STS, 6 de Noviembre de 2013

Por la representación procesal de la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles (FEFE) se interpone recurso contencioso administrativo pretendiendo se declare la nulidad de la Resolución de 23 de enero de 2012 dictada por el Secretario General Técnico-Director del Secretariado del Gobierno por la que se desestima la Reclamación de aval del Estado dirigida al Consejo de Ministros,

Por Auto de 13 de noviembre de 2012 se declara la competencia para conocer del presente recurso y se requiere la remisión del expediente administrativo.

Por escrito presentado el 23 de mayo de 2013 se formaliza la demanda y se interesa la estimación de los motivos alegados y que se declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto el acto objeto de recurso.

El Abogado del Estado, por escrito de 11 de junio de 2013 formaliza escrito de contestación a la demanda interesando la desestimación del recurso.

El Ministerio Fiscal, mediante escrito de 20 de Junio de 2013 formaliza escrito de contestación la demanda interesando la desestimación del recurso, con imposición de costas al recurrente.

Por providencia de 18 de octubre de 2013 se señaló para votación y fallo para el 30 de octubre de 2013, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

La representación procesal de la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles (FEFE) interpone recurso 35/2012 al amparo del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales pretendiendo se declare la nulidad de la Resolución de 23 de enero de 2012 dictada por el Secretario General Técnico-Director del Secretariado del Gobierno que desestima la Reclamación de aval del Estado dirigida al Consejo de Ministros, así como que se reconozca el derecho de los usuarios del Sistema Nacional de Salud y de las oficinas de farmacia concertadas con los Servicio Autonómicos de Salud a que el Consejo de Ministros autorice el otorgamiento de AVAL del Estado en garantía de las transmisiones de los derechos de cobro de las oficinas de farmacia frente a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas devengados en virtud de los Conciertos suscritos para efectuar la prestación farmacéutica con cargo al Sistema Nacional de Salud y de la Seguridad Social; o a que adopte cualquier otra medida efectiva para que las oficinas de farmacia vean respetados los derechos de cobro que ostentan por la dispensación de medicamentos y productos sanitarios con cargo al Sistema Nacional de Salud; de manera que no se produzca real o potencialmente desabastecimiento de medicamentos en las farmacias, con las consiguientes vulneraciones de derechos fundamentales de los usuarios del Sistema Nacional de Salud.

Alega que desde el mes de junio de 2011 hasta el mes de mayo de 2013, la mitad de los servicios de Salud de las Comunidades Autónomas han incumplido gravemente, de manera notoria, sus compromisos de pago a las oficinas de farmacia para sostener la prestación farmacéutica con cargo al Sistema Nacional de Salud (Ley General de Sanidad y Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud), que gestiona la asistencia sanitaria de la Seguridad Social ( art. 38.1.a dela Ley General de la Seguridad Social ).

Añade que a lo largo del año 2012, gracias al Fondo de Liquidez Autonómica y de los Planes de Pagos a Proveedores, algunas Comunidades Autónomas pudieron reducir estar deudas. Señala que en Cataluña y Valencia las deudas se han hecho crónicas: en el mes de mayo de 2013, puede calcularse que el importe total de estas deudas asciende a unos 1.000 millones de euros, correspondiendo a Valencia 450 millones y a Cataluña unos 300 millones.

Subraya que los anteriores impagos tienen su origen en los Conciertos suscritos entre los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas y los Colegios Oficiales de Farmacéuticos, cuyo objeto es fijar las condiciones en que los farmacéuticos titulares de las oficinas de farmacia colaboran profesionalmente con el Sistema Nacional de Salud mediante la dispensación informada a los pacientes y total o parcialmente gratuita de los medicamentos y productos farmacéuticos, legalmente prescritos en las recetas del Sistema.

Adiciona que muchas oficinas de farmacia de las Comunidades Autónomas antes citadas -especialmente las que se encuentran en los municipios rurales, en la periferia de las ciudades y, en defínitiva, en las zonas donde residen en muchos casos los ciudadanos con menor poder adquisitivo o que más dificultades tienen para valerse por sí mismos- no pueden dispensar con carácter total o parcialmente gratuito las recetas que los pacientes les presentan; lo cual les obliga a desplazarse a otras zonas o municipios; sin disponer tampoco de la certeza de que vayan a encontrar el medicamento que necesitan. A su entender el desabastecimiento de las farmacias afecta gravemente a las personas con enfermedades crónicas, pensionistas, jubilados, y a la población en general que padece enfermedades agudas.

Dice que así lo reconoció expresamente el Real Decreto-Ley 9/2011, de 19 de agosto, de Medidas para la mejora de la calidad y cohesión del sistema nacional de salud, de contribución a la consolidación fiscal, y de elevación del importe máximo de los avales del Estado para 2011 en su Exposición de Motivos.

Sostiene que el régimen de ayudas a las oficinas de farmacia, que atienden núcleos de población económicamente menos favorecidos y cuya viabilidad estaba comprometida, no se ha hecho efectivo casi dos años después.

A su entender lo anterior pone en grave riesgo o, directamente, perjudica la salud y la integridad física, el derecho a la vida, de los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud.

Tras lo relatado señala que ante la grave situación que comenzó a generarse a partir de junio de 2011, con fecha 18 de agosto, el Presidente de la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles dirigió al Consejo de Ministros una Reclamación de que el Estado prestara aval o garantía suficiente a los derechos de cobro de las oficinas de farmacia frente a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas devengados en virtud de los conciertos suscritos para efectuar la prestación farmacéutica con cargo al Sistema Nacional de Salud y de la Seguridad Social. Reclamación que fue desestimada por resolución de 27 de octubre del Secretario General Técnico por delegación de la Ministra de la Presidencia.

Luego dice que, al no adoptarse por los Gobiernos competentes medida alguna para solucionar el problema, aumentar constantemente las deudas y generalizarse las situaciones de desabastecimiento de medicamentos; con fecha 30 de noviembre de 2011, el Presidente de FEFE reiteró su Reclamación al Consejo de Ministros de Aval del Estado, pero fundando tal reclamación en los derechos fundamentales que se estaban vulnerando y dando a la acción legal ejercitada una caracterización específica habilitada por la propia Constitución: «Frente al impago por numerosas Comunidades Autónomas de los medicamentos dispensados de forma total o parcialmente gratuita a los pacientes por las oficinas de farmacia y frente al consiguiente desabastecimiento de medicamentos y productos farmacéuticos que ello está produciendo especialísimamente en las zonas rurales, periféricas de las ciudades y de residencia de personas con menor poder adquisitivo; al amparo de lo dispuesto por el artículo 53.2 de la Constitución Española , recabo la tutela de los derechos fundamentales de los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud: a) a la salud y a la vida ( art. 15 CE ); b) a no ser discriminados en función de la Comunidad Autónoma o zona del territorio en la que residen ( art. 14 CE ); así como la tutela de los farmacéuticos titulares de oficina de farmacia y de las personas que trabajan en las mismas, situadas en aquellas Comunidades Autónomas que no están pagando los medicamentos ya dispensados con cargo al Sistema Nacional de Salud, en su derecho a no se discriminados de manera injustificada ( art 14 CE ) con la pérdida de sus establecimientos y de sus puestos de trabajo»

Frente a la desestimación presunta de la anterior Reclamación, con fecha 14 de enero de 2012, interpone el presente Recurso contencioso administrativo de protección de derechos fundamentales, acogiéndose a la acción procesal prevista por los arts. 14 y siguientes LJCA .

Defiende su legitimación para defender los derechos de los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud y de los titulares de oficina de farmacia y de sus empleados, de acuerdo con la Ley 19/1977.

Considera vulnerados los derechos fundamentales cuya tutela solicita:

1) Derecho a la vida: daño o riesgo constatado de perjuicio a la salud personal y derecho a la integridad física ( art. 15 CE ).

2) Derecho a la igualdad ( art. 14 CE ): discriminación de los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud que se ven perjudicados por el desabastecimiento de las oficinas de farmacia en función de la Comunidad Autónoma o zona en la que residen.

3. ) Derecho a la igualdad ( art. 14 CE ): discriminación injustificada de los titulares y empleados de las oficinas de farmacia que están sufriendo los impagos de los medicamentos dispensados con cargo al Sistema Nacional de Salud.

Dice que la identidad del supuesto de hecho en que se encuentran las oficinas de farmacia (misma prestación, mismo Sistema, mismos beneficiarios) hace que la financiación anticipada de los medicamentos por las oficinas de farmacia que están sufriendo los impagos de las Comunidades Autónomas en que se encuentran, hasta el punto de provocar su ruina económica, constituya una discriminación absolutamente injustificada ( art.14 CE ) para los farmacéuticos titulares de las oficina de farmacia que están arriesgando y perdiendo su propio patrimonio personal, su establecimiento y su trabajo profesional que constituye su medio de subsistencia y de sus familias. Lo mismo cabe decir de todas y cada una de las personas empleadas en las oficinas de farmacia que, por este motivo, han perdido o van a perder su trabajo.

Defiende la responsabilidad directa del Estado respecto del mantenimiento de las prestaciones del Sistema Nacional de Salud y de la Seguridad Social en todas las Comunidades Autónomas.

Sostiene que el esquema de distribución de competencias en materia de Sanidad y de Seguridad Social que establece la Constitución, tal y como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, y desarrollado por las correspondientes Leyes, asigna de manera directa, clara e inequívoca al Estado la responsabilidad de que los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud reciban las mismas prestaciones -incluida la prestación farmacéutica- en cualquier parte del territorio español en que se encuentren.

Se explaya acerca de la regulación del Sistema Nacional de Salud y de la Seguridad Social, con invocación de distintos preceptos 14/1986, General de Sanidad, arts, 3 , 10 , 14 , 43 , 44 , 45 , 46 , 47 , 78 , 79 , 82.; Ley 16/2003, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud , art. 2 , 4 , 7 , 10 , 16 , 23 , 24 , 33 , 69 , 76; Ley General de la Seguridad social de 1994 , arts. 6 , 38; L.O. 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas , arts, 2, 15.

Tras ello sintetiza la naturaleza del Sistema Nacional de Salud y de la Seguridad, Social, con su funcionamiento interno (planificación, dirección, coordinación, organización, gestión, fiscalización y financiación) y externo (derechos de los ciudadanos y de terceros.

Razona que conforme al derecho a la igualdad, tanto los ciudadanos españoles como los ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea tras realizar los trámites de acreditación y obtención de las correspondientes tarjetas sanitarias (actualizados por el Real Decreto-ley 16/2012), tienen garantizado el acceso a las prestaciones sanitarias y farmacéuticas del Sistema Nacional de Salud en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio, lo cual les permite y facilita la libre circulación por el mismo.

Aduce que en cualquier parte del territorio que se encuentren, todos tienen derecho a recibir por parte del Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma y de las farmacias concertadas con el mismo la asistencia sanitaria y farmacéutica que requieran del catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud, en las mismas condiciones que los ciudadanos residentes en esa Comunidad Autónoma.

A su entender, en caso de fallo financiero de una Comunidad Autónoma, el Estado está obligado de manera inmediata a adoptar las medidas financieras idóneas para que los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud no vean perjudicado o amenazado su derecho a la salud, a la integridad física y a la vida a causa del desabastecimiento de medicamentos y productos farmacéuticos; ni se vean injustificadamente discriminados en función de la zona del territorio en la que residen.

Luego expone el Régimen jurídico de los Avales del Estado autorizados por el Consejo de Ministros y objeto del aval que se solicita conforme a los artículos 113 , 114.1 y 2 y 115.2, de la Ley General Presupuestaria .

Defiende que aquí:

1. el objeto de los avales son las transmisiones de los derechos de cobro titularidad de las Oficinas de Farmacia, autorizadas y reguladas expresamente por el artículo 201 de la Ley de Contratos del Sector Público , frente a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas y devengados mensualmente por la facturación de las recetas dispensadas por cada oficina de farmacia con cargo a la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud y de la Seguridad Social; todo ello en virtud de los Conciertos suscritos entre los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas y los Colegios Oficiales de Farmacéuticos.

2. la entidad avalada serían los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas respecto del pago de los derechos de cobro cedidos por las oficinas de farmacia a entidades financieras (posibilidad ahora inviable por el impago actual de algunas Comunidades Autónomas);

3. las operaciones avaladas serían las cesiones de los derechos de cobro que se devengan mensualmente,

4. el plazo podría ser el de un año; aunque lo lógico sería llevar la autorización del aval a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para actualizar su cuantía y mantener la autorización del aval mientras se mantenga la actual crisis de impagos de algunas Comunidades Autónomas,

5. y el importe máximo seria el que hayan tenido estas facturaciones durante el último año, en torno a 10.000 millones de euros, y cuya cifra exacta consta perfectamente certificada en el Ministerio de Sanidad (cfr. art. 35 LRJPAC).

Alega la existencia de precedentes administrativos significativos por avales otorgados por el Consejo de Ministros durante los últimos años.

Razona que en virtud del derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la ley, garantizado por el art. 14 de la Constitución , la Administración no está vinculada por las decisiones adoptadas en casos precedentes; pero, no obstante, si cambia de criterio está obligada a explicar los motivos y fundamentos de tal cambio de parecer.

Por ello, le parece relevante identificar aquellos casos en que el Consejo de Ministros ha otorgado el aval del Estado durante los últimos años:

El Real Decreto-ley 7/2004 dispuso en su art. 4 que las ampliaciones de crédito que, en su caso, hubieran de realizarse para atender el pago de obligaciones derivadas de la ejecución del aval otorgado por el Estado al préstamo concedido por el ICO a la República Argentina se financiaran con Deuda Pública.

La Ley 30/2005 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006 estableció en su art. 49 una nueva regulación aplicable a los avales del Estado que tengan por objeto garantizar las obligaciones derivadas de operaciones de crédito concertadas por empresas navieras destinadas a la renovación y modernización de la flota mercante española mediante la adquisición de buques y cuyo importe máximo se autoriza anualmente en la Ley de Presupuestos.

La Ley 26/2009 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 regula el procedimiento para la concesión de avales de la Administración General del Estado hasta 1.000 millones de euros para garantizar las operaciones derivadas de operaciones de financiación concertadas por empresas fabricantes de automóviles.

El Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre, de Medidas Urgentes en Materia Económico-Financiera, autorizó el otorgamiento de avales hasta un importe máximo de 100.000 millones de euros para las operaciones de financiación nuevas que realicen las entidades de crédito y para el reforzamiento de sus recursos propios. Con la cobertura de este Real Decreto-ley se han efectuado entre otras las siguientes operaciones: el Banco Popular fue el primero en realizar en 2009 una emisión de deuda con aval del Estado por importe de 1.500 millones de euros a tres años. Caixa Galicia: una emisión de bonos a tres años con el aval del Estado p importe de 1.000 millones de euros. Banco Pastor: 1.000 millones de euros en bonos con el aval del Estado. Caixa Catalunya: emisión de bonos con el aval del Estado por 1.500 millones de euros. Caja Madrid y Bancaja han emitido deuda con el aval del Estado por importe de 3.917 millones de euros. Las entidades integradas en Bankia, entre las que se encuentran las anteriores, han emitido deuda con aval de Estado por un importe de 8.528 millones de euros. La Caixa: emisión de deuda con el aval del Estado por 2.000 millones de euros. Cajastur: emisión de deuda con aval del Estado por importe de 1.000 millones de euros.

Arguye que algunas de las anteriores operaciones de deuda avalada por el Estado siguen vigentes y se han realizado entre los años 2009 y 2011.

El Real Decreto-ley 9/20 10, de 28 de mayo, tiene por objeto autorizar a la Administración General del Estado para avalar hasta un importe máximo de 53.900 millones de euros las obligaciones económicas derivadas de las operaciones de financiación que lleve a cabo la sociedad «Facilidad Europea de Estabilización Financiera» desde su constitución hasta el 31 de diciembre de 2013. El objeto de esta sociedad es facilitar fondos para el "rescate" de países de la zona euro que tengan dificultades para la refinanciación de su deuda como Grecia, Irlanda o Portugal.

El Real Decreto-ley 9/2011 de 19 de agosto, ha autorizado la elevación del importe de este aval hasta un máximo de 92.543.560.000 euros.

A la vista de las anteriores autorizaciones del Consejo de Ministros para otorgar el aval del Estado a favor de las entidades financieras y de otros países, así como de sus importes por 100.000 millones de euros y 92.000 millones de euros, defiende que está justificado que el Estado otorgue su aval para garantizar las prestaciones farmacéuticas a los ciudadanos españoles, de las cuales depende su salud y su vida.

Concluye que si cualquiera de las Comunidades Autónomas suspende pagos de manera pública y notoria, no es admisible que las farmacias carezcan de fondos para adquirir los medicamentos y productos sanitarios que deben dispensar con cargo al Sistema Nacional de Salud; y que los ciudadanos de esa Comunidad Autónoma se vean obligados a desplazarse a la farmacia más cercana de la Comunidad Autónoma colindante que no haya suspendido pagos. Todo ello con una grave vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la integridad física, y a la igualdad, con independencia de la zona del territorio en que residen. Y con una grave vulneración de los derechos de los farmacéuticos titulares de oficina de farmacia y de su personal que por este motivo han perdido su trabajo o se encuentran en un riesgo inminente de perderlo.

El Abogado del Estado se opone al recurso planteando en primer lugar varias causas de inadmisibilidad.

1. Pide la inadmisión en razón de la inadecuación de procedimiento con base en el art. 117.3 de la LJCA .

   Defiende la inadecuación atendido que FEFE no es titular de uno solo de los derechos fundamentales (vida, integridad física, salud e igualdad) cuya afección denuncia.

   Recalca que los supuestos derechos fundamentales afectados son derechos personalísimos de los usuarios y pacientes del Sistema Nacional de Salud, cuyo ejercicio y defensa incumbe exclusivamente a ellos; pero en ningún caso, a una asociación de base voluntaria, por mor de una muy llamativa autoatribución.

2. Interesa también la inadmisibilidad por haber sido interpuesto por persona no legitimada.

   Al amparo del art. 69.b) de la LJCA , solicita una sentencia declarativa de la inadmisibilidad del recurso por haber sido interpuesto por persona carente de legitimación.

   Opone que FEFE no está legitimada para recabar la tutela judicial de los derechos fundamentales de los pacientes y usuarios del Sistema Nacional de Salud, ni más ni menos que sus derechos a la vida y a la integridad física, a la salud y a la seguridad.

   Añade que FEFE no está legitimada para defender los derechos fundamentales de todos los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia y de sus empleados y ni tan siquiera los derechos fundamentales de sus concretos asociados.

   Insiste en que FEFE es una asociación a la que incumbe la defensa de los intereses profesionales de sus concretos asociados y nada más sin que conste que entre éstos se cuente algún paciente, usuario y empleado.

3. Finalmente aduce extemporaneidad al amparo del art 69.e) de la LJCA , en relación con el art. 115.1 de la misma Ley .

   Razona que el plazo de los diez días se inicia transcurridos veinte desde la reclamación. Formulada en vía administrativa el día 30 de noviembre de 2011, los veinte días vencieron el día 30 de diciembre de 2011 y los diez el día 13 de enero de 2012, por lo que, interpuesto el recurso el día 16 (la parte dice "día 14", pero, siendo éste un sábado y por lo tanto inhábil, debe entenderse que el recurso se interpuso el primer día hábil, es decir, el 16 de enero de 2012). Por tanto entiende fue fuera del plazo establecido.

   Defiende que la existencia de una resolución posterior (de fecha 23 de enero de 2012) no tiene virtualidad suficiente para determinar la inaplicación de un mandato legal.

4. En cuanto al fondo se opone por :

   1. Razona que, la solicitud de FEFE no puede ser satisfecha por el Consejo de Ministros.

      Expone que la respuesta del Ministro de la Presidencia de 27 de octubre de 2011, resalta que el límite disponible para la concesión de avales durante el ejercicio de 2011, una vez excluidas las reservas que establece el art. 49.2 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del estado para 2011, es de 500 millones de euros, mientras que el importe del aval solicitado por FEFE asciende a los 12.500 millones de euros, por lo que resultaría necesario tramitar una norma con rango de ley que autorizara el incremento del límite de aval disponible hasta esos 12.500 millones.

   2. Objeta, no se solicita un aval sino el simple pago de obligaciones de las Comunidades Autónomas ya vencidas e incumplidas.

      Razona que por el aval, el avalista asume una obligación de futuro para el caso de incumplimiento del avalado; pero aquí no se pide al Estado que responda de un posible incumplimiento de futuro, sino que se haga inmediato cargo de obligaciones propias de las Comunidades Autónomas, ya incumplidas por éstas.

      Entiende que el hecho de que el aval solicitado tenga por objeto obligaciones de pago de las Administraciones Autonómicas en operaciones comerciales de suministro de medicamentos y no las operaciones de crédito habituales, a las que se refiere el art. 113 de La Ley General Presupuestaria , abunda en la necesidad de una norma con rango legal que, además de incrementar el límite de avales en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, redefina las operaciones susceptibles de ser avaladas.

   3. Alega que, la solicitud tropieza con la Disposición Adicional Única del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.

      Resalta que la Administración General del Estado financia, mediante las oportunas transferencias con cargo a los Presupuestos Generales, los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas.

      Arguye que desde el punto de vista de la corresponsabilidad fiscal no tiene sentido que el Estado, además de aportar a las Comunidades Autónomas la financiación necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones, tenga que avalarlo.

      Recuerda que las Comunidades Autónomas son responsables del pago de las obligaciones generadas dentro de su ámbito de poder y de actuación y como tales deben actuar.

      Finalmente subraya que la Disposición Adicional Única del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, impide al Estado asumir y responder de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Entidades locales y de los entes vinculados o dependientes de ellas.

   4. Concluye que una eventual reclamación debiera dirigirse contra el o los incumplidores, pero, no contra quien, el Estado, ha cumplido su única obligación: la de financiar, mediante las correspondientes transferencias con cargo a los Presupuestos Generales, el coste de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas.

También el Ministerio Público aduce falta de legitimación activa.

Tras prolijo razonamiento concluye que se invocan en la demanda derechos personalísimos de otros -la vida, la integridad física- para construir una pretensión que se circunscribe a la sustentación financiera de la actividad económico-comercial de los empresarios asociados en la entidad recurrente, ciertamente vinculada al sector de la sanidad y por tanto de la salud colectiva, pero no ligada a la titularidad de esos derechos individuales.

Y estas mismas consideraciones las amplia al derecho a la igualdad, incluido el derecho a la igualdad de los trabajadores de las oficinas de farmacia, cuyos derechos laborales, y en concreto la percepción de sus salarios o incluso el mantenimiento de sus puestos de trabajo quedan fuera de los intereses defendidos por la asociación empresarial del sector.

No niega que la situación económica y financiera generada a las oficinas de farmacia como consecuencia del retraso en los pagos que han de hacer las Comunidades Autónomas pueda llegar a producir los efectos que la demandante describe. Mas lo que aquí se ventila es si tales consecuencias económicas incide en un derecho fundamental que la Federación de empresarios farmacéuticos pueda atribuirse como propio, alegando un interés legitimo para ello.

Destaca el propio planteamiento de la demanda. Se demuestra que esos potenciales perjuicios para los derechos fundamentales son, consecuencias meramente colaterales. Subraya que no se insta al Gobierno a distribuir medicamentos o a asegurar la situación laboral de los trabajadores de las farmacias, sino a avalar una línea de crédito o a adoptar cualquier otra medida "para que las oficinas de farmacia vean respetados los derechos de cobro que ostentan" en el ámbito de su actividad comercial.

Muestra un forzado intercambio de posiciones en la demanda entre quienes se presentan como directos afectados por una vulneración de sus derechos fundamentales -los usuarios- y quienes supuestamente en defensa de esos derechos pretenden en realidad una acción concreta del Consejo de Ministros dirigida a asegurar la viabilidad financiera de su actividad profesional -los empresarios titulares de las farmacias. Lo anterior no encuentra acomodo en las reglas procesales de legitimación que se invocan.

Por tanto, el Fiscal entiende que el recurso podría considerarse admisible con dudas únicamente en lo que concierne a la invocación del derecho a la igualdad ante la ley de los empresarios farmacéuticos radicados en las Comunidades Autónomas que no atienden sus pagos respecto de los que desarrollan su actividad en Comunidades que sí lo hacen. No prejuzga que ese hecho pueda identificarse con la vulneración constitucional denunciada, en la medida en que esa situación de desigualdad material precisamente afecta a las condiciones de ejercicio de su actividad comercial/empresarial. Entiende sería posible identificar con flexibilidad jurisprudencial las reglas de legitimación sobre la base de un "interés legítimo", un interés común y compartido vinculado al derecho a la igualdad de quienes, estando integrados en la Federación demandante, sufren el perjuicio derivado de los mencionados impagos.

Independientemente de lo anterior rechaza la lesión del art. 15 CE .

Subraya que ni siquiera se acredita la lesión efectiva ni aun potencial de los derechos fundamentales invocados. Objeta que la recurrente exige una actuación al Consejo de Ministros basándose en una serie de normas jurídicas que no contemplan la competencia objetiva de dicho órgano para poder llevar a cabo la actuación que se le reclama.

Concluye que ninguna de las normas invocadas atribuyen el derecho a exigir tal decisión político-legislativa, y mucho menos como garantía de la tutela de los derechos fundamentales a la vida y la integridad de los usuarios que, ni acredita que hayan sido efectivamente lesionados, ni de serlo habrían de ser necesariamente tutelados por el procedimiento y en los términos que pretende.

Rechaza la demanda en cuanto a la vulneración del art. 14 CE . Defiende que aún en el supuesto hipotético de que pudiera llegar a entenderse que la distinta suerte que corren los derechos de cobro de los farmacéuticos en las distintas Comunidades Autónomas encierra una vulneración del principio constitucional de igualdad ante la ley, tal constatación no justificaría ni podría servir de sustento a la concreta pretensión de la parte actora.

Adiciona que la falta de alegación y acreditación de un término de comparación válido es aún más clara en el segundo aspecto, que se refiere a la pretensión de que el Estado avale las transmisiones de los derechos de cobro de las oficinas de farmacia. Basta leer los supuestos que menciona la representación de la parte actora (operaciones de financiación de la República Argentina, de la industria del automóvil, de las entidades financieras, del "rescate" de los países de la zona Euro) para comprender que se trata de decisiones de política económica del Gobierno, en el ámbito de la competencia para la dirección de la política interior y exterior del Estado que le reconoce el artículo 97 de la Constitución .

Concluye pidiendo se inadmita parcialmente la demanda en cuanto afecta a la alegada vulneración de los derechos a la vida y la integridad física ( art. 15 CE ) de los usuarios del sistema nacional de salud, así como al derecho a la igualdad ( art. 14 CE ) de dichos usuarios y de los empleados de las oficinas de farmacia, y en todo caso sea íntegramente desestimado el recurso interpuesto por la representación de la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles.

El Abogado del Estado opone en segundo lugar la ausencia de la legitimación, art. 19. 1. b) LJCA . Mas procede su examen de entrada al constituir la clave de acceso al proceso por lo que el examen de la procedencia o no del procedimiento de protección de los derechos fundamentales es ulterior.

Resulta, pues, oportuno recordar lo vertido en la STS de 31 de mayo de 2006, recurso 38/2004 ) dictada por el Pleno de esta Sala Tercera.

La legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso e implica en el proceso contencioso-administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 11 de febrero de 2003, recurso nº 53/2000 , 6 de abril de 2004 y 23 de abril de 2005, recurso 6154/2002 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (por todas, en SSTC núms. 197/88 , 99/89 , 91/95 , 129/95 , 123/96 y 129/2001 , entre otras), pudiéndose concretar algunos criterios interpretativos de la doctrina jurisprudencial en los siguientes puntos:

1. La importancia del interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida coloque al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo al ocasionar un perjuicio, como resultado inmediato de la resolución dictada.

2. Ese interés legítimo, que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, puede prescindir de las notas de personal y directo y al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, éste no sólo es más amplio que aquél y también es autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona, ésto es, verse afectado por el acto o resolución impugnada.

3. La genérica legitimación en la Ley Jurisdiccional que se establece a favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos y la legitimación que no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular.

4. Esta Sala, en Auto de 21 de Noviembre de 1997 , ya declaró la imposibilidad de reconocer el interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativos.

5. Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso- administrativo acorde al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos a que responde el art. 24.1 de la Constitución , pero también hay que considerar la reiterada jurisprudencia constitucional que señala como el derecho prestacional de la tutela ha de sujetarse al plano de la estricta legalidad, pues sólo inciden en la vulneración del contenido constitucional del artículo 24.1 de la CE aquellas resoluciones que generan interpretaciones arbitrarias e irracionales, lo que no sucede en este caso.

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6. Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa ha sido la acentuación de la idea de los intereses colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hoy hacen las Leyes 29/1998 y 1/2000, acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional.

   Pero también, en este aspecto, la ampliación experimentada tiene sus límites y así resulta en cuanto a los intereses colectivos cuya diferencia con los intereses difusos -reconocidos por el art. 7 de la LOPJ , como aptos también para generar un título legitimador- se encuentra en que se residencia en tales entes, asociaciones o corporaciones representativas específicos y determinados intereses colectivos.

   A diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos y son intereses generales que, en principio, afectan a todos los ciudadanos y que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento, incluso en normas constitucionales, y que no deben confundirse con la legitimación que nace, excepcionalmente, de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley o de una acción de alcance general como reconoce la STEDH 4/81 de 22 de octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido ).

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Si atendemos a los precedentes criterios hemos de entender que la recurrente carece de legitimación, en un procedimiento especial de derechos fundamentales en un ámbito en que no existe normativa legal alguna que le atribuya legitimación especifica para impugnar actos como los aquí concernidos (a sensu contrario STS Pleno 1 diciembre de 2009, recurso casación 55/2007 ) ni tampoco acredita un interés legítimo.

Nos encontramos ante una federación de asociaciones de titulares de oficina de farmacia que al socaire de la invocación del derecho a la igualdad y el derecho a la salud de los ciudadanos beneficiarios de la seguridad social, usuarios de la misma, en realidad pretende la defensa económica de sus asociados reclamando el cobro puntual de la deuda farmacéutica generada por las Comunidades Autónomas.

El derecho a la vida y a la salud, art. 15 CE , dado su carácter subjetivo, es un derecho personalísimo de todos y cada uno de los ciudadanos concernidos. No puede ser defendido por un tercero al socaire de reclamaciones económicas derivadas del desigual funcionamiento en el ámbito de la prestación farmacéutica por las distintas Comunidades Autónomas.

Recordemos que el Tribunal Constitucional ya dijo en la STC 37/87, de 26 de marzo que el principio de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias con "unos resultados idénticos o semejantes".

En consecuencia los razonamientos expuestos conducen a inadmitir el recurso por estimar la excepción de falta de legitimación de la parte actora.

Las valoraciones anteriores obligan a declarar la expresa condena en costas a la parte recurrente conforme al art. 139.1 LJCA .

Y a tenor del apartado tercero del art. 139 LJCA , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte éstas o hasta una cifra máxima". Y al amparo del artículo 139.3 de la LJCA se señala como cantidad máxima a reclamar por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la L.E. Civil , la cantidad de 6.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,