STS, 30 de Septiembre de 2013

La Administración del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana contra el Acuerdo de 3 de diciembre de 2007 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, por el que se aprobó, con el expreso voto en contra del representante del Ministerio de Medio Ambiente, la aprobación supeditada del plan parcial del sector PP-37 "Montesol 2", en los siguientes términos:

"Acuerdo: supeditar la aprobación definitiva al cumplimiento de las observaciones realizadas en las consideraciones técnico- jurídicas segunda, tercera y cuarta del presente Acuerdo, habilitando a la Ilma. Sra. Directora General de ordenación del Territorio a los efectos previstos en el artículo 41 de la Ley 6/1994 de 15 de noviembre, de la Generalidad Valenciana , Reguladora de la Actividad urbanística":

figurando en la llamada observación tercera referida en dicho Acuerdo, lo siguiente:

"Respecto a las cuestiones manifestadas en el informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 28 de noviembre de 2007 a que se ha hecho referencia en el antecedentes cuarto, cabe manifestar que el mismo se pronuncia únicamente sobre las concesiones administrativas en tramitación correspondientes al municipio de La Vila Joiosa y algunos de los expedientes están en trámite al menos desde el año 1978. Por ello se puede considerar que el informe emitido por la Confederación Hidrográfica del Júcar no se corresponde estrictamente con el requisito determinado en el artículo 25.4 de la Ley de Aguas que se refiere a la existencia de recursos hídricos y no a su falta de disponibilidad técnica por causas administrativas. A este respecto, el informe de la entidad Aquagest Levante S.A. justifica la existencia de recursos hídricos disponibles. Por lo que debe considerarse que no existe inconveniente para la aprobación del plan parcial propuesto por la Corporación municipal de La Vila Joiosa, siempre y cuando se establezca en la ficha de planeamiento del plan parcial la condición de que con carácter previo al inicio de las obras de urbanización previstas en el instrumento de planeamiento objeto del presente expediente, deberá acreditarse la efectiva disponibilidad legal, por cualquiera de los medios previstos en la legislación vigente en materia de aguas, de recursos hídricos suficientes destinados al consumo humano para abastecer las demandas generadas por la actuación, en las condiciones de calidad legalmente establecidas o, en su caso, por haber transcurrido el plazo de un año desde su solicitud a la Confederación Hidrográfica correspondiente sin que se haya obtenido dicha disponibilidad por causas no imputables al Ayuntamiento".

En el cuerpo de la resolución se incluyó el informe explicativo del voto contrario a la adopción del Acuerdo por parte del vocal representante del Ministerio de Medio Ambiente, en el que tras hacer distintas consideraciones sobre la normativa aplicable, resaltar el carácter preceptivo y vinculante del informe del Organismo de Cuenca sobre la suficiencia de recursos hídricos, y enfatizar que dicho informe no podía ser sustituido por el de una sedicente entidad colaboradora autorizada para el suministro, se añadía en relación con el expediente administrativo de referencia lo siguiente:

"[....] deben hacerse adicionalmente las siguientes PRECISIONES y CONSIDERACIONES sobre el expediente de referencia, que se somete a la Comisión Territorial:

. Con fecha 18 de Julio de 2006 se recibe en este Organismo de Cuenta un escrito del Ayuntamiento de la Vila Jolosa por el que solicitaba la emisión del informe relativo a la suficiencia de recursos hídricos para el abastecimiento al sector Montesol 2, adjuntando una serie de documentos al efecto.

Tras su análisis y valoración consiguiente, con fecha 29 de noviembre de 2007 (Registro de Salida n° 42.313) se emitió OFICIO DE REQUERIMIENTO - copia del cual se adjunta al presente Voto Particular para mayor claridad dado que contiene los antecedentes, prescripciones legales aplicables y argumentos técnicos a fin de que se complete la documentación necesaria para poder formular un pronunciamiento según el artículo 25.4 TRLA, de acuerdo con las siguientes consideraciones.

1. No se ha aportado anteriormente ningún dato o Información que permita identificar el origen del agua necesaria para atender las nuevas demandas inherentes al desarrollo urbanístico que nos ocupa.

2. Sólo se indica que se pretender construir 187 viviendas, citándose las superficies correspondientes a equipamientos, zonas verdes así como red viaria y aparcamientos.

   No obstante, se ha efectuado una consulta sobre las bases de datos del Programa ALBERCA, para verificar la posible existencia de derechos de agua a favor del Ayuntamiento de la Vila Jolosa. Así, se constata que existen varios expedientes:

1. 1978CP0064: Concesión de aguas subterráneas a partir de pozos en el cauce del río Sella, que se encuentra paralizada en su tramitación por causa imputable al Ayuntamiento, habida cuenta que no ha atendido sucesivos requerimientos de documentación considerada esencial; siendo los últimos oficios emitidos de fechas 31 de mayo de 2007 y 25 de octubre de 2007.

   Debe significarse aquí que este procedimiento corresponde a una solicitud de investigación efectuada en el año 1978, por lo que han transcurrido casi 19 años. Parece, por tanto, que el Ayuntamiento está más interesado en promover desarrollos urbanísticos que en regularizar sus derechos sobre uso de aguas públicas, imprescindibles para garantizar la disponibilidad de los caudales necesarios para las demandas que aquellos generan.

2. 2006R21102 y 2006R60229: Revisión de aprovechamiento de aguas superficiales del río Amadorio, a nombre del Consorcio de Aguas de la Marina Baja. Corresponde a caudales realmente utilizados a fecha 31 de diciembre de 1985, por lo que en ningún caso podrían amparar nuevas demandas como la que nos ocupa.

3. 2006R63168: Revisión de aprovechamiento de aguas superficiales del río Algar, a nombre del Consorcio de Aguas de la Marina Baja. Corresponde asimismo a caudales realmente utilizados a fecha .31 de diciembre de 1985, por lo que en ningún caso podrían amparar nuevas demandas como la que nos ocupa.

   En consecuencia. debe entenderse que la aprobación del instrumento de planeamiento se produce obviando un trámite preceptivo, como es el informe de este organismo de cuenca; no habiéndose justificado que exista disponibilidad de recursos hídricos suficientes para atender las nuevas demandas generadas.

   Debe recordarse aquí la posición defendida por el Sindic de Greuges de la Generalitat Valenciana en relación con los informes del artículo 25.4 TRLA, y que reiteradamente viene defendiendo la necesidad de contar con los informes del organismo de cuenca, previos y vinculantes a la aprobación de instrumentos urbanísticos. Posición, pues, de una institución valenciana, que coincide plenamente con los planteamientos de esta CHJ.

   Por todo lo anteriormente expuesto, el representante del Ministerio de Medio Ambiente en la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia VOTA EN CONTRA de la propuesta de aprobación de la actuación urbanística de referencia, solicitando que este Voto Particular se transcriba íntegramente en el acta de la Sesión, y que se incorpore al expediente PL- 06/0204 el presente escrito que sustenta y fundamenta dicho voto."

   Constando en el expediente administrativo que. efectivamente, unos días antes, con fecha 28 de noviembre, el Comisario de Aguas de la Confederación había remitido un escrito al Ayuntamiento de La ViIla Joiosa en el que ponía de manifiesto que habiendo sido requerida la Confederación por este Ayuntamiento para emitir informe sobre el plan parcial, del sector PP-37 "Montesol-2" PGOU de la Vila Joiosa (Alicante), se había adjuntado a la solicitud copia de la ficha del sector concernido, copia del informe de fecha 20 de enero de 1999 referente al citado PGOU, y un ejemplar debidamente diligenciado del plan parcial PPP-37 "Montesol 2" del PGOU de La Vila Joiosa; considerando la Confederación que esa documentación resultaba insuficiente para emitir el dictamen solicitado. Decía, concretamente el comisario de Aguas, en cuanto ahora interesa, esto es, en cuanto a la disponibilidad de recursos hídricos, lo siguiente:

   "En la documentación presentada no se establece el volumen del incremento de demanda generado por la actuación. Tan sólo se dice que pretenden construirse 187 viviendas, 3.785m2 de equipamientos, 2.860 m2 de zonas verdes, 21.794 m2 red viaria y aparcamiento [...] en la documentación presentada no se han aportado los datos necesarios para determinar el origen del volumen de agua necesario para atender el incremento de demanda (datos de la concesión inscrita en el registro de Aguas o del expediente en tramitación). Por parte de los técnicos de esta Confederación se han comprobado las concesiones de la Vila Joiosa a nombre del Ayuntamiento y con uso para abastecimiento. Presentamos a continuación los expedientes que se han encontrado:

   - 1978CP0064 - Actualmente se encuentra en estado de tramitación (FASE 3 compatibilidad P.H.), habiéndose reiterado requerimiento de documentación con fecha 25/10/2007 para proseguir con la tramitación.

   - 2006R21102 y 2006R00229.- Actualmente se encuentra en estado de tramitación (FASE 6 compatibilidad sobre el terreno), cuya explotación y mantenimiento están a cargo del Consorcio de Aguas de la marina Baja. Los volúmenes correspondientes a este aprovechamiento superficial del río Amadorio son de 12 y 66'468 l/s respectivamente.

   - 2006R63618.- También en estado de tramitación (fase 6 confrontación sobre el terreno) para u volumen de 1500 l/s procedente del río Algar y cuyo titular es el Consorcio de La Marina Baja.

   Para subsanar las deficiencias señaladas en la valoración anterior, deberá aportarse en el plazo máximo de un mes toda la documentación que al respecto se indica en el documento "solicitud de informe con respecto a actuaciones urbanísticas, y demás actuaciones que se pueden plantear en zona de dominio público hidráulico y sus zonas de afección de servidumbre y policía, que se puede consultar en le Oficina Virtual de la página web de la Confederación hidrográfica..... en caso de no presentar la documentación requerida en el plazo antes señalado, y ante la imposibilidad por parte de este Organismo de emitir el informe previsto en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , este deberá entenderse desfavorable conforme al citado artículo".

En el indicado recurso contencioso- administrativo promovido contra ese Acuerdo de 3 de diciembre de 2007 se dictó sentencia el día 11 de junio de 2010, con el siguiente "fallo":

"1.- Inadmitir, a tenor del art. 69.c) en relación con el art. 25.1 de la Ley 29/1998 , el recurso contencioso-administrativo ordinario múm. 123/2008, deducido por la Administración del Estado frente al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 3 de diciembre de 2007 por el que se aprueba el plan parcial del sector PP-37, Montesol -2 , del término municipal de La Villa Joiosa (Alacant)".

Esta sentencia, ahora recurrida en casación, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, por considerar que se había interpuesto el recurso contra una actividad administrativa no susceptible de impugnación conforme al artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, al haberse dirigido el recurso contra un acto de mero trámite, remitiéndose a la doctrina de la misma Sala de instancia contenida en la sentencia que resolvió el recurso contencioso- administrativo nº 322/2007 , de la que reproduce sus fundamentos de Derecho (en los que la Sala se remitía a su vez a lo dicho en la sentencia que resolvió el recurso nº 1004/2006) por considerarlos extensibles al caso, sin mayores consideraciones sobre el concreto asunto sometido a su enjuiciamiento.

Contra la resolución indicada, se preparó, primero ante el Tribunal a quo , y se interpuso, después, ante esta Sala, recurso de casación por la Administración General del Estado, invocando dos motivos por el cauce procesal previsto en el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

En el primero se denuncia la infracción de los artículos 9.1 y 24.1 de la Constitución española de 1978 ; los artículos 1 , 25 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción 29/1998; los artículos 52.1 y 107.3 de la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo Común; el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 ; y los artículos 1113 , 1114 y 4.1 del Código Civil , así como de la jurisprudencia dictada en su aplicación. Tras recordar los antecedentes del caso, alega el Abogado del Estado, en síntesis, que el recurso interpuesto se refiere al acto en sí, como acto válido, y no al Plan como norma; acto susceptible de control, ya fuera considerado acto de trámite o definitivo, al ser contrario al informe previo, preceptivo y vinculante sobre recursos hídricos. Apunta, de cualquier modo, que en este caso se ha producido una aprobación definitiva, dado que el Acuerdo impugnado es plenamente válido, por cuanto que la supeditación al cumplimiento de condiciones se refiere al complemento documental del Plan, pero el asunto sale de la Comisión Territorial de Urbanismo para no volver a la misma, dado que no hace falta que vuelva. Insiste en que el plan es válido desde que se aprueba definitivamente, por lo que es impugnable aunque no se haya publicado.

A su vez, en el segundo motivo se alega la infracción de la jurisprudencia que se cita sobre la publicación de los planes, sobre la diferencia entre validez y eficacia del Plan, y sobre la validez de los planes no publicados y su impugnabilidad ( SSTS de 16 de abril de 1998 , 1 de junio de 2000 , 28 de abril de 2004 , 19 de diciembre de 2007 y 11 de diciembre de 2008 ).

Admitido a trámite el recurso de casación por auto de 9 de junio de 2011, por diligencia de ordenación de 7 de septiembre de 2011 se dio traslado a las partes recurridas para oposición, formalizándose por la Generalidad Valenciana el 28 de septiembre de 2011, por el Ayuntamiento de Villajoyosa el 26 de octubre de 2011. y por la empresa "Montesol 2001 S.L." el 27 de octubre de 2011.

Aduce la Generalidad Valenciana, con carácter previo, la concurrencia de causas de inadmisión del recurso de casación. Alega, así, la Generalidad Valenciana que el recurso ha sido deficientemente preparado por no haberse justificado la infracción de normas de Derecho estatal, tal y como exigen los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley Jurisdiccional , porque las normas invocadas en la preparación no coinciden con las que se mencionan como infringidas en la interposición, y porque la cuestión suscitada en casación se rige únicamente por normas de Derecho autonómico. En cuanto al tema de fondo, se remite la Administración recurrida en casación a la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia, cuyos razonamientos considera plenamente acertados, y rechaza las alegaciones del Abogado del Estado sobre la distinción entre validez y eficacia de los instrumentos de planeamiento definitivamente aprobados, pues en este caso la sentencia de instancia declara que no existió aprobación definitiva. Aduce que la diferenciación entre el acto aprobatorio en sí mismo considerado y el plan urbanístico como norma reglamentaria constituye una "cuestión nueva", y añade que aun en el supuesto de que se considerase que el acto recurrido ante el Tribunal a quo era un acto impugnable, no se habría agotado la vía administrativa mediante la interposición del preceptivo recurso de alzada ante el superior jerárquico. Se refiere a la inimpugnabilidad de los planes urbanísticos aprobados pero no publicados, y señala, en fin, que la cita de jurisprudencia que se hace en el segundo motivo carece de utilidad porque no se razona la identidad de supuestos entre los hechos examinados en unos y otros litigios. En cuanto al tema de fondo, aduce que los informes de las Confederaciones Hidrográficas carecen de carácter vinculante.

En cuanto al Ayuntamiento de Villajoyosa, reprocha a la Confederación Hidrográfica su tardanza en contestar al requerimiento de información que se le hizo, y añade que el informe de la Confederación resulta exigible cuando el desarrollo urbanístico pretendido conlleve un incremento de la demanda de agua, no siendo por tanto necesario cuando se dicte en aplicación de instrumentos de planeamiento previamente informados. En este sentido, alega que el plan parcial cuestionado no afecta en nada a la ordenación estructural ya fijada en el PGOU, que en su día fue informado por la Confederación Hidrográfica, por lo que era innecesario pedir un nuevo informe.

Por su parte, la mercantil Montesol 2001 S.L. insiste en que el recurso contencioso-administrativo era inadmisible por las mismas razones anotadas en la sentencia de instancia. En cuanto al tema de fondo, alega que el artículo 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido de 2001) no ha tenido desarrollo reglamentario, e insiste en que ese informe no tiene carácter preceptivo ni vinculante. Enfatiza que en caso examinado la empresa concesionaria del suministro de agua potable en el municipio informó en sentido favorable sobre la existencia de recursos hídricos suficientes. Reprocha, en fin, a la Confederación Hidrográfica haber hecho dejación de sus funciones a lo largo de la tramitación del expediente, al haber demorado meses su respuesta cuando se le pidió ese informe, señalando, en ese sentido, que ante la falta de respuesta en tiempo a la solicitud de informe entra en juego la técnica del silencio positivo.

Acordado señalar día para la votación y fallo, se fijó a tal fin el día 25 de septiembre de 2013, en que tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

Merecen análisis preferente, por las consecuencias que se anudarían a su estimación, las causas de inadmisión opuesta por la parte recurrida en escrito de oposición al recurso; causas que no podemos acoger.

Ante todo, cuando, como en este caso ha acaecido, la sentencia declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo por ser el acto impugnado un acto de trámite o no susceptible de impugnación, para llegar a tal conclusión se han aplicado normas procesales y, por tanto, estatales. Además, el escrito de preparación del recurso de casación cita con la debida precisión las normas de Derecho estatal que se reputan infringidas, razonando y justificando su relevancia. Se mencionan, así, en dicho escrito el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, el artículo 52.1 de la Ley 30/1992 , y el artículo 70.2 de Bases de Régimen Local; y se cita también como vulnerada por la sentencia de instancia la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 28 de abril de 2004 (con cita de numerosas sentencias ) y 16 de abril de 1998 . Preceptos, todos estos, cuya infracción por la sentencia de instancia se justifica en el escrito de preparación en términos coincidentes con los que se han desarrollado en la interposición. Es verdad que esa cita de normas infringidas, que se anuncia en la preparación, se completa después, en el escrito de interposición, con otras, pero estas últimas no hacen sino abundar en las infracciones normativas ya anunciadas en la fase preparatoria. Por eso, ni puede decirse que no se haya cumplido con la carga procesal que impone a la parte recurrente en casación el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional , ni existe discordancia entre los escritos de preparación e interposición. En fin, el contenido del escrito de interposición se desarrolla, en todo momento, en términos de crítica jurídica de la fundamentación de la sentencia de instancia y de las razones que en ella se exponen, por lo que no puede decirse que a través del mismo se susciten cuestiones nuevas.

Despejada la anterior objeción procesal planteada, debemos abordar los dos motivos de fondo sobre los que sustenta el Abogado del Estado este recurso de casación.

Pues bien, en recientes sentencia de esta Sala y Sección de 24 de abril de 2012 (recurso de casación nº 2263/2009 ) y 25 de septiembre de 2012 (recurso de casación 3135/2009 ) hemos estimado sendos recursos de casación planteados en términos sustancialmente coincidentes con este que ahora nos ocupa, en relación a su vez con sentencias dictadas por el mismo Tribunal de instancia, con una argumentación asimismo coincidente con la sostenida en la ahora combatida en casación.

Así las cosas, las consideraciones que expusimos en esas sentencias resultan plenamente extensibles al presente caso.

Dijimos en esas sentencia de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 , y hemos de repetir ahora, que las cuestiones que suscita el Abogado del Estado en uno y otro motivo han sido ya resueltas por esta Sala y Sección en numerosas sentencias anteriores que se pronunciaron sobre asuntos procedentes de la misma Comunidad Autónoma. Es el caso de las Sentencias de 25 de junio de 2010 ( recurso de casación nº 4513/2009), de 30 de junio de 2010 ( recurso de casación nº 4614/2009), de 22 de septiembre de 2010 ( recurso de casación nº 4450/2009), de 15 de octubre de 2010 ( recurso de casación nº 4629/2009 ) y más recientes de 24 de mayo de 2011 ( recurso de casación 1490/2010 ) y 15 de noviembre de 2011 ( recurso de casación nº 6638/2010 ).

La doctrina jurisprudencial fijada en esas sentencias puede resumirse en que, en contra del parecer de la Sala de instancia, el acuerdo impugnado en el proceso constituye la aprobación definitiva de un Plan urbanístico, aunque se supedite a determinadas condiciones, cuyo cumplimiento no priva a la aprobación de su carácter definitivo, de manera que, en contra de lo declarado por la Sala a quo, el planeamiento cuestionado por la representación procesal de la Administración del Estado no debe ser sometido a ulterior aprobación una vez constatado el cumplimiento de las condiciones señaladas. Las razones que nos han conducido a esta conclusión son las siguientes:

1. El acuerdo ha sido aprobado definitivamente aunque sujeto a un "condicionado", es decir, se " supedita la aprobación definitiva ", según declara el acuerdo recurrido en la instancia, a unas circunstancias. Entre ellas, que se justifique la suficiencia de recursos hídricos . Pues bien, el cumplimiento de esta exigencia no priva a la aprobación de su carácter definitivo en la medida que puede cuestionarse en el recurso contencioso administrativo si se han, o no, observado las formalidades precisas para su aprobación o si se han seguido, o no, los trámites exigidos en su sustanciación, concretamente el cumplimiento del artículo 25.4 de la Ley de Aguas .

2. El plan no vuelve a ser sometido a otra aprobación posterior. En efecto, la aprobación impugnada en la instancia se ha realizado al amparo del artículo 41 de la Ley valenciana 6/1994, que diferencia entre aprobación parcial y supeditada. En el caso de la segunda, por lo que hace al caso, establece que para los reparos de "alcance limitado" , puede procederse a la subsanación mediante una "corrección técnica específica" a la que se supedita la eficacia de la aprobación, que puede hacerse por un órgano subordinado, incluso unipersonal, mediante la comprobación de la corrección acordada. De manera que, sin entrar en la cuestión de fondo sobre la interpretación y aplicación del artículo 41 citado, se puede efectivamente impugnar en sede jurisdiccional tanto si puede aprobarse un plan general, sin, o en contra, del informe del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , cómo si el supuesto concreto examinado es un caso que encaja o no en el indicado artículo 41.

3. Es cierto que venimos diferenciado entre el acto aprobatorio de un plan de urbanismo y el contenido de dicha disposición general, para señalar que en el primer caso estamos ante la impugnación de un acto administrativo y en el segundo de una disposición general, porque se cuestiona la legalidad de sus determinaciones concretas. Sobre esta diferencia, que hemos realizado esencialmente a propósito de la aplicación del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , podemos citar la sentencia de 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5100/2005 ). Pues bien, ahora estamos ante un supuesto que no coincide con estos casos porque si bien no se impugnan las concretas previsiones materiales del plan, tampoco se cuestionan los requisitos de orden formal en el acto de aprobación. Lo que en realidad se cuestiona en el recurso contencioso administrativo es si podría, o no, aprobarse un plan en las condiciones que se hace en este caso, a tenor del contenido del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , respecto de la disponibilidad de recursos hídricos que satisfagan las demandas de agua que comporta el nuevo plan, lo que se conecta con el propio procedimiento de elaboración del plan y la naturaleza de los informes que se exigen en el curso del mismo.

No estamos, por el contrario, y hacemos ahora una delimitación negativa, ante un acto de aprobación inicial o provisional del plan general respecto de los cuales efectivamente hemos declarado su carácter de acto de trámite, aunque con alguna matización que merece la pena constatar. Así, venimos declarando, por todas Sentencia de 26 de junio de 2008, dictada en el recurso de casación nº 1662/207 que « este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos. (..)Sin embargo, hemos declarado (v.g. sentencia de 16 de Diciembre de 1999, casación nº 3343/1994 ) que ello es así cuando se alegan "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento ", es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización ».

Lo dicho hasta aquí sería suficiente para declarar que ha lugar al recurso de casación por infracción de los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en relación con el 24.1 de la Constitución . Ahora bien, debemos salir al paso de cuanto se razona por las partes litigantes en orden a la relevancia que pueda tener sobre el carácter de acto administrativo de trámite o definitivo que el plan no haya sido publicado.

La cuestión, por tanto, se resume en lo siguiente: si puede impugnarse en sede jurisdiccional, por las razones expuestas sobre la exigencia del informe previsto en el artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas , la aprobación de un plan general que ha sido comunicado a la Administración General del Estado pero que no ha sido publicado.

Ni que decir tiene que lo que se impugna, insistimos, no son las determinaciones sustantivas previstas en el plan, pendiente de publicación, sino, por el contrario, lo que se cuestiona es si debió de aprobarse un plan en los términos en que se hizo, es decir, cuando se aducen defectos relativos a su tramitación, concretamente respecto de la observancia de trámites preceptivos, es decir, si constan los informes exigidos legalmente.

Pues bien, ninguna trascendencia tiene sobre tal impugnación, en particular, ni sobre la diferenciación entre acto de trámite o definitivo, en general, que se haya procedido o no a la publicación del plan. Dicho de otro modo, el mismo acto de aprobación no puede tener la consideración de acto de trámite antes de publicación y definitivo tras ella. De modo que carece de relevancia en dicha diferenciación, en los términos que hemos expuesto en el fundamento quinto, que se haya o no publicado el plan. La publicación, en definitiva, es condición de eficacia pero no de validez del plan, como viene declarando esta Sala, de modo uniforme y con tal profusión que nos exime de cita expresa.

Se trata, por tanto, de categorías jurídicas muy diferentes, porque el acuerdo de aprobación puede ser válido pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no comporta su invalidez, sino la imposibilidad de su ejecución, que es un efecto bien distinto. La falta de publicación del plan, por tanto, impide que la Administración imponga sus determinaciones mediante actos de ejecución a los ciudadanos, que podrán impugnar el acto de aplicación basándose precisamente en la falta de publicación del plan, pero no acarrea su invalidez, pues el juicio sobre esta tiene lugar por las causas previstas en el artículo 62 y 63 de la Ley 30/1992 .

La falta de publicación de la aprobación del plan o de sus determinaciones no convierte, en definitiva, a un acto definitivo en un acto de trámite, sino que supone que estamos ante un acto o disposición válida pero ineficaz, como se deduce de los artículos 52.1, respecto de las disposiciones general, y 57.2, en el caso de los actos, de la Ley 30/1992 .

La estimación de los dos motivos de casación alegados y la consiguiente declaración de haber lugar al recurso interpuesto, nos sitúa en la perspectiva de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2 d] de la Ley de esta Jurisdicción ).

Como ya hemos advertido, sobre la mayor parte de las cuestiones planteadas en torno al tema de fondo debatido en el proceso nos hemos pronunciado en las precitadas sentencias de 24 de abril de 2012 (recurso de casación nº 2263/2009 ) y 25 de septiembre de 2012 (recurso de casación 3135/2009 ), en las que dejamos expuestas unas consideraciones que pasamos a reproducir a continuación.

Antes, no obstante, hemos de rechazar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta en su contestación por la Generalidad valenciana, consistente en la extemporaneidad del recurso. Es cierto que el Acuerdo impugnado se adoptó por el órgano colegiado -del que formaba parte un representante de la Administración actora- el día 3 de diciembre de 2007, mientras que la interposición del recurso tuvo lugar el día 14 de marzo de 2008, más allá, en una primera aproximación, del plazo de dos meses del art. 46 de la Ley de la Jurisdicción . Ahora bien, si se tiene en cuenta que la documentación formal de ese Acuerdo de 3 de diciembre de 2007, a través de la correspondiente acta, se entregó al representante de la Administración del Estado el día 18 de enero de 2008 (según alega el Abogado del Estado sin que este dato haya sido realmente negado por las partes opuestas), y que fue por tanto a partir de esta fecha cuando existió la necesaria plasmación formal del Acuerdo en una resolución administrativa comprensiva de todos los datos sustantivos y formales necesarios para formar criterio acerca de su adecuación a Derecho y su posible impugnabilidad, fue en esta precisa fecha cuando comenzó el cómputo de ese plazo de dos meses, fluyendo de este dato la interposición en tiempo y forma del recurso.

A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001). En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:

"Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".

Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:

"Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica. "

Debiéndose tener en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda , apartado 4 º, establece lo siguiente:

" la Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales ".

Norma, esta última, cuya aplicabilidad al urbanismo valenciano fue expresamente asumida por el legislador de esta Comunidad Autónoma, mediante la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, que en su artículo 83.2 (en su redacción aplicable, anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias " , y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ".

Ha de tenerse en cuenta, en fin, el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, que en su redacción inicial, vigente hasta su modificación por obra de la disposición adicional 8ª de la Ley autonómica 16/2005, establecía en su párrafo 1º que "la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados" , añadiendo en el párrafo 2º que "el informe previo deberá emitirse en el plazo de tres meses, transcurridos los cuales sin que el organismo de cuenca se hubiera pronunciado al respecto se entenderá otorgado en sentido favorable" (la modificación de 2005 suprimió la expresión "favorable" del primer párrafo y modificó el párrafo 2º, que quedó redactado en los siguientes términos: "Dicho informe se emitirá en los plazos y con los efectos establecidos por la normativa estatal vigente en la materia" ).

Pues bien, en una contemplación conjunta de este sistema normativo, podemos extraer las siguientes apreciaciones, que resultan de indudable aplicación al caso que ahora examinamos:

1. ) No cabe aducir que mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio , el artículo 25.4 de la Ley de Aguas , no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente .

   Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y desde luego tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales " que comporten nuevas demandas de recursos hídricos " es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y por eso mismo hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.

   Por lo demás , la exigibilidad del informe para estos supuestos de planes que comporten un incremento del consumo de agua viene dada en todo caso por el artículo 19.2 de la Ley autonómica 4/2004, que ya desde su redacción inicial, y también tras su reforma de 2005, lo exige en términos tajantes (la reforma de 2005 afectó a otros aspectos pero no al de la propia exigibilidad del informe, sin que el mismo pueda ser sustituído por el de las llamadas "entidades colaboradoras autorizadas", como razonaremos infra ).

2. ) No cabe tampoco aducir que la disposición adicional segunda , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado .

   Es verdad que la Ley 13/2003 tiene por objeto la regulación del contrato de concesión de obra pública; y es también verdad que la exposición de motivos de la Ley se refiere a esta disposición adicional (junto con la siguiente, 3ª) en los siguientes términos: " las disposiciones adicionales segunda y tercera contienen las correspondientes precisiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia y, sin perjuicio de aplicar los principiosy modalidades regulados ya en nuestro ordenamiento título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), traducen de manera expresa en la norma la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional, dictadas con ocasión del análisis del alcance de la competencia estatal sobre obras públicas concretas de interés general y su articulación con el ejercicio de las demás competencias concurrentes "; pareciendo indicar que su ámbito de operatividad se restringe a la obra pública de interés general y no a cualesquiera supuestos de concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. Ahora bien, aun cuando eso puede predicarse de la adicional 2ª en sus demás apartados, y también de la adicional 3ª, diferentemente, el apartado cuarto de esta adicional 2ª, que es el que realmente interesa, tal y como está redactado, no tiene por qué entenderse restringido al estricto ámbito de las obras públicas de interés general y de competencia estatal ( ex art. 149.1.24 CE ), desde el momento que el mismo, a diferencia de los anteriores, se extiende genéricamente a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general.

   Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la adicional segunda tan citada se intitula " colaboración y coordinación entre Administraciones públicas ", con una dicción que por su amplitud proporciona sustento a la interpretación amplia del apartado 4º. Además, esta interpretación responde a un orden de lógica con sólido respaldo constitucional. Como hemos dicho en sentencia de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ) respecto al defecto de la exigencia de un informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación: « La ordenación territorial y urbanística (se dice en nuestra mentada Sentencia) es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido »; añadiendo en esa misma sentencia que aun cuando es cierto que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ( ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución ó la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

   Sobre esta base, decíamos en esa sentencia de 9 de marzo de 2011 , repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora, que en estos y en otros casos, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

   Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

   Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

   Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

   Es el caso, también, del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional; un trámite contemplado antes en la disposición adicional primera de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998 y actualmente en la disposición adicional 2ª del vigente texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que "en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado.... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad" (fundamento jurídico 48º)

   Del mismo modo, la Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, en su art. 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se mueve la posterior Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, en su artículo 26.2 .

   Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).

   Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 46/2007 (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial) ha hecho un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este peculiar ámbito, en los siguientes términos:

   "resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el Estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio".

   Esta doctrina resulta plenamente aplicable a la disposición adicional 2ª , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes ( resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada" ), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a " la preservación de las competencias del Estado ", que no respecto de otros ámbitos o materias.

   En cualquier caso, la cuestión queda despejada desde el momento que el propio legislador valenciano ha dejado sentada con carácter general la aplicación de este precepto a la ordenación urbanística de la Comunidad autónoma. No cabe sostener - como pretende el Letrado de la Generalidad Valenciana- que el artículo 83.2 de la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, cuando se remite a la tan citada disposición adicional 2ª , 4º, de la Ley 13 /2003, lo hace sólo en cuanto afecta a las concesiones de obras públicas estatales. Al contrario, el tenor de este artículo 83.2 es claro en cuanto abarca con amplitud a los diversos campos y distintas competencias en que se desenvuelve la acción administrativa estatal, sin que haya base para defender una interpretación tan reduccionista como aquel pretende.

3. ) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo , en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana .

Al hilo de estas consideraciones y siguiendo de nuevo las citadas sentencias, así como otras posteriores, obligado resulta reiterar la reflexión que en las mismas se contiene. No ignoramos que el artículo 15.3 del texto refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3 a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal), no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como "vinculante" sino como "determinante", admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto, recordemos, lo siguiente:

" 3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

1. El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.

[...]

Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada ".

Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 -se decía en dichas sentencias- no es de aplicación, ratione temporis , al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.

De cualquier forma, en relación con ese carácter "determinante", que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir: 1º) que partiendo de la base de que determinar es "fijar los términos de algo", si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación nº 771/2006 ), se trata de informes " necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes ". Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y 2º) más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso) y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 de la Ley de Suelo estatal concuerda con la precitada disposición adicional 2ª , 4ª, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.

Se señala también en las citadas sentencias que en relación con la intervención de las denominadas "entidades colaboradoras autorizadas", surge el problema, de que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, ya desde su inicial redacción (no modificada en el punto que a continuación desarrollaremos por la reforma posterior del precepto), establece que habrá que requerir informe sobre disponibilidad de recursos hídricos del organismo de cuenca competente "o entidad colaboradora autorizada para el suministro" . Este concreto inciso parece decir que el informe del organismo de cuenca puede ser sustituido por el de esa -sic- "entidad colaboradora autorizada para el suministro", de forma que quede al albur de la discrecionalidad del órgano de tramitación del plan acudir al organismo de cuenca o a esa entidad colaboradora.

Pues bien, si esa hubiese sido la intención del legislador autonómico (y, desde luego, ello podría sostenerse a tenor de la dicción del precepto), estaríamos ante una regulación claramente inconstitucional en cuanto que, con menoscabo de la competencia estatal, pretende soslayar la clara y tajante dicción del artículo 25.4 de la Ley de Aguas , en relación con la disposición adicional 2 ª, 4º, de la también estatal Ley 13/2003 , que no ha contemplado la posibilidad de que el informe de la Confederación Hidrográfica pueda verse sustituido por el de esas "entidades colaboradoras", que no tienen la posición institucional ni la competencia técnica, la objetividad, los conocimientos y la visión panorámica de los intereses implicados que tienen las Confederaciones. Obvio es, a juicio de esta Sala, que el legislador autonómico carece de competencia para regular, en contraposición con la normativa estatal, aspectos sustantivos estrechamente relacionados con la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad autónoma ( art. 149.1.22 CE ).

La consecuencia lógica y jurídica de cuanto acabamos de apuntar sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con ese inciso, dado que la Administración demandada se aferró precisamente a él para justificar en su Acuerdo la legalidad del Plan impugnado, desde el momento que, aun consciente de que no se había recabado en tiempo y forma el informe del Organismo de cuenca, acudió al informe favorable la empresa sedicentemente titular del suministro de agua a la localidad para justifica la legalidad de su decisión.

Sin embargo, en nuestras sentencias tantas veces mencionadas de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 ya dijimos que no es necesario llegar a este extremo, dado que, situado este precepto en el bloque normativo en el que se inserta, ha de concluirse que ese inciso carece de toda operatividad al haber sido desplazado por la legislación estatal y por la propia legislación autonómica, hasta el punto de poder considerarse implícitamente derogado ya antes de la aprobación del instrumento de planeamiento ahora examinado.

Apuntábamos, en efecto, en dichas sentencias que la ley urbanística valenciana de 2005, en su artículo 83.2 (en su redacción anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias " , y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ". Es evidente que tanto por tratarse de una ley posterior como por la propia especificidad de su contenido y de la remisión que contiene, esta Ley deja sin efecto que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004 permita sustituir el informe del Organismo de cuenca por el de esas denominadas empresas colaboradoras.

De hecho, así lo vino a asumir en este caso el propio Ayuntamiento ahora recurrido, que en el curso de la vía administrativa no se conformó con el informe favorable de "Aquagest", sino que recabó el informe de la Confederación Hidrográfica, lo cual sólo se explica porque la propia Corporación era consciente de la necesidad e incorporar ese informe al expediente de su razón.

Por lo demás, el bloque normativo antes transcrito establece que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de versar sobre el aprovechamiento y disponibilidad de los recursos hídricos, y esa disponibilidad no puede verse circunscrita a la mera existencia física del recurso, sino también a su disponibilidad jurídica, pues cuando se trata de verificar si existe o no agua para el desarrollo urbanístico pretendido, de nada sirve constatar que la hay si luego resulta que no es jurídicamente viable su obtención y aprovechamiento para el fin propuesto. En definitiva, el ámbito competencial de las Confederaciones Hidrográficas se extiende con toda legitimidad no sólo a la constatación técnica de la existencia del recurso sino también a la ordenación jurídica de los títulos de aprovechamiento (de su obtención, disponibilidad y compatibilidad), y ambas cuestiones pueden y deben ser contempladas de forma inescindible, conjunta y armónica, cuando se trata de formar criterio sobre la disponibilidad de agua para la ordenación urbanística proyectada, de manera que no cabe atribuir carácter vinculante a una pero no a la otra.

El hecho de que en su día la Confederación Hidrográfica no opusiera reparos al Plan General del que el Plan Parcial aquí concernido es desarrollo, no implica que resultase innecesario pedir ahora el informe de la Confederación so pretexto de que el Plan Parcial no es más que pura puesta en práctica de las previsiones ya incorporadas al Plan General. Aun admitiendo dialécticamente que así ocurriera, seguía siendo necesario el informe de la Confederación, siquiera sea porque sólo este organismo puede informar válidamente sobre si las cosas son así, o si por el contrario se ha producido cualquier alteración sobrevenida de las circunstancias fácticas o del marco jurídico de referencia que implique una reconsideración de la cuestión, sin que una y otra cuestión puedan darse por supuestas por el Ayuntamiento al margen de la propia Confederación Hidrográfica.

Siendo, pues, claro que en este caso se aprobó un Plan de ordenación urbanística sin haber obtenido el informe favorable de la Confederación Hidrográfica, resulta no menos claro que el recurso contencioso-administrativo ha de prosperar en el sentido pretendido por el Abogado del Estado, esto es, en el sentido de declarar la nulidad del Acuerdo de 3 de diciembre de 2007 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, por el que se acordó la aprobación supeditada del plan parcial del sector PP-37 "Montesol 2" de Villajoyosa (Alicante), conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 63.2 de la Ley 30/1992 , 68.1 b ), 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas del mismo, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, conforme lo establecido en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 85 a 95 de la Ley Jurisdiccional .