recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en los antecedentes cuarto y quinto. Y puesto que son prácticamente coincidentes los motivos aducidos por ambas administraciones, los examinaremos de manera conjunta comenzando, por razones de sistemática y lógica procesal, por aquellos que han sido formulados al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el motivo primero de sus respectivos escritos el Ayuntamiento de Haría y la Administración Autonómica de Canarias alegan la infracción de los artículos 208.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 120.2 de la Constitución y de la jurisprudencia que se cita, por incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia. Pues bien, los motivos así planteados deben ser acogidos.

Según hemos visto en el antecedente segundo, la Sala de instancia, dirime la controversia señalando que el instrumento de planeamiento impugnado carece de validez por no haberse sometido previamente a los procedimientos de evaluación ambiental.

Las representaciones de las administraciones recurrentes aducen que la sentencia no da respuesta a todas las cuestiones que fueron planteadas en la demanda, en concreto, deja sin examinar la pretensión relativa a la clasificación de los terrenos de la parte actora como suelo urbano consolidado. Y pese a eludir el examen de esa cuestión, el pronunciamiento final es de estimación del recurso, lo que puede dar a entender que, además de la anulación del Plan General, también es acogida esa pretensión relativa a la clasificación de los terrenos del demandante.

Ciertamente, de los artículos 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil resulta la exigencia de que la sentencia decida todas las cuestiones controvertidas, en la dicción del primero, y todos los puntos litigiosos, en la del segundo. Con ello, además, se salva la eventualidad de que en el caso de que el Tribunal Supremo estime el recurso de casación haya de examinar por primera vez materias cuyo examen habría de abordar, en su caso, por vía de recurso y a través del correspondiente motivo de casación. El modo en que ha procedido la Sala de instancia produce unas indeseables consecuencias en los casos en que -como aquí sucede, según veremos- el recurso de casación es acogido.

A pesar de lo que acabamos de señalar, lo cierto es que la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Haría, demandados en el proceso de instancia, carecen de legitimación para aducir que la sentencia no ha abordado las cuestiones suscitadas en el proceso por la parte demandante, porque tal omisión del tribunal sentenciador no genera perjuicio o gravamen en sentido procesal, ni desde luego indefensión, a la parte demandada.

Sin embargo, y como ya hemos anticipado, el motivo de casación debe ser acogido, pues, como alegan las administraciones recurrentes, la sentencia incurre en un vicio de incongruencia interna, por falta de correspondencia entre lo razonado en su fundamentación y lo resuelto en el fallo.

En efecto, la Sala de instancia no analiza la cuestión planteada en la demanda relativa a la clasificación de los terrenos del demandante como suelo urbano consolidado y, según hemos visto, fundamenta su fallo en la ausencia de Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación Ambiental Estratégica, defecto éste que invalidaría el instrumento de planeamiento en su conjunto. Sin embargo, de forma incongruente con sus propio razonamientos, la Sala de instancia, en la parte dispositiva de la sentencia, estima el recurso interpuesto en su integridad, a pesar de haber dejado constancia, en el fundamento jurídico primero de la sentencia, del hecho de que en la demanda, además de la declaración de nulidad del instrumento de planeamiento impugnado, se pedía el reconocimiento, como situación jurídica individualizada, del derecho a que a los terrenos propiedad de la actora, fueran clasificados y categorizados como suelo urbano consolidado, extremo sobre el que la sentencia, como hemos dicho, no realiza pronunciamiento alguno.

Se produce de esta forma un claro desajuste entre la razón de decidir de la sentencia, que determinaría lisa y llanamente la nulidad del Plan General impugnado, y el fallo íntegramente estimatorio del recurso, en el que, insistimos, la parte demandante solicitaba también el reconocimiento de la condición urbana consolidada de los terrenos de su propiedad; sin que tal pretensión pueda entenderse enjuiciada por la Sala de instancia a la vista de la fundamentación jurídica de la sentencia, por lo que la estimación del recurso en su integridad constituye una seria incoherencia.

En el segundo motivo de casación de ambos recursos, formulado también al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , las administraciones recurrentes alegan la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, por incorrecta valoración de la prueba, así como de la jurisprudencia que se cita.

Los recurrentes aducen que la sentencia basa el fallo en una incorrecta y arbitraria valoración de la prueba porque desatiende la existencia de informes técnicos, como el aportado en trámite de alegaciones, que avalan la evaluación ambiental del Plan General, sin que puedan conocerse qué concretas previsiones de evaluación ambiental omite el Plan. Además, la sentencia reconoce que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite la utilización de un procedimiento alternativo de evaluación y "presume", en contra de lo afirmado técnicamente, que el contenido ambiental del Plan, basado en el Decreto 35/1995, de 24 de febrero, no respeta los requisitos de las directivas europeas. Por último, en los motivos de casación que estamos examinando se alega que la sentencia interpreta erróneamente lo que debe definirse como "primer acto preparatorio formal" al amparo de la Directiva 2001/42/CE, rechazando que el Avance del Plan pueda ser considerado como tal, en contra de lo dicho por la Jurisprudencia.

El motivo de casación no puede ser acogido porque en la línea de razonamiento de la sentencia recurrida no era necesario adentrarse en el contenido ambiental del Plan, dado que la Sala de instancia entendía que las previsiones del Reglamento autonómico aprobado por Decreto Territorial 35/1995 no satisfacían las exigencias medioambientales. Por tanto, no nos encontramos ante una omisión achacable a la sentencia, como defecto in procedendo que sería denunciable en casación por la vía del artículo 88.1.c / de la Ley reguladora, sino, lisa y llanamente, ante una conclusión alcanzada por la Sala de instancia a partir de la interpretación de una norma autonómica.

Finalmente, las demás cuestiones planteadas en este motivo de casación se refieren a posibles errores in iudicando de la sentencia, relacionados con la valoración de la prueba, que deben denunciarse por la vía del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y no por el cauce previsto en el apartado c/ de este mismo artículo.

En el tercer motivo de casación de sus escritos ambas administraciones recurrentes alegan que la sentencia, al apartarse de los términos del debate ignorando que la controversia planteada en la instancia nunca se suscitó sobre la eventual aplicabilidad al procedimiento de elaboración y aprobación del Plan impugnado de la Directiva 85/337/CEE, habría infringido el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional y el artículo 24 de la Constitución . Aducen las recurrentes que la Sala de instancia, al plantearse la aplicación al caso de autos de la Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental, debió haber hecho uso de la facultad expresamente conferida por el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional ; y que, al no hacerlo, conculcó el derecho a la tutela judicial efectiva de las administraciones demandadas.

El motivo debe ser desestimado pues, una vez planteada en la demanda la cuestión de la eventual sujeción del Plan impugnado a evaluación ambiental estratégica, el análisis de dicha cuestión llevaba a examinar la incidencia de la normativa comunitaria vigente en el momento de la elaboración y aprobación del Plan, por lo que, situándonos una vez más en la lógica del planteamiento de la Sala de instancia, entraba dentro de las potestades del Tribunal ( iura novit curia ) determinar la aplicabilidad al caso enjuiciado de la Directiva 85/337/CEE, tomando en consideración la jurisprudencia establecida al respecto por el Tribunal Supremo. Además, en la medida en que -si bien que erróneamente, como seguidamente veremos- la Sala de instancia llega a la conclusión de que el Plan impugnado debió haberse sometido a evaluación ambiental estratégica, de conformidad con las prescripciones establecidas al efecto en la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, la cuestión de la aplicabilidad al caso enjuiciado de la Directiva 85/337/CEE no resultó en realidad determinante para la resolución del litigio, dada la conclusión alcanzada por la Sala de instancia.

Abordaremos ahora de manera conjunta el motivo cuarto de ambos recursos de casación, donde tanto la Administración Autonómica como el Ayuntamiento de alegan, con formulaciones coincidentes en lo sustancial, la infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio; la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001 y la jurisprudencia que se contiene en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002 ) y doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

Las administraciones recurrentes suscitan así dos cuestiones, que abordaremos de forma diferenciada: de un lado, si el instrumento aprobado estaba sujeto o no a la previa Evaluación de Impacto Ambiental; por otra parte, si era exigible, además, la Evaluación Estratégica de Planes y Programas.

Aducen las recurrentes, en primer lugar, que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, al extender su ámbito objetivo (proyectos) a los planes urbanísticos que dentro de la legislación europea y estatal sobre evaluación de impacto se rigen por un procedimiento alternativo de valoración ambiental que viene recogido en el Decreto Autonómico 35/1995.

Tienen razón las recurrentes, pues, en efecto, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, en el caso que nos ocupa no resultaba exigible someter el instrumento de planeamiento aprobado a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental contemplados en la Directiva 85/337/CE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental.

Esta conclusión que acabamos de adelantar encuentra respaldo en la sentencia que se cita como infringida en los motivos de casación que estamos examinando - sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 )- que contiene una argumentación que luego hemos reiterado en otras sentencias posteriores, entre ellas, las de 20 de abril del 2011 (casación 2247/2007 ) y 27 de septiembre de 2012 (casación 2174/2009 ).

Como recuerda esta sentencia citada en último lugar - sentencia de 27 de septiembre de 2012 (casación 2174/2009 )- la evaluación de impacto ambiental no era exigible sino para los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no haberlo entendido así la Sala de instancia, la sentencia recurrida incurre en vulneración, por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental , vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CE.

En contra de lo que señala la sentencia recurrida, no resultan trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestras sentencias de 30 de octubre de 2003 (casación 7460/2000 ) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001 ) en relación con los cambios de uso del suelo. En el caso examinado en esas sentencias, a través del cambio del uso del suelo se posibilitaba la construcción de cuatro mil cuatrocientas hectáreas y tres mil plazas hoteleras; y decíamos entonces: «... Es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. La primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. En consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así la Administración planificadora (en la aprobación inicial) y los ciudadanos en general (en la información pública) podrán tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente». Pero, como decimos, esas consideraciones no son trasladables al caso que estamos examinando, en el que no concurren las circunstancias antes mencionadas.

Por el contrario, deben ser aquí tenidas en cuenta las consideraciones que expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ), que la Administración recurrente cita como vulnerada en el motivo segundo. En el fundamento jurídico noveno.4 de esa sentencia declarábamos lo siguiente:

(...) Como conclusión de todo lo anterior (...) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa:

a) El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.

b) Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.

c) Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,

d) Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

En consecuencia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, solo afectan a proyectos, obras y otras actividades, ya que en lo referente a la evaluación de planes y programas que pudieran afectar a espacios incluidos en la Red Natura 2000 no existe norma taxativamente aplicable, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, por cuanto tanto esta norma como la de transposición interna española (Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre ) se limitan a realizar una simple remisión, y, en ausencia de normativa autonómica específica sobre EAE, solo quedaría aplicar, por extensión la normativa relativa a EIA, lo que, como venimos reiterando, en modo alguno se acomoda, a las EAE, habiendo perdido -posiblemente-- la norma estatal de transposición la ocasión para establecer, en tal operación, un correcto contenido y alcance de la EAE, anticipándose, en el ámbito concreto a que afecta, a la entrada en vigor de la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio, el 24 de julio de 2004

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Y en el fundamento jurídico décimo de la misma sentencia de 7 de julio de 2004 añadíamos:

(...) Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42 / CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004). Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de "plan" y "proyecto".

Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece más a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337 CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto "la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras", así como, en segundo término "otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo

.

A tenor de la jurisprudencia que acabamos de reseñar debemos concluir que no era exigible al instrumento de planeamiento impugnado en la instancia una evaluación de impacto ambiental; y al no entenderlo así la sentencia recurrida incurrió en infracción del Real Decreto 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental, y de la Directiva 85/337/CE, así como de la jurisprudencia de esta Sala que interpreta aquellas normas y de la que acabamos de ofrecer una síntesis.

Como ya hemos indicado, la sentencia recurrida ahonda más en la cuestión medioambiental y no solo considera aplicable -de manera incorrecta, como hemos visto- la técnica de evaluación ambiental de los proyectos, sino que también considera que el Plan aprobado debía ser sometido a la evaluación de los planes y programas, la llamada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) prevista por la Directiva 2001/42/CE, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Este criterio de la Sala de instancia es combatido en la segunda parte del motivo cuarto del recurso de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento de Haría, que, desde ahora lo anticipamos, también habrán de ser acogidos en este punto.

Frente al criterio de la sentencia de instancia, los recurrentes aducen que la Directiva 2001/42/CE no era aplicable al Plan General de Haría por razones temporales, dada la fecha en que se formuló el avance; a lo que añaden que la sentencia no ha tenido en cuenta que los objetivos de protección del medio ambiente e integración de los aspectos medioambientales de los planes estaban garantizados con las previsiones contenidas en el Decreto Territorial 35/1995, de 24 de febrero, que estableció un tipo de evaluación ambiental, denominada de análisis ambiental, para determinados instrumentos de planeamiento, entre ellos los instrumentos de ordenación general, dentro del contenido de éstos.

Como señala la sentencia recurrida, la exigencia de la evaluación ambiental estratégica se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004 , fecha ésta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42, según obligaba su artículo 13 . Y, partiendo de esa fecha de referencia, la sentencia de instancia incurre en el error de considerar que el primer acto preparatorio formal no puede ser otro que aquél que inicia la tramitación del Plan, esto es, el acuerdo de aprobación inicial, negando esa consideración al Avance o la exposición pública de los trabajos preparatorios, pues, siempre según la sentencia, se trata de actos que no necesariamente llevan a la iniciación del proceso de elaboración. Siguiendo ese criterio, la Sala de instancia considera como primer acto preparatorio formal la aprobación inicial del Plan, que tuvo lugar el 15 de junio de 2004, esto es, un mes y medio antes de la fecha límite de transposición de la Directiva; y señala que, a pesar de ser anterior a la fecha límite de transposición de la Directiva, ésta debe ser aplicable, a tenor de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la evitación de actos administrativos contrarios a una Directiva cuya transposición va a ser inmediata o está muy cercana.

Comenzaremos recordando que el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, establece que se entenderá como primer acto preparatorio formal "... el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación ".

Pues bien, en nuestra sentencia de 11 de octubre de 2012 (casación 5552/2010 ) hemos declarado que el enunciado que acabamos de transcribir no permite identificar el acuerdo de aprobación inicial con el primer acto preparatorio a que se refiere la norma, en el que se expresa la intención de promover la elaboración del contenido del Plan y se liberan los recursos técnicos que hagan posible la presentación para la aprobación. La redacción del precepto alude a un momento anterior, aquél en el que se produce formalmente la expresión de la voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes medios lo que, lógicamente, es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial. Por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la elaboración del documento y tal vez no sea ocioso recordar que los procesos de planificación urbanística suelen comprender dos fases: una primera de elaboración y una segunda de formulación y la aprobación inicial es el acto con el que se inicia la segunda fase, posterior a la de elaboración.

Ocurre también que en los casos en los que el primer acto preparatorio formal es anterior a la fecha del 21 de julio de 2004, la posibilidad de acogerse al régimen transitorio que estudiamos se mantiene cuando el acuerdo de aprobación definitiva se produce antes de que transcurran 24 meses desde la fecha indicada. Así, el segundo inciso del artículo 13.3 de la Directiva 2001/42 señala que « Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión ». De ese régimen es trasunto la Disposición Transitoria Primera , apartado 2 de la Ley 9/2006 , según la cual « la obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable ».

De manera que aunque España incumplió el plazo de transposición de la Directiva de Evaluación Estratégica, la Sala de instancia interpreta de modo incorrecto el régimen transitorio instaurado en la propia Directiva, del que resulta que evaluación ambiental no resulta exigible en este caso, porque el primer acto preparatorio formal fue anterior al 21 de julio de 2004 y la aprobación definitiva del Plan se produjo el 20 de julio de 2006, esto es, un día antes del transcurso del plazo de 24 meses desde la fecha de referencia (21 de julio de 2004).

Por lo demás, la doctrina del Tribunal de Justicia a la que alude la sentencia recurrida ( STJCE de 18 de diciembre de 1997, C- 129/1996 , entre otras) hace referencia a disposiciones de los Estados miembros que durante el plazo de adaptación de una Directiva hagan imposible o extremadamente difícil la correcta adaptación del derecho interno a aquella, comprometiendo gravemente el resultado prescrito por aquélla, sin que pueda afirmarse que el Plan General de Haría sea una disposición en la que concurran tales circunstancias.

Alcanzada esta conclusión, resulta ya fuera de lugar la cuestión de si la técnica evaluatoria regulada en el Decreto autonómico 35/1995 cumple o no las exigencias de la Directiva 2001/42/CE.

Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, por acogimiento de los motivos primero y cuarto de casación aducidos por el Ayuntamiento de Haría y el Gobierno de Canarias, procede resolver << lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate >> ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ). Y al hacerlo daremos también respuesta al motivo quinto de casación, en el que las dos administraciones recurrentes denuncian la infracción de la jurisprudencia que citan en relación con el carácter reglado del suelo urbano.

Debemos por tanto centrar el objeto de nuestro estudio en la determinación de si la finca de la demandante, situada al norte del núcleo de Arrieta con acceso por las calles La Goleta y La Vega, tiene carácter de suelo urbano consolidado, como pretende el demandante en contra de lo establecido en el Plan General de Haría.

En la demanda sostiene el recurrente que la parcela de su propiedad debe ser clasificada como suelo urbano consolidado dado que cumple los requisitos exigidos en los artículos 8 y 14 de la de la Ley 6/1998, de 13 de abril de Régimen del Suelo y Valoraciones , así como en los artículos 50 y 51 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias.

En apoyo de estas alegaciones se aportó con la demanda informe suscrito por arquitecto colegiado al que se incorporaron diversas fotografías y planos de la finca, con los que se pretende corroborar la conclusión propugnada en el informe sobre el carácter urbano de la parcela propiedad de la actora.

La Administración autonómica aduce, que si bien es cierto que la finca colinda con el suelo urbano, dada la gran extensión de la parcela (11.565m2) y la falta de ejecución de las seis vías que, según el proyecto de Delimitación del Suelo Urbano vigente en el momento de la aprobación del Plan General impugnado, debían haber sido ejecutadas, no es posible considerar suficientes los servicios urbanísticos existentes a pie de parcela en los términos requeridos por la legislación autonómica de aplicación.

Por su parte, el Ayuntamiento de Haría afirma que la clasificación asignada a los terrenos propiedad de la demandante se acomoda plenamente a la normativa autonómica de aplicación establecida en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, alegando, en línea con lo afirmado por la administración autonómica, la inexistencia en dichos terrenos de los servicios y grado de urbanización imprescindibles para la clasificación de la parcela como suelo urbano consolidado.

Planteado así el debate, debemos precisar que el examen de la cuestión suscitada debe partir de la aplicación e interpretación del artículo 14 de la Ley 6/1998 , en relación con la doctrina constitucional y la jurisprudencia relativas a la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado.

En el precepto legal citado se definen los deberes de los propietarios de suelo urbano según sean titulares de terrenos de suelo urbano consolidado por la urbanización (apartado 1), o de suelo urbano no consolidado (apartado 2). De esta forma, el régimen jurídico del suelo urbano es distinto, estando sujetos los propietarios de terrenos de suelo urbano no consolidado a unos deberes de cesión de terrenos y participación en el coste de la urbanización que no recaen, en cambio, sobre los propietarios de suelo urbano consolidado.

Como señala nuestra sentencia de 5 de abril de 2013 (casación nº 6657/2009 ) « (...) Este diferente régimen jurídico que define la norma básica no se acompaña de mayores precisiones sobre lo que ha de entenderse por uno y otro tipo de suelo, toda vez que son las normas de procedencia autonómica las que nutren de contenido a estas categorías de suelo urbano. En este sentido, viene al caso recordar que sobre esta subdivisión del suelo de carácter urbano, entre consolidado y no consolidado por la urbanización, se pronunció el Tribunal Constitucional en SSTC 164/2001, de 11 de julio y 54/2002, de 27 de febrero , señalando que en todo caso las normas autonómicas deben mantenerse "en los límites de la realidad". Lo que nos da a entender que sólo cuando ésta diferenciación no se desvincula de la realidad, no se abstrae del contexto, ni se prescinde de las circunstancias de hecho, será constitucional».

Pues bien, en atención a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 6/1998 , interpretado a la luz de la jurisprudencia de esta Sala, vemos que los terrenos del demandante no responden a la categoría de suelo urbano consolidado. Y ello por las razones que ahora pasamos a exponer.

En primer lugar, el análisis de la prueba disponible no conduce al convencimiento de que los terrenos de la parte actora dispongan de los servicios exigidos por la legislación urbanística para poder ostentar la categoría de suelo urbano consolidado.

La legislación urbanística canaria ( artículos 50 y 51.1.a/ del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo ) establece que el suelo urbano consolidado está integrado por aquellos terrenos que, además de contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto a las edificaciones preexistentes como a las que se hayan de construir, cuenten con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, en los términos precisados por las Normas Técnicas del Planeamiento urbanístico y por el Plan General.

El informe aportado con la demanda afirma la existencia y suficiencia de los servicios urbanísticos "a la vista del grado de urbanización existente en el entorno de esta parcela" en la finca propiedad de la recurrente; pero, como puso de manifiesto la administración autonómica en la contestación a la demanda, el citado informe pasa por alto el dato esencial de que la finca en cuestión tiene una extensión de 11.565 m2 careciendo totalmente en su interior de la necesaria urbanización; dato este, el de la falta de urbanización, que resulta evidente en las fotografías aéreas y planos aportados junto con el informe al que venimos refiriéndonos.

Resulta así que, aunque se aceptase la integración de la parcela en la trama urbana -lo que tampoco puede considerarse debidamente acreditado, a la vista de la documental incorporada a las actuaciones- se trata de una extensa parcela sin la necesaria urbanización, de manera que, cualquiera que fuese el desarrollo urbanístico del ámbito, necesitaría de obras de urbanización interior. En este punto es oportuno recordar las sentencias de esta Sala de 28 de octubre de 2011 (casación 4984/2007 ); 6 de julio de 2012 (casación 1531/2009 ), y 3 de octubre de 2013, (casación 1173/2011 ) en las que la necesidad de creación de un nuevo entramado de viario público en el interior de una parcela, junto a otras carencias de la urbanización existente, llevaron a considerar que se trataba de suelo urbano no consolidado.

Por lo demás, la parte recurrente nada dice acerca de las cargas urbanísticas que habría soportado para alcanzar los terrenos la consideración de suelo urbano consolidado.

Debemos por todo ello concluir que no ha quedado acreditado que los terrenos de la demandante dispongan de los servicios exigidos por la legislación urbanística en forma que quepa considerar suficiente; y tampoco es posible considerar que la urbanización con la que cuenta la parcela haya sido realizada en los términos exigidos por la ordenación urbanística. Por tanto, no cabe afirmar que el terreno litigioso merezca la categorización de suelo urbano consolidado.

Al haber sido acogidos los motivos de casación primero y cuarto de los recursos del Gobierno de Canarias y del Ayuntamiento de Haría, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción