STS, 14 de Noviembre de 2013

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 7 de abril de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 198 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Don Rosendo frente a la resolución del Ministro de Medio Ambiente de 15 de diciembre de 2008 que confirma en reposición la anterior Resolución de 29 de septiembre de 2006 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 12.452 metros de longitud, en la ría de Vigo, comprendido desde el municipio de Redondela hasta las playa de Matadero, confirmamos la resolución recurrida, en lo que se refiere a los vértices del pleito, por ser conforme a Derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «La cuestión suscitada en este pleito, en cualquier caso, ha sido ya planteada a esta misma Sala y resuelta en la SAN 3 de marzo de 2011 (Rec. 122/2009 ), en la que respecto de la misma Orden Ministerial de deslinde, se impugnada la servidumbre de protección correspondiente a otros vértices, pero afectados por la misma normativa urbanística. Sentencia en la que razonamos lo siguiente: El caso presente es un caso peculiar e inverso en relación a lo que suele ser habitual en pretensiones de esta naturaleza. No puede dejar de señalarse como la Memoria indica que en el Termino Municipal de Vigo se realizó la adaptación a la Ley del suelo del Plan General de Ordenación Urbana mediante la aprobación de un nuevo Plan aprobado inicialmente en Mayo de 1992 y definitivamente en octubre de ese mismo año. Tras la subsanación de deficiencias, se aprobó el Plan el día 29 de Abril de 1993. En la zona del Monte de Guía (que es donde se sitúan los vértices objeto de impugnación) hay un Plan Especial de Protección con servidumbre de 100 metros y otro con servidumbre de más de 100 metros. Esto mismo resulta, junto a lo dicho en la Memoria, de lo que obra en el Informe de la Dirección General de Costas en relación a las Normas Subsidiarias de Planeamiento según el que el planeamiento vigente a la hora de aprobar la Orden impugnada era, precisamente, el que se acaba de señalar. Junto a este Informe aparecen los planos correspondientes a la Adaptación del Plan General de 1983 a la Ley del Suelo y la zona del Monte de Guía aparece grafiada como de P.E.P que según la leyenda del Plano significa Plan Especial de Protección lo que, en principio, parece incompatible con la consideración de urbano del terreno al que se refiere la impugnación planteada. En los planos aparecen grafiados de modo distinto los terrenos que tienen la consideración de urbanos de los que están integrados en el Plan Especial de Protección. La parte recurrente aporta con su demanda un Certificado del Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo en el que se afirma que la zona del plano que se adjunta (una parte del plano de la adaptación del Plan General de 1983 a la Ley del Suelo) se entiende que es suelo urbano. No obstante, la simple visión del plano permite entender como sobre la zona del Monte de Guía, las letras que aparecen son las de PEP que resulta incompatible con la consideración de urbano. En fase de prueba la parte recurrente ha aportado una certificación del Secretario de la Gerencia Municipal de Urbanismo según la cual los vértices 122 a 133 del deslinde, en el Plan General aprobado definitivamente por el Ministerio de la Vivienda con fecha 4 de Diciembre de 1970 las parcelas en cuestión figuraban como suelo urbano. En relación a este informe lo primero que hay que señalar es que la autoridad que debía haber certificado la naturaleza de los terrenos era la autoridad autonómica (que reúne las competencias en la materia) y no el Ayuntamiento afectado. En cualquier caso, independientemente de que los terrenos en cuestión hubieran tenido la consideración de urbanos en el deslinde aprobado en 1970, la realidad es que al momento de la aprobación de la Orden de deslinde carecían de esa condición por lo que la servidumbre debe fijarse en una extensión de 20 metros (y no los 100 metros pretendida). La Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley 22/1988, de Costas cuando establece que "Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros" da por supuesto dicha excepción solo se aplica cuando el terreno en cuestión mantenga la condición de suelo urbano hasta el momento de la aprobación de la Orden de deslinde, pero ante la discrepancia de clasificaciones, lo que debe prevalecer es la clasificación vigente al momento de la aprobación de la orden aprobatoria del deslinde y, solo excepcionalmente, podrá gozar de la servidumbre reducida de 20 metros aquel terreno que fuera urbano al momento de la aprobación de la ley de costas y lo siga siendo en la actualidad (ó al menos, al momento de la aprobación del deslinde). La condición de urbano de un determinados terreno suele ser mantenida en el tiempo (es decir, el suelo urbano no es habitual que deje de serlo) y lo frecuente es que el suelo no urbano adquiera posteriormente esta condición por el natural desarrollo urbanístico. En este caso ha ocurrido lo contrario: una zona urbana se ha degradado y actualmente no es urbana e integra un Plan Especial de Protección (las fotografías acompañadas al expediente del Monte Da Guía parecen indicar que aquella zona nunca debió ser urbana tanto por sus condiciones naturales como por su escasa consolidación urbanística). Por lo tanto, la Disposición Transitoria Tercera que reclaman los recurrentes no puede ser aplicada ahora pues está prevista para aquellas zonas que siendo urbanas al momento de la aprobación de la ley de costas conservan dicha condición, y no como en el caso presente en que dicha condición se ha perdido. Estimar las pretensiones de los recurrentes conseguiría el fin contrario al querido por la Ley de Costas: se conseguía una servidumbre de protección de 20 metros en una zona calificada que no es urbana (que actualmente tiene muy escasa consolidación urbanística) y ello solo porque en un antiguo planeamiento era zona urbana pero que desde hace mas de 20 años ha dejado de ser urbana. ».

Termina la Sala de instancia declarando, en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, como justificación de su decisión que: «Doctrina de plena aplicación al supuesto debatido, en el que como prueba se aportan dos certificados urbanísticos, emitidos por el Ayuntamiento de Vigo, con los que se pretende acreditar el carácter de urbanos de los terrenos discutidos en la actualidad, uno adjuntado como documento nº 3 con la demanda y otro propuesto en el correspondiente periodo de prueba, los cuales no pueden ser tomados en consideración a los efectos del litigio, por las razones expuestas en el fundamento jurídico anterior, fundamentalmente por no ser dicha Administración Local la competente para emitir los referidos certificados, según esta Sala ha declarado con reiteración. La alegación de la demanda de que la clasificación de urbanos de los terrenos se mantiene en la fecha de tramitación y resolución del procedimiento de deslinde se contradice no solo con la fotografía vertical nº 3647 del Anejo de fotografías aéreas de la Memoria del proyecto de deslinde que muestra los terrenos del pleito, sino igualmente con el Anejo denominado "Informe de la Dirección General de Costas a las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vigo" donde se encuentran los planos de 1992 de subsanación de deficiencias en la adaptación del PGOU a la Ley del Suelo de Galicia. De donde resulta, tal y como indica el Abogado del Estado en la contestación, que de componer las dos últimas hojas de la segunda de las bolsas de dicho Anejo la zona del pleito se corresponde con un tramo al que le corresponde un Plan de Especial Protección (PEP). Procede, por todo ello, la integra desestimación de la demanda confirmando la resolución impugnada en el recurso.»

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de 14 de septiembre de 2011, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, y, como recurrente, Don Rosendo , representado por el Procurador don Miguel Torres Alvarez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación deducido por el representante procesal de Don Rosendo se basa en tres motivos, sin expresar el apartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en que se amparan, si bien de su articulación se deduce que todos se invocan al amparo del apartado d) del expresado precepto; el primero por infracción de la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 22/1988, de Costas , y de la Disposición Transitoria 9ª.3 del Reglamento de la citada Ley, aprobado por el Real Decreto 1471/1989 , alegando en su desarrollo que la infracción se produce porque los terrenos comprendidos entre los vértices 201 a 204 estaban clasificados como suelo urbano por el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, al menos desde 1970 y en los sucesivos planes posteriores, como son el PGOU de 1993 y el vigente PGOU aprobado en los años 2008 y 2009, errando la Sala de instancia al afirmar que los terrenos se desclasificaron en el PGOU de 1993; el segundo por vulneración del artículo 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al resultar insostenible la afirmación contenida en la sentencia de que con el PGOU de 1993, vigente al momento de aprobarse el deslinde, los terrenos litigiosos habían perdido la condición de suelo urbano, pues desconoce el certificado municipal, con fuerza probatoria plena que le atribuye el artículo 319.1 de la LEC , según el cual los terrenos concernidos eran suelo urbano conforme al Plan General aprobado por el Ministerio de la Vivienda con fecha 4 de diciembre de 1970; y el tercero por haber conculcado lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), al considerar que la sentencia incurre en el error de declarar que la condición de suelo urbano resulta incompatible con la inclusión de los citados terrenos en un Plan Especial de Protección, ya que el artículo 25 del RPU incluye entre los sistemas generales de espacios públicos los parques urbanos y el artículo 26 prevé que la definición de los sistemas generales se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo, estando en el caso presente ante un sistema general (parque público urbano), que no resulta incompatible con su clasificación como suelo urbano y el hecho de que los PGOU de 1993 y de 2008 califiquen los terrenos como sistema general, parque público urbano, y remitan a un Plan Especial posterior, no es incompatible con su clasificación como suelo urbano, para finalizar con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se reconozca el derecho del recurrente, como propietario de terreno en el ámbito de la servidumbre de protección, a que dicha servidumbre se reduzca a veinte metros entre los vértices 201 a 204, modificándose así el deslinde aprobado en el sentido de reducir en el concreto tramo la anchura de la servidumbre de protección a veinte metros.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante providencia de 10 de enero de 2012, y, recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, se convalidaron las practicadas mediante diligencia de ordenación de 9 de febrero de 2012, en la que se acordó dar traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 23 de marzo de 2012, interesando, en primer lugar, la inadmisión del recurso de casación por no expresarse los concretos supuestos legales en los que basa cada uno de los motivos de casación alegados y porque se discute la valoración de la prueba realizada por el Tribunal a quo , lo que no cabe en casación; pero, en cualquier caso, procede la desestimación de los tres motivos invocados porque el suelo en cuestión, como declara la Sala de instancia en la sentencia recurrida, no puede ser considerado urbano, lo que ya fue examinado y decidido por la Sala sentenciadora al resolver el recurso contencioso-administrativo número 122 de 2009 mediante sentencia de fecha 3 de marzo de 2011 , a cuyo contenido se remite, lo que se corresponde con lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas , interpretación la de la Sala sentenciadora que concuerda con lo expresado en la Exposición de Motivos de dicha Ley, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de octubre de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La inadmisión del recurso de casación, planteado por el Abogado del Estado, ha de ser rechazada porque, aunque, al articularse los diferentes motivos de casación, no se indique el concreto apartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional al que se acogen, lo cierto es que de aquella articulación se deduce, de forma indubitada, que lo son al del apartado d) del referido precepto por infracción de Ley, mientras que en cada uno de ellos se expresa, con toda claridad, las infracciones que se imputan a la sentencia recurrida, por lo que no se trata de una mera discrepancia en la valoración de pruebas sino de una diferente interpretación y aplicación de preceptos legales.

Idéntica cuestión a la aquí planteada ha sido resuelta por nosotros en la reciente Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 31 de octubre de 2013 (recurso de casación 2982/2011 ), en la que se anula la sentencia pronunciada por la misma Sala de instancia, a la que la ahora revisada en casación se remite para llegar a la misma decisión, de manera que, por respeto al principio de igualdad en aplicación de la Ley y con unidad de doctrina, hemos de adoptar idéntica decisión al encontrarnos ante un supuesto sustancialmente coincidente con el resuelto en nuestra referida Sentencia de fecha 31 de octubre de 2013 .

Según hemos expuesto en el antecedente sexto de esta sentencia, en el motivo primero se alega la infracción de las Disposiciones Transitorias Tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y Novena del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre; y ello sobre la base de que los terrenos comprendidos entre los vértices 201 a 204 estaban clasificados como suelo urbano por el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, al menos desde 1970, por lo que la anchura de la servidumbre de protección habrá de ser reducida a veinte metros.

Este motivo de casación debe ser estimado por idénticas razones a las expresadas en nuestra referida sentencia de 31 de octubre de 2013 (recurso de casación 2982/2011 ).

En la Ley de Costas de 1988 se establece, con carácter general, que la servidumbre de protección -con las limitaciones que comporta, establecidas en la propia Ley- recaerá sobre una zona de cien metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar ( artículo 23.1 de la Ley de Costas ). Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora interesa, en la disposición transitoria tercera.3 de la propia Ley, donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 29 de julio de 1988 (a tenor de su disposición final tercera), operará la indicada servidumbre de protección pero con una sustancial reducción de su anchura, que será de 20 metros. Por su parte, la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de la Ley de Costas establece que a tales efectos -reducción de la anchura de la servidumbre de protección- "sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

Como hemos visto, en el caso que nos ocupa la Sala de instancia ha entendido que no es aplicable al caso la excepción prevista en la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley de Costas ; y sustenta esa conclusión en la consideración de que, si bien los terrenos a que se refiere la controversia estaban clasificados en el Plan General de 1983 como suelo urbano, y, por tanto, esa era su clasificación en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, tal situación no persistía cuando se aprobó el deslinde -29 de septiembre de 2006-, pues había resultado alterada al aprobarse definitivamente la Adaptación del Plan General, por acuerdo de 29 de abril de 1993, en cuya virtud los terrenos del Monte de Guía habían quedado comprendidos en el ámbito de un Plan Especial de Protección y se excluía toda posibilidad de desarrollo urbano en la zona.

Partiendo de esa apreciación sobre el cambio habido en la ordenación urbanística de los terrenos, la Sala de Audiencia Nacional considera que cuando la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley de Costas se refiere a los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley , estableciendo respecto de ellos que la anchura de la servidumbre de protección será de veinte metros, la citada norma « ...da por supuesto [que] dicha excepción solo se aplica cuando el terreno en cuestión mantenga la condición de suelo urbano hasta el momento de la aprobación de la Orden de deslinde, pero ante la discrepancia de clasificaciones, lo que debe prevalecer es la clasificación vigente al momento de la aprobación de la orden aprobatoria del deslinde y, solo excepcionalmente, podrá gozar de la servidumbre reducida de veinte metros aquel terreno que fuera urbano al momento de la aprobación de la ley de costas y lo siga siendo en la actualidad (ó al menos, al momento de la aprobación del deslinde) » (fundamento cuarto de la sentencia recurrida).

Pues bien, sin necesidad de profundizar en la bondad del razonamiento que acabamos de reseñar, nos limitaremos a destacar que está basado en un presupuesto que no se corresponde con la realidad, al no haber constancia, ni aun en forma indiciaria, de que en la fecha de aprobación del deslinde los terrenos hubiesen perdido la clasificación de suelo urbano.

Como hemos visto, la Sala de instancia deriva esa apreciación del hecho que con la Adaptación del Plan General aprobada en 1993 los terrenos quedaron comprendidos en el ámbito de un Plan Especial de Protección, excluyéndose respecto de ellos todo desarrollo urbano y edificatorio. Pero la conclusión no puede ser compartida, pues el hecho de que el planeamiento urbanístico - sea directamente el Plan General o mediante la remisión de éste a un Plan Especial, o por la conjunción de ambos instrumentos- dispense protección a una zona, excluyéndola del desarrollo urbano, en modo alguno resulta incompatible con su clasificación como suelo urbano. Muy por el contrario, la realidad cotidiana ofrece múltiples ejemplos de la ordenación de terrenos que, bajo distintas denominaciones (parques y jardines, espacios libres, zonas verdes,...), quedan excluidos de toda posibilidad de aprovechamiento edificatorio sin perder por ello la clasificación de suelo urbano.

No hay duda de que, desde el punto de vista urbanístico, los terrenos así ordenados vendrán sujetos a las limitaciones y al régimen de protección que les asigna el planeamiento -en este caso, la Adaptación del Plan General y el Plan Especial a que alude la sentencia recurrida-, pero nada permite afirmar que los terrenos perdiesen la clasificación de suelo urbano que tenían con anterioridad, puesto que esa clasificación ya la tenían cuando entró en vigor la Ley de Costas, y la mantenían cuando se aprobó el deslinde, ninguna razón hay para que no se considere de aplicación la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley de Costas .

Procede, en consecuencia, la estimación del primer motivo de casación y, por idénticas razones, la del tercero, sin necesidad de examinar el motivo segundo.

La estimación de los motivos de casación primero y tercero es determinante de la declaración de haber lugar al recurso interpuesto con nuestro consiguiente deber de resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 d) de la Ley Jurisdiccional , que no son otros que declarar si la Orden de aprobación del deslinde, al fijar la anchura de la servidumbre de protección en cien metros, fue o no ajustada a Derecho, y que por las mismas razones expuestas al estimar los motivos de casación primero y tercero hemos de concluir que es contraria a Derecho y, por consiguiente, debe ser anulada conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 68.1 , 70.1 y 71.1 a ) y b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al mismo tiempo que debemos declarar que la servidumbre de protección entre los vértices 201 a 204 debe quedar reducida a veinte metros en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

Al ser estimables dos de los motivos de casación alegados y proceder, por tanto, declarar haber lugar al recurso interpuesto, no debemos formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos al no apreciarse mala fe ni temeridad en las partes litigantes, para imponer las de la instancia a cualquiera de ellas, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .