STS, 9 de Diciembre de 2013

ÚNICO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de T.P.S. Tarragona Port Services S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 8 de febrero de 2011, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 892/2008 . La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente contra el acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona de 5 de diciembre de 2007, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por la recurrente por la supresión de la bonificación en la tarifa T-3 sobre carbón importado.

Por sus antecedentes y por los motivos en que se funda, este recurso de casación es similar al recurso de casación nº 2497/2011, resuelto por sentencia de esta Sala de en misma fecha. Sólo el período a que se refiere la reclamación -que, en este caso, es el año 2006- y la concreta cantidad reclamada varían de un supuesto a otro; diferencias que de ningún modo inciden en la solución que debe darse a las cuestiones planteadas. Cabe, por ello, remitirse íntegramente a lo dicho en la sentencia mencionada:

PRIMERO.- Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 9 de marzo de 2011 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad T.P.S. Tarragona Port Services, S.L., ahora también parte recurrente, contra el acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona de 5 de diciembre de 2007, que había desestimado la solicitud de una indemnización, en concepto de responsabilidad patrimonial, por importe de 319.739,60 €.

Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

La recurrente, T.P.S. Tarragona Port Services, S.L., es titular de una concesión, otorgada por la Autoridad Portuaria de Tarragona el 23 de diciembre de 1996, al amparo de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, para la "Terminal de graneles sólidos" en el muelle de Cataluña del Puerto de Tarragona, con vigencia hasta el 8 de enero de 2014, posteriormente prorrogada.

El Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona, de 26 de noviembre de 1997, por razón de la realización de unas inversiones en mejoras medioambientales, acordó bonificar, durante todo el término de la concesión, la tarifa T-3 que generase el tráfico de carbón manipulado por la entidad recurrente, T.P.S. Tarragona Port Services, S.L. en la indicada concesión, con 10 pts/tn. hasta las 3.600.000 de toneladas anuales, con 5 pts/tn desde la indicada cantidad hasta las 4.000.000 de toneladas anuales y sin que se aplique ninguna bonificación a partir de esta última cantidad.

El acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona de 11 de diciembre de 2001, elevó las anteriores bonificaciones en la Tarifa T-3, a 14 pts/tn a todo el tráfico de carbón manipulado de la empresa recurrente hasta 3.600.000 de toneladas, a 7 pts/tn entre la indicada cantidad y 4.000.000 de toneladas y sin que se aplique ninguna bonificación a partir de esta última cantidad.

A partir del ejercicio 2004 la Autoridad Portuaria de Tarragona dejó de aplicar la referida bonificación, y la entidad recurrente, con fecha 7 de julio de 2006, presentó un escrito en el que reclama a dicha Autoridad Portuaria, en concepto de responsabilidad patrimonial, la cantidad de 319.739,60 €, que es el importe que hubiera resultado de la aplicación de las bonificaciones durante el ejercicio 2005.

La reclamación de responsabilidad patrimonial fue desestimada por acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona, y el recurso contencioso administrativo interpuesto por T.P.S. Tarragona Port Services, S.L. contra dicho acuerdo, fue desestimado por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Barcelona, de 9 de marzo de 2011 , que constituye el objeto del presente recurso de casación.

SEGUNDO.- El recurso de casación de T.P.S. Tarragona Port Services, S.L. se articula en tres motivos: a) el primer motivo denuncia la vulneración de la Ley de Contratos de las Administraciones Púbicas (RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio), de su Reglamento de aplicación (RD 1098/2001, de 12 de octubre) y jurisprudencia del Tribunal Supremo, b) el segundo motivo alega la vulneración de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, por inaplicabilidad de su Disposición Transitoria Tercera , y c ) el tercer motivo denuncia la infracción de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, RD 429/1993, de 26 de marzo y jurisprudencia del Tribunal Supremo, al ser correcto el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial en el momento de concretarse el perjuicio para el administrado.

TERCERO.- La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo al considerar que el derecho a reclamar por daños y perjuicios había prescrito, por lo que debemos iniciar el examen del recurso de casación por el tercero de sus motivos, que niega que en el momento de interponer la reclamación de responsabilidad patrimonial se hubiera completado el plazo de un año de prescripción, y en relación con tal cuestión, habremos de pronunciarnos también sobre el motivo segundo del recurso, que cuestiona el dies a quo del plazo prescriptivo tenido en cuenta por la sentencia recurrida.

En efecto, la sentencia impugnada estimó que la reclamación de responsabilidad patrimonial, presentada el 5 de julio de 2006 , fue interpuesta una vez transcurrido el plazo de un año de prescripción, cuya fecha inicial de cómputo situó a partir del vencimiento del plazo de seis meses de la entrada en vigor de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, sin que la parte recurrente hubiera ejercitado la opción reconocida en la Disposición Transitoria 3ª de dicha Ley.

Así resulta de los siguientes razonamientos de la sentencia impugnada:

"Por lo tanto, teniendo en cuenta la relación administrativa, por lo que se refiere al presente proceso, tuvo su antecedente en el momento en que se presentó la reclamación administrativa el 5 de julio de 2006, cuando desde el día 1 de enero de 2004 no se reconocían las bonificaciones indicadas, en aplicación de la Disposición Transitoria anteriormente citada, sin que conste que la parte demandante hubiese interpuesto reclamación o ejercitado el derecho de opción que le reconocía la misma norma jurídica, claramente se llega a la conclusión de que el derecho de reclamar por daños o perjuicios, siempre con fundamento en el principio de responsabilidad patrimonial, había prescrito, por cuanto en atención a lo que se dispone en la norma jurídica anteriormente indicada, el cómputo del plazo de prescripción, comenzó a partir de los seis meses desde la entrada en vigor de la Ley 48/2003."

La parte recurrente sostiene en el motivo segundo del recurso, que no le era aplicable la opción establecida por la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 48/2012 , porque es titular de una concesión sobre el dominio público portuario, y en consecuencia la tasa aplicable es la de ocupación privativa del dominio público portuario, mientras que la DT3ª se refiere a las tasas por utilización especial de instalaciones portuarias, que nada tiene que ver con la anterior y, en el motivo tercero, añade que ha ejercitado la acción de responsabilidad patrimonial dentro de plazo, porque la bonificación que no le fue satisfecha se calcula en un porcentaje a calcular sobre el volumen de tránsito anual, que se incrementa a medida que aumenta en volumen de tránsito en unos tramos, hasta un tope máximo, por lo que es evidente que la citada bonificación únicamente podía cuantificarse cuando se conociera el volumen total del tránsito, en este caso en que se reclama el importe de las bonificaciones del ejercicio 2005, al final de ese año, por lo que la reclamación de 5 de julio de 2006 fue presentada en plazo.

La empresa recurrente era titular de una concesión administrativa en la terminal de graneles sólidos en el Muelle de Catalunya del Puerto de Tarragona, por la que, en la regulación anterior a la entrada en vigor de la Ley 48/2003, satisfacía a la Autoridad Portuaria de Tarragona un canon por ocupación del dominio público, pactado en la cláusula 16ª del título concesional, que se calculaba en razón a una cantidad en pesetas por metro cuadrado ocupado y año (882 pesetas en la zona VI-1 y 686 pesetas en la zona VI-2) y, además, la propia cláusula 16º del título concesional preveía que los tráficos portuarios que utilizasen las instalaciones objeto de la concesión, estarían sujetos al pago a la Autoridad Portuaria de las tarifas que se estableciesen de acuerdo con la publicación anual de la correspondiente Orden Ministerial de Tarifas Portuarias.

La Orden Ministerial de 30 de julio de 1998 (BOE 12 de agosto de 1998), sobre el régimen de las tarifas por los servicios portuarias prestados por las autoridades portuarias, reguló entre otras la Tarifa T-3: Mercancías, que se exigía por el acceso, embarque, desembarque y uso de las instalaciones portuarias por las mercancías, y que era de aplicación en los puertos del Estado, ya fueran gestionados directamente por las Autoridades portuarias o por particulares en régimen de concesión o autorización.

La bonificación, cuya falta de pago se encuentra en el origen de la reclamación de responsabilidad patrimonial, fue reconocida sobre esta Tarifa T-3, y no sobre el canon por ocupación, como resulta con toda claridad de los acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona, de 26 de noviembre de 1997 y de 11 de diciembre de 2001, que obran en el expediente administrativo (folios 232 y 257), y su importe se determinaba en función del tráfico de carbón manipulado por la empresa recurrente en la terminal objeto de la concesión, a razón de 10 ptas/tn primero, y 14 pts/tn después, hasta las 3.600.000 toneladas anuales, de 5 pts/tn primero y 7 pts/tn después, entre esa cantidad y 4.000.000 toneladas anuales, y sin ninguna bonificación a partir de esta última cantidad.

La Ley 48/2003 introdujo importantes modificaciones en el marco jurídico de la utilización del dominio público y de prestación de servicios y de utilización del dominio público de los puertos de interés general, algunas de ellas, como reconoce la propia Exposición de Motivos, exigidas por la necesidad de adaptación de los canones portuarios y sistema tarifario a la doctrina contenida en la sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional. Entre las referidas novedades, se crean diversas tasas portuarias, y en lo que interesa a este recurso, la tasa de ocupación (artículo 19 y siguientes de la Ley), cuyo hecho imponible consiste en la ocupación del dominio público portuario en virtud de una concesión o una autorización, y la tasa por utilización especial de las instalaciones portuarias, en su modalidad de tasa de utilización de la mercancía ( artículo 24 de la Ley), que tras la reforma efectuada en la Ley 48/2003 por el artículo 1 de la Ley 33/2010 se denomina tasa de la Mercancía (T-3), cuyo hecho imponible consiste en la utilización de las instalaciones portuarias por las mercancías que se embarquen, desembarquen, transborden o efectúen tránsito marítimo o terrestre.

La DT3ª de la Ley 48/2003 estableció la siguiente opción para los concesionarios de instalaciones portuarias:

1. A partir de la entrada en vigor de esta ley, el tráfico portuario que utilice instalaciones en régimen de concesión administrativa estará sujeto al pago a la Autoridad Portuaria de las tasas por utilización especial de instalaciones portuarias reguladas en esta ley.

2. Los concesionarios de instalaciones portuarias podrán optar, en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, entre la aplicación de la cuota de las tasas por utilización especial de instalaciones portuarias correspondiente a instalaciones en régimen de concesión, renunciando a las bonificaciones previstas en su título concesional, o la aplicación de las cuotas tributarias previstas en esta ley para instalaciones no concesionadas con las bonificaciones previstas en su título concesional, sin que en este último caso sea posible que la Autoridad Portuaria aplique las bonificaciones previstas en el artículo 27 dirigidas a potenciar la captación y consolidación de tráficos en el puerto.

En el supuesto de que en dicho plazo no se haya comunicado a la Autoridad Portuaria la opción elegida, se entenderá que se opta por la aplicación de las cuotas previstas en esta ley para instalaciones en régimen de concesión con renuncia a las bonificaciones previstas en el título concesional.

Hemos de rechazar la alegación de la parte recurrente sobre la inaplicabilidad de esta Disposición Transitoria, pues es claro que la opción que contempla no se refiere al pago de la tasa por ocupación privativa del dominio público portuario, sino a la tasa por utilización especial de instalaciones portuarias, que incluye la Tasa de Mercancía (T-3), habiéndose reconocido la bonificación, cuya falta de pago es la causante del daño reclamado, sobre ésta Tasa de Mercancía T-3, de la que la empresa recurrente concesionaria de la terminal portuaria es sujeto pasivo sustituto, como resulta del artículo 24.2.b) de la Ley 48/2003 y de las propias liquidaciones de la tasa que obran en el expediente.

Las bonificaciones que el demandante alega haber perdido, a partir del año 2004, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 48/2003, son estas bonificaciones sobre la Tarifa T-3, calculadas por el tráfico de carbón manipulado por ella en la terminal objeto de la concesión administrativa, sin perjuicio de que la empresa recurrente sea titular de una concesión sobre el dominio público portuario, por cuya ocupación también paga una tasa, pero dicha tasa de ocupación nada tiene que ver en la reclamación, pues se insiste en que las bonificaciones dejadas de satisfacer al recurrente por la Autoridad Portuaria de Tarragona fueron las reconocidas sobre la Tarifa T-3, como resulta con claridad de los acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Tarragona, de 26 de noviembre de 1997 y de 11 de diciembre de 2001.

La Ley 48/2003 supuso, por tanto, la desaparición del anterior régimen tarifario y las correspondientes bonificaciones reconocidas en el mismo, si bien estableció una opción en su DT3 ª, que permitía conservar las bonificaciones concedidas con anterioridad, que podía ejercitarse en los 6 meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley, que tuvo lugar, de acuerdo con su Disposición Final Quinta a los tres meses de la publicación en el BOE (la fecha de publicación fue el 27 de noviembre de 2003).

La sentencia impugnada declara como hecho acreditado, sin ninguna contradicción por el recurso de casación, que la parte no ejercitó la opción a que acabamos de referirnos, y que como consecuencia de esa falta de ejercicio, la Administración portuaria dejó de abonar las bonificaciones ya en el ejercicio 2004.

Por tanto, como la empresa recurrente no reaccionó ante esa falta de abono de las bonificaciones, ni efectuó ninguna reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños hasta el 5 de julio de 2006, ha de reconocerse que en el momento de la interposición de la reclamación había transcurrido el plazo de prescripción de un año establecido por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 .

No puede aceptarse como fecha de inicio del cómputo el 1 de enero de 2006, por razón de reclamarse las bonificaciones del ejercicio 2005 y tratarse de una bonificación establecida sobre el volumen anual de tránsitos, que solo puede cuantificarse cuando se conozca dicho volumen anual al final del ejercicio, como pretende la parte recurrente, porque dicha parte conocía, desde el ejercicio 2004, la falta de pago de la bonificación, y por tanto, desde ese momento pudo ejercitar la reclamación, y además de lo anterior, porque ni siquiera es cierto que fuera preciso esperar a final del ejercicio para determinar la cuantía de la bonificación aplicable, pues la misma va disminuyendo progresivamente a medida que aumenta, a lo largo del ejercicio, el tráfico de mercancías, de forma que las primeras 3.600.000 toneladas tenían una bonificación de 10 ó 14 pts/tn, el tramo de las 3.600.000 a las 4.000.000 de toneladas tenía una bonificación de 5 ó 7 pts/tn, y a partir de este último volumen se dejaba de aplicar la bonificación, lo que explica que la bonificación se podía determinar en el mismo momento de la liquidación, sin que resultase afectada por el volumen de mercancías del resto del año, de forma que no era necesario esperar a conocer el volumen total de mercancías al final del ejercicio, como sostiene la parte recurrente.

Por las razones indicadas, estimamos que la fecha inicial del cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar, debe situarse en el vencimiento del plazo de 6 meses para el ejercicio de la opción de la DT3ª de la Ley 48/2003 , y que dicho plazo se encontraba vencido cuando la parte recurrente interpuso su reclamación, como sostuvo la sentencia impugnada.

En consecuencia, se desestiman los motivos segundo y tercero del recurso de casación.

CUARTO.- El motivo primero del recurso denuncia vulneración de los derechos adquiridos y expropiación de facto de derechos consolidados, el cumplimiento por parte del concesionario de las inversiones medioambientales a favor del Puerto de Tarragona y el correlativo enriquecimiento injusto de la Administración, todo ello con vulneración de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio), de su Reglamento de aplicación (RD 1098/2001, de 12 de octubre), y jurisprudencia del Tribunal Supremo, además de haberse producido un enriquecimiento injusto de la Administración, cuantificable en el importe de las bonificaciones dejadas de percibir, y todo ello considera la parte recurrente que es consecuencia de la actuación del legislador, ya que la modificación legal que supuso la entrada en vigor de la nueva Ley de Puertos del Estado fue la causa directa de la supresión de facto de las bonificaciones.

No cabe acoger el motivo en lo relativo a las infracciones denunciadas de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio) y de su Reglamento de aplicación (RD 1098/2001, porque de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de 22 de abril de 2009 (recurso 10048/2004 ) y de 5 de julio de 2010 (recurso 1891/2006 ), la cita global y genérica, como normas infringidas, del conjunto de la normativa reguladora de una institución jurídica, como es el caso con la cita en bloque de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y su Reglamento, no cumple la exigencia del artículo 92.1, en relación con el artículo 93.2.b), ambos de la LJCA , que requieren precisar la norma específica que se estime infringida, sin que pueda aceptarse que esa carga procesal, que incumbe a la parte recurrente, pueda ser suplida por la colaboración del órgano jurisdiccional.

La infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se basa en la cita de cuatro sentencias de esta Sala, de fechas 23 de mayo de 1995 , 28 de octubre de 1986 , 16 de diciembre de 1999 y 14 de marzo de 2002 , que tratan de supuestos distintos, de desgravación fiscal en la construcción de buques las sentencias citadas en primer y tercer lugar, de beneficios fiscales a las construcciones de centrales eléctricas de carbón la sentencia citada en segundo lugar, y de la responsabilidad del Estado legislador por el cambio de sistema en la prestación de servicios funerarios la cuarta sentencia, sin que la parte recurrente explique la relación que guardan las sentencias citadas con las cuestiones debatidas en este recurso, en el que ya se ha indicado que se discute la responsabilidad patrimonial de la Administración portuaria y la determinación del dies a quo del plazo de un año para el ejercicio del derecho a reclamar, y sin que se aprecie, además, la concurrencia en los supuestos invocados de una opción legal no ejercitada para el mantenimiento de los derechos que se reclaman.

Por último, tampoco puede acogerse la invocación que efectúa la parte recurrente, en el final de este motivo, a la responsabilidad del legislador, por considerar la modificación de la Ley de Puertos como la causa directa de la supresión de las bonificaciones, pues como resulta de la doctrina de esta Sala, recogida entre otras en la sentencia de 20 de abril de 2007 (recurso 6289/2002 ), no cabe imputar la responsabilidad por actos legislativos del Estado a la Administración demandada, en este caso la Administración portuaria de Tarragona, sin que quepa tampoco un pronunciamiento sobre la responsabilidad del Estado legislador en este caso concreto, toda vez que dicha cuestión debe plantearse ante el Consejo de Ministros, para la revisión de cuyos acuerdos la Sala de instancia carece de competencia.

No cabe acoger, por tanto, el motivo primero del recurso de casación.

QUINTO.- Sin perjuicio de lo razonado acerca de la prescripción de la acción para reclamar, y a mayor abundamiento, cabe señalar que falta en este caso, además, la acreditación del daño, pues el acuerdo desestimatorio de la reclamación de la Autoridad Portuaria de Tarragona razona que la nueva Tasa de mercancía es más reducida que la antigua Tarifa T-3, incluidas las bonificaciones, y así resulta del estudio comparativo, elaborado por la Autoridad Portuaria de Tarragona y referido al ejercicio 2004, que el Abogado del Estado acompañó a su escrito de contestación a la demanda, del que resulta que la liquidación con arreglo a la Ley 48/2003, en el citado ejercicio, ha sido de un importe inferior en un 5,96% a la facturación que hubiera correspondido con la precedente normativa, con las bonificaciones medioambiental incluidas, sin que la parte recurrente haya alegado, ni menos aún demostrado, la equivocación de dicho informe.

SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar por todos los conceptos como costas procesales por la Administración recurrida.

No ha lugar al recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de T.P.S. Tarragona Port Services S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 8 de febrero de 2011, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 892/2008 , con imposición de las costas a la recurrente hasta un máximo de 4.000 € por todos los conceptos.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.