STS, 10 de Enero de 2014
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2014:20 |
| Número de Recurso | 983/2012 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - APELACION |
| Fecha de Resolución | 10 de Enero de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Enero de dos mil catorce.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación para unificación de doctrina número 983/2012 por D. Pablo Jesús representado por el Procurador D. Javier del Amo Artes, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 14 de octubre de 2011 (recurso contencioso-administrativo 469/07 ). Ha comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado.
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia con fecha 14 de octubre de 2011 (recurso 469/07 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pablo Jesús contra la resolución de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de enero de 2007, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Demarcación de Costas de Murcia de fecha 16 de junio de 2006 que acordó la ejecución subsidiaria de su resolución anterior de 23 de noviembre de 1989 que impuso al recurrente una sanción de multa (ya pagada) y la obligación de demoler la obra ilegal ejecutada con apercibimiento de ejecución subsidiaria a su costa.
El debate suscitado en el proceso de instancia lo sintetiza el fundamento primero de la sentencia recurrida en los siguientes términos:
(...) Alega la parte actora como fundamento de su pretensión que la resolución sancionadora devino firme el 23 de marzo de 2000 a los tres meses de presentarse el recurso de alzada frente a la misma. Por tanto el requerimiento de ejecución subsidiaria se hizo a los 16 años y 26 días de dicha firmeza, sin que en ese plazo se realizara actuación alguna encaminada al cumplimiento de la misma por parte de la Administración recurrida con virtualidad para interrumpir la prescripción. En consecuencia debe entenderse prescrita la acción de la Administración para ejecutar la sanción de acuerdo con lo dispuesto en el art. 132 de la Ley 30/1992 , sobre el que ninguna alegación hace la Administración pese a ser el alegado por el interesado para fundamentar el recurso de alzada. Dicho precepto diferencia entre la prescripción de las infracciones y de las sanciones. En este caso se trata de ejecutar una sanción no ejecutado durante más de 16 años. El plazo de prescripción comienza a contarse desde el día siguiente a aquel en el que adquiere firmeza la resolución sancionadora. Según dicho precepto las infracciones y sanciones prescribirán en el plazo establecido en las leyes que las establezcan y si éstas no fijan plazos las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves al año. La Ley de Costas únicamente fija el plazo de prescripción de las infracciones pero no de las sanciones. En cualquier caso el plazo de prescripción fijado para las infracciones es el de 4 años. En definitiva la potestad de ejecutar la sanción queda sujeta a un plazo de prescripción y en este caso dicho plazo contado desde la firmeza de la resolución debe considerarse transcurrido.
La Administración demandada se opone a la demanda negando que en este caso se haya producido la prescripción de la sanción alegada por la parte recurrente, ya que no se está ejecutando una sanción sino una medida de restauración de las cosas al estado anterior al que tenían antes de cometerse la infracción, la cual tiene un régimen distinto cuyo ejercicio no está sujeto a plazos de prescripción, ni de la infracción ni de la sanción. La obligación de reponer las cosas a su estado anterior es una obligación legal de naturaleza jurídico-administrativa que se fundamenta en el fin de interés general que justifica la posición privilegiada de la Administración. La potestad resarcitoria se encuentra recogida en el art. 100. 1 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio y el art. 190. 4 del Reglamento de 1 de diciembre de 1989 se refiere expresamente al órgano sancionador colmo titular de dicha potestad. Por otro lado el art. 179. 3 de dicho Reglamento hace referencia a los responsables de llevar a cabo dicha reparación estableciendo una obligación legal regulada en los arts. 95. 1 de la Ley y en el 179. 2 del Reglamento. Sobre la imprescriptibilidad de esta obligación legal el art. 92 de la Ley y su concordante 176. 1 del Reglamento, después de establecer un plazo de prescripción de las infracciones, dispone que no obstante se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior cualquiera que sea el tiempo transcurrido . Tal imprescriptibilidad se justifica en la imprescriptibilidad del dominio público marítimo-terrestre, sobre el cual no pueden adquirirse derechos por la mera ocupación y transcurso del tiempo, conforme se deriva del art. 132. 1 C.E . y arts.7 , 8 y 31. 2 de la Ley de Costas y sus concordantes del Reglamento. De ahí que la resolución recurrida debe considerarse ajustada a derecho.
Planteado así el debate, la Sala de instancia desestima el recurso por las razones que se exponen en el fundamento segundo de la sentencia, del que extraemos los siguientes fragmentos:
(...) SEGUNDO.- Es evidente que el recurre confunde la prescripción de las sanciones con la posible prescripción de la medida adoptada en la resolución sancionadora encaminada a reponer las cosas al estado anterior que tenían antes de cometerse la infracción. El art. 132 de la Ley 30/1992 en el que base el recurso se refiere exclusivamente a la prescripción de las infracciones y de la sanciones pero a la de dichas medidas que no tienen carácter sancionador.
La Sala comparte en su totalidad la argumentación referida por el Sr. Abogado del Estado en su escrito de contestación cuando dice que no se está ejecutando una sanción sino una medida de restauración de las cosas al estado anterior al que tenían antes de cometerse la infracción, la cual tiene un régimen distinto y cuyo ejercicio no está sujeto a plazos de prescripción, ni de la infracción ni de la sanción.
La obligación de reponer las cosas a su estado anterior es una obligación legal de naturaleza jurídico-administrativa que se fundamenta en el fin de interés general que justifica la posición privilegiada de la Administración. La potestad resarcitoria de la misma se encuentra recogida en el art. 100. 1 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio y por otro lado la competencia para adoptar tales medidas de restauración de las cosas a su estado anterior, la tiene el órgano sancionador según se desprende de lo dispuesto en el art. 190. 4 del Reglamento de 1 de diciembre de 1989 .
Por otro lado el art. 179. 3 de dicho Reglamento hace referencia a los responsables de llevar a cabo dicha reparación estableciendo una obligación legal regulada en los arts. 95. 1 de la Ley y en el 179. 2 del Reglamento.
Sobre la imprescriptibilidad de esta obligación legal el art. 92 de la Ley y su concordante 176. 1 del Reglamento, después de establecer un plazo de prescripción de las infracciones, dispone que no obstante se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior cualquiera que sea el tiempo transcurrido . Tal imprescriptibilidad se justifica en la imprescriptibilidad del dominio público marítimo-terrestre, sobre el cual no pueden adquirirse derechos por la mera ocupación y transcurso del tiempo, conforme se deriva del art. 132. 1 C.E . y arts.7 , 8 y 31. 2 de la Ley de Costas y sus concordantes del Reglamento.
En definitiva el art. 92 de la ley de Costas establece, taxativamente, la imprescriptibilidad de la facultad de exigir la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior. En el ámbito sancionador se desligan los efectos de la prescripción de la infracción o de la sanción con la restauración de la legalidad ( art. 6.1 en relación con el art. 22.1 y 2 del RD 1398/1993 . Por último el art. 194.11.12 y 13 del R. D. 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que por el que se aprueba el Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, establece la posibilidad de que la restauración de la legalidad se realice en el expediente sancionador o en otro independiente, por lo que aún el en caso de haber prescrito la infracción o la sanción, que no es el caso, tal prescripción no impediría, cuando se hayan tramitado juntos ambos expedientes, continuar y resolver las cuestiones relacionadas con la restauración de la legalidad.
Como señala la STS, Sala 3ª. de 28 de diciembre de 2010 : "en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo -terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18). En el caso del dominio público marítimo -terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas" (fundamento jurídico 1.C/)
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La representación de D. Pablo Jesús , mediante escrito presentado ante la Sala sentenciadora con fecha 30 de noviembre de 2011, interpuso contra dicha sentencia recurso de casación para unificación de doctrina aduciendo que la sentencia impugnada es contradictoria con lo resuelto en sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2010 (casación 5038/1994 ) y en sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de abril de 2010 (recurso contencioso-administrativo 2143/2009 ).
El recurso de casación para unificación de doctrina se tuvo por "preparado" (sic, debió de ser "admitido"), acordándose por la Sala de instancia dar traslado a la representación procesal de la Administración.
La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 6 de febrero de 2012 en el que señala que las sentencias que se proponen como contraste se refieren a supuestos fácticos y jurídicos diferentes, por lo que termina solicitando la desestimación del recurso de casación para unificación de doctrina.
Recibidas las actuaciones en esta Sala, y siendo turnadas a esta Sección 5ª, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 8 de enero de 2014, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación para la unificación de doctrina nº 983/2012 lo formula la representación de D. Pablo Jesús contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 14 de octubre de 2011 (recurso 469/07 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Sr. Pablo Jesús contra la resolución de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de enero de 2007, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Demarcación de Costas de Murcia de fecha 16 de junio de 2006 que acordó la ejecución subsidiaria de su resolución anterior de 23 de noviembre de 1989 que impuso al recurrente una sanción de multa (ya pagada) y la obligación de demoler la obra ilegal ejecutada con apercibimiento de ejecución subsidiaria a su costa.
Como hemos señalado en el antecedente segundo, el recurso de casación para unificación de doctrina pretende sustentarse en la contradicción que alega la recurrente entre la sentencia aquí recurrida y las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2010 (casación 5038/1994) y de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de abril de 2010 (recurso contencioso-administrativo 2143/2009 ).
El recurso de casación para la unificación de la doctrina procede cuando "respecto a los mismo litigantes u otros diferentes en idéntica situación, y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones substancialmente iguales, se hubiese llegado a pronunciamientos distintos " ( artículo 96 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Por ello, la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de hechos, fundamentos y pretensiones, y, como señala, entre otras muchas, la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2010 (casación para unificación de doctrina 311/2009 ) << (...) no cabe , en consecuencia, apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico. Si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta....>>
De esa singular configuración del cauce procesal aquí utilizado deriva la exigencia de que en el escrito de formalización se razonen de manera precisa y circunstanciada las identidades que determinan la contradicción alegada.
Pues bien, en el caso que nos ocupa el escrito de interposición del recurso no hace ningún esfuerzo para poner de manifiesto las identidades subjetivas, objetivas y jurídicas a que se refiere el artículo 99.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Más bien al contrario, el escrito de la parte recurrente elude deliberadamente mencionar las marcadas diferencias que fácilmente se advierten entre los supuestos que se examinan en las sentencias que se aportan y el caso resuelto en la sentencia recurrida.
Entre otras divergencias que señala el Abogado de Estado en su escrito de oposición, destacaremos aquí la de mayor calibre y más notoria.
La orden de demolición que se examina en la sentencia aquí recurrida se sustenta en la obligación que la legislación de Costas impone a quienes hayan infringido la normativa sobre protección del dominio público marítimo-terrestre, a quienes, sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que les recaiga, el artículo 95.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (y en concordancia con éste, el artículo 176. 1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre ) les impone la obligación de proceder a la "restitución de las cosas y reposición a su estado anterior". Así lo señala expresamente la sentencia recurrida, donde también se explica con claridad que el artículo 92 de la misma Ley de Costas , después de establecer un plazo de prescripción de las infracciones, dispone que, no obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior cualquiera que sea el tiempo transcurrido; señalando la sentencia recurrida que " (...) tal imprescriptibilidad se justifica en la imprescriptibilidad del dominio público marítimo-terrestre, sobre el cual no pueden adquirirse derechos por la mera ocupación y transcurso del tiempo, conforme se deriva del artículo 132.1 C.E . y artículos 7 , 8 y 31. 2 de la Ley de Costas y sus concordantes del Reglamento".
Claramente distintos son los casos a que se refieren las dos sentencias que en el recurso se citan como elementos de contraste, pues las órdenes de demolición a las que en ellas se alude traen causa de obras de edificación realizadas sin licencia, esto es, de infracciones urbanísticas, y, por tanto, no guardan relación alguna con la Ley de Costas ni con el singular régimen jurídico aplicable al dominio público marítimo-terrestre.
Ante esa notoria diferencia, que la parte recurrente ha preferido ignorar, de ninguna manera cabe afirmar que las sentencias sometidas a contraste incorporen doctrinas o interpretaciones contradictorias, y, en consecuencia, el recurso de casación para la unificación de doctrina no puede prosperar.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente; si bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, dada la índole del asunto, la notoria falta de fundamento del recurso y la actividad desplegada por la Administración del Estado en su oposición al recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada al importe de cinco mil euros (5.000 ) por el concepto de honorarios de defensa de la Administración del Estado.
NO HA LUGAR al recurso de casación para unificación de doctrina número 983/2012 interpuesto en representación de D. Pablo Jesús representado por el Procurador D. Javier del Amo Artes, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 14 de octubre de 2011 (recurso contencioso-administrativo 469/07 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento tercero.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
