STS, 23 de Julio de 2013

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó, con fecha 19 de febrero de 2010, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 254 de 2004 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente :

FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 12 de diciembre de 2003, por el que se inadmite el recurso extraordinario de revisión formulado contra acuerdo de 7 de marzo de 2003, por ser el acto impugnado conforme a derecho en lo aquí discutido; sin costas

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Dicha sentencia, que detalla prolijamente en sus primeros fundamentos las circunstancias del caso, así como las posturas de ambas partes, dirime el debate suscitado con la argumentación contenida en los fundamentos jurídicos cuarto, séptimo y octavo. De esta forma, en el fundamento jurídico cuarto, niega la posibilidad de entender el recurso administrativo como si se tratase de un recurso de reposición contra el Plan, con la argumentación que seguidamente se reproduce:

CUARTO.- Como ya se ha dicho, el Ayuntamiento interpuso recurso extraordinario de revisión. Alega en la demanda, sin embargo, que podría considerarse como un recurso potestativo de reposición porque no se ha publicado en el BORM la modificación del Plan General resultante de la estimación del recurso de alzada, por lo que aún no tiene vigencia y ejecutividad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley del Suelo de la Región de Murcia . Esta alegación no puede tener acogida, pues lo que se impugnó por el Ayuntamiento es el acuerdo de 7 de marzo de 2003. Es evidente que este acuerdo no es una disposición general, sino un acto administrativo, aunque del mismo se derive la modificación de un instrumento de planeamiento. De lo contrario, es decir, de considerar que se impugnó por el Ayuntamiento la modificación del Plan General no cabría el recurso extraordinario de revisión, establecido únicamente para actos en el artículo 118 de la Ley 30/1992 , no para las disposiciones administrativas. Lo mismo puede decirse del recurso de reposición. Y ello, porque aún cuando una modificación del Plan General pueda tener la misma naturaleza de disposición general que el Plan al que modifica, la Ley regional 10/1995, de 24 de abril, de Modificación de las Atribuciones de los Órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, derogada por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, establecía en su Disposición Adicional Primera que las resoluciones dictadas por el Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y relativas al planeamiento, eran susceptibles de recurso ordinario ante el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Y el acto que resuelve dicho recurso no es una disposición general, por lo que le es de aplicación el régimen general de recursos contra actos administrativos

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En el fundamento séptimo niega virtualidad al allanamiento de la Administración autonómica recurrida al apreciar que se produjo en fraude procesal. Este fundamento séptimo, fielmente reproducido, tiene el siguiente contenido:

SÉPTIMO.- El artículo 75.2 de la Ley Jurisdiccional establece que producido el allanamiento el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, "salvo si ello supusiera infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a derecho." En el presente caso no se han seguido dichos trámites por cuanto existía otra parte demandada, que no se allanó a las pretensiones de la actora. Ahora bien, el citado precepto permite no tener en cuenta el allanamiento cuando suponga una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. Y es de observar que el allanamiento de la Administración regional en el supuesto que nos ocupa incurre en un claro fraude procesal, pues las circunstancias tenidas en cuenta para dicho allanamiento concurrían ya en la fecha en que se dictaron los acuerdos de 7 de marzo y de 12 de diciembre de 2003. Y no sólo concurrían tales circunstancias (designación como ZEPA de Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona), sino que en el primero de ellos se argumentó que "Sin que ninguna razón se encuentre en la documentación de la Revisión para aplicar un criterio diferente a la hora de clasificar los terrenos objeto del presente recurso (...), excepción hecha de la expectativa de declaración de ZEPA..." y se añade: "sin perjuicio todo lo expuesto, de las modificaciones que pueda puntualmente operarse en el Plan, una vez que se haya aprobado, en su caso, la citada ZEPA...". Y en el acuerdo de 12 de diciembre de 2003 expresamente se señala que el informe del Servicio de Protección Ambiental que se transcribe en el recurso extraordinario de revisión "se dirige a abundar en la realidad ambiental de los terrenos... y a la localización de los mismos dentro del ámbito de la Zona de Especial Protección Aves "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona" (en siglas ZEPA) designada como tal por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de fecha 30/3/01,... no desconocida por el acuerdo recurrido." Y en las consideraciones que se hacen en el citado acuerdo se señala lo siguiente:

"Hay que insistir una vez más en la tesis mantenida en el acuerdo recurrido, en el sentido de que la mera designación inicial de una zona como ZEPA no condiciona, limita ni hace incompatible en su ámbito determinados usos urbanísticos, ni determina por ello ope legis la clasificación del suelo como No Urbanizable.

Será el instrumento normativo en el que se materialice definitivamente la designación de la Zona el que otorgue sustantividad y verdadero alcance a la protección y, por ende, determine, en su caso, la incompatibilidad de determinados usos urbanísticos en su ámbito...".

Por tanto, y frente a lo que se afirma en el informe relativo al allanamiento, no es cierto que la reclasificación objeto del acuerdo de 7 de marzo de 2003 se refiera a un contraste jurídico que se remite al momento de la aprobación del Plan revisado, sino que la circunstancia esencial para el allanamiento, la designación de la ZEPA, ya existía en la fecha de la estimación del recurso de alzada formulado por la codemandada y en la de la resolución de inadmisión del recurso extraordinario de revisión. Se desprende de ello que el allanamiento es meramente formal pues se basa en circunstancias que ya fueron oportunamente consideradas, y que dieron lugar a dos acuerdos distintos. Ahora bien, con dicho allanamiento se viene a producir, como ya se ha expuesto, un auténtico fraude procesal pues la Administración regional, después de haber reconocido las pretensiones de la codemandada mediante un acto firme, viene en definitiva a dejarlo sin efecto a través de dicho allanamiento, aquietándose a la demanda y contradiciendo con ello sus propios actos anteriores. Por tanto, y al margen de dicha actuación procesal, procede examinar la cuestión que se suscita en el presente recurso, y que no es otra que resolver si la inadmisión a trámite del recurso extraordinario de revisión es o no conforme a derecho

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En el fundamento octavo, que incluye la reproducción textual de algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo en torno al recuro administrativo de revisión, considera inviable el camino utilizado para impugnar el acuerdo del Consejo de Gobierno estimatorio del recurso de alzada formulado contra la Orden de 31 de enero de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia. Transcrito fielmente, aunque despojado de las extensas citas literales que incorpora, y que omitiremos indicándolo debidamente, este fundamento es como sigue:

OCTAVO.- Existe una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el alcance y requisitos exigidos por el artículo 118.1 de la Ley 30/1992 . [A continuación incorpora la cita de extensos pasajes de la sentencias de este Tribunal de 26 de octubre de 2005 y de 7 de junio de 2.005 ]

En el presente supuesto tanto en el escrito de recurso extraordinario de revisión como en los informes que se incorporan al mismo, se suscitan cuestiones jurídicas y no fácticas. De la mera lectura de tales informes se desprende que todas las argumentaciones recogidas en ellos están dirigidas a cuestionar la interpretación y valoración de hechos, su alcance y consecuencias jurídicas, y no los hechos en sí mismos. Concretamente, se plantea el valor medioambiental de la Unidad Ambiental 29 en relación con el EIA de la Revisión del Plan General, la designación de la zona en que se ubican los terrenos como ZEPA y sus efectos jurídicos, el alcance e interpretación que ha de darse al artículo 9 de la Ley 6/1998 , la inexistencia de arbitrariedad al clasificar los terrenos en el Plan General como no urbanizables, la falta de valoración de los informes obrantes en el expediente y la omisión de informes por el órgano competente. Precisamente, en el recurso extraordinario de revisión se recogen a modo de conclusión los motivos en que se fundamenta, y así se señala que "queda claramente justificada la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que constituyen la Unidad Ambiental 29", y "resulta patente la falta de fundamento del acuerdo del Consejo de Gobierno para refutar las razones contenidas en el Plan General para clasificar como no urbanizable los terrenos objeto del recurso de alzada." De estas manifestaciones se desprende el carácter inequívocamente jurídico de la controversia, de tal modo que el Ayuntamiento demandante entiende que no se han valorado debidamente los documentos obrantes en el expediente, y que no existe fundamento para rechazar las razones que el propio Ayuntamiento ha considerado para clasificar los terrenos como no urbanizables. Pese a los esfuerzos que se hacen tanto en el recurso extraordinario de revisión como en la demanda, las argumentaciones contenidas en uno y otro no tienen, en definitiva, otra finalidad que rebatir los argumentos contenidos en el acuerdo de 7 de marzo de 2003, es decir, la valoración de los hechos y su interpretación jurídica, pues tales hechos eran plenamente conocidos por la Administración regional, y fueron valorados con criterios jurídicos, por lo que no existe ningún error de hecho que resulte de los documentos obrantes en el expediente. Es de destacar, por otra parte, que los informes emitidos con ocasión del recurso de revisión se realizaron expresamente con tal finalidad, ampliando considerablemente los que se emitieron en el recurso de alzada. En cuanto a la omisión de informes del órgano competente en materia medioambiental es un defecto de forma que debió invocarse a través del recurso contencioso administrativo. Por tanto, no existiendo error alguno de hecho que resulte de los documentos obrantes en el expediente, la inadmisión del recurso extraordinario de revisión es conforme a derecho ( artículo 119.1 de la Ley 30/1992 ).

Resta por señalar que la circunstancia, alegada por la parte demandante, de que esta Sala haya dictado la Sentencia nº 423/07 , en que se declaraba conforme a derecho la clasificación por el Plan General de Ordenación de Murcia de los terrenos de los recurrentes en dichos autos como no urbanizables NF, no incide en el objeto del presente recurso. Y ello por cuanto en dichos autos no se impugnaba una inadmisión de un recurso extraordinario de revisión, sino el propio Plan General por considerar los demandantes que debían clasificarse sus terrenos como Urbanizables SB, y en la sentencia se tuvieron en cuenta los motivos de impugnación esgrimidos y las pruebas practicadas, resolviendo en sentido desestimatorio las pretensiones de los demandantes. En dicho procedimiento se dictó auto en fecha 30 de marzo de 2005 en el que se rechazaron las alegaciones previas de inadmisibilidad, acordando asimismo no haber lugar a declarar terminado el procedimiento por satisfacción extraprocesal. En el auto se razonaba que no se había producido la satisfacción extraprocesal por no haberse dictado ningún acto por la Administración demandada de reconocimiento de las pretensiones de los actores, y que tampoco procedía la suspensión de dicho procedimiento hasta que se dictara sentencia en el presente recurso, sin perjuicio de la relevancia o incidencia que pudiera tener en el objeto de aquel el fallo que se dictara en éste, y que habría de resolverse en su momento, en vía administrativa o jurisdiccional. Y no procediendo en el presente recurso entrar a examinar las cuestiones de fondo planteadas, por todo lo anteriormente expuesto, no pueden ser tenidos en cuenta los fundamentos jurídicos de la citada sentencia. Y aún cuando se hubiera suspendido el anterior procedimiento, el resultado hubiera sido el mismo, dado el diferente objeto de cada recurso

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Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 31 de marzo de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad mercantil Explotaciones Agrarias La Cerca S.L., representada por la Procuradora Doña Amparo Ramírez Plaza; y, como recurrente, el Ayuntamiento de Murcia, representado por el Procurador Don Jesús Iglesias Pérez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación se basa en dos motivos, el primero al amparo todos de lo establecido en el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el segundo, que se subdivide en cinco apartados o submotivos, por el cauce del artículo 88.1.d) de la misma Ley . Estos motivos y submotivos del recurso son los que sucintamente se recogen a continuación:

1. ) Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de su artículo 75, en el que se achaca a la sentencia que, al tratar sobre el allanamiento, ha construido artificiosamente una tesis de ilegalidad meramente formal y procesal porque no puede afirmarse que en el fondo material del asunto el allanamiento incurra en manifiesta infracción del ordenamiento jurídico que habilita a continuar el procedimiento, así como que ha sido incumplido el trámite del artículo 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al no haberse dado traslado a las partes sobre la apreciación de la infracción del ordenamiento jurídico que pudiera impedir aceptar el allanamiento.

2) Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , comprensivo de los apartados que contienen las siguientes alegaciones:

2.1) La infracción del artículo 9.3 de la Constitución así como del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y del ius variandi o potestad de ordenar el territorio ( articulo 47 de la Constitución ), en el que se alega que la clasificación del suelo como urbanizable es contrario a toda racionalidad y lógica, dado que los terrenos están incluidos en la delimitación de la ZEPA aprobada por la Comunidad Autónoma en marzo de 2001 y ratificada por la Comisión Europea por acuerdo de julio de 2006 (DOUE 21 de septiembre de 2006)

2.2) La infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución , en la medida en que el acuerdo regional, por el que se estima el recurso de alzada, no sólo clasifica, sino que además califica los terrenos a que se refiere, invadiendo con ello las competencias municipales.

2.3) La infracción y aplicación indebida del art. 118 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al concurrir la circunstancia de que la ZEPA estaba aprobada cuando se dictó el acuerdo del Consejo de Gobierno, de 7 de marzo de 2003, por el que se estimaba el recurso de alzada formulado contra la Orden de 31 de enero de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por la que se aprobaba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia.

2.4) La infracción del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en el que el Ayuntamiento recurrente sostiene que los plazos para impugnar los actos nulos de pleno derecho no precluyen.

2.5) La infracción del artículo 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que supedita los efectos jurídicos de las disposiciones normativa de carácter general a su publicación, de manera que, al no haberse publicado el nuevo régimen del suelo derivado de la estimación del recurso de alzada, esa decisión era recurrible, al no haber precluído los plazos para interponer recursos ni administrativos ni contencioso-administrativos contra el acuerdo de 7 de marzo de 2003, y ello debería haber permitido entrar en el conocimiento del asunto.

Termina solicitando una sentencia por la que, casando la de instancia, se dicte otra por la que se estime el recurso interpuesto por el Ayuntamiento contra los acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, de 7 de marzo de 2003 y 12 de diciembre de 2003.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad mercantil Explotaciones Agrarias La Cerca S.L. para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que efectuó con fecha 9 de septiembre de 2010. Con carácter previo, observa que el debate procesal se circunscribe a determinar si el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de 12 de diciembre de 2003, por el que se inadmite el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por la Corporación local resulta, o no, ajustado a Derecho, mientras que el acuerdo de 7 marzo de 2003 de Consejo de Gobierno mediante el cual se estima el mencionado recurso de alzada constituye un acto firme y consentido y, por lo tanto, no susceptible de ser jurisdiccionalmente impugnado. Dicho lo anterior, impugna el primer motivo alegando que la Sala de instancia entendió acertadamente la improcedencia del allanamiento de la Administración autonómica, puesto que las circunstancias tenidas en cuenta ya concurrían al momento de dictarse los acuerdos de 7 de marzo y de 12 de diciembre de 2003, de manera que, con dicho allanamiento, se viene a producir un fraude procesal, puesto que la Administración regional, después de haber reconocido las pretensiones de la codemandada mediante un acto firme, viene a dejarlo sin efecto a través de dicho allanamiento, aquietándose a la demanda y contradiciendo con ello sus propios actos anteriores.

En cuanto al segundo motivo opone la improcedencia del recurso administrativo de revisión regulado en el artículo 118 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al no tratarse lo suscitado de un eventual error sobre los hechos, porque éstos fueran inexactos o no respondieran a la realidad, sino que lo planteado era un problema estrictamente jurídico. Completa su oposición expresando que la serie de supuestas infracciones del ordenamiento jurídico estatal, el derecho comunitario y la jurisprudencia aplicable esgrimidas de contrario deben decaer, ya que la sentencia impugnada no ha podido incurrir en tales infracciones al no haber entrado a valorar ninguna de la cuestiones sobre el fondo que le fueron planteadas.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 16 de julio de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

El acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de 12 de diciembre de 2003, dispuso la inadmisión del Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra la resolución, igualmente del Consejo de dicha Comunidad Autónoma, de 7 de marzo de 2003, estimatoria del Recurso de Alzada deducido por la compañía mercantil "Explotaciones Agrarias La Cerca, S.L." contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, adoptado por Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 31 de enero de 2001. Por decirlo resumidamente, la estimación del recurso de alzada suponía que una finca de la entidad mercantil Explotaciones Agrarias La Cerca S.L., clasificada en aquél como suelo no urbanizable protegido, pasó a clasificarse como suelo urbanizable no sectorizado, siendo inadmitido el recurso extraordinario de revisión porque no venía ceñido a una cuestión fáctica sino jurídica.

Sucede que esos terrenos, a los que atañe el debate, se encuentran comprendidos en los límites geográficos de la ZEPA ES0000269 el "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona", incluida entre las designaciones como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) realizadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia el 30 de marzo de 2001 (sobre esta designación nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de 20 de mayo 2008 (recurso de casación 2719/04 ).

Basándose en lo esencial en esa circunstancia, así como en la concurrencia de importantes valores ambientales en los terrenos, el Ayuntamiento de Murcia interpuso el recurso administrativo de revisión, inadmitido por el acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de diciembre de 2003, que la sentencia de instancia viene a mantener, después de privar de efecto alguno al allanamiento de la Administración regional, al considerar, del mismo modo que lo hizo la resolución del recurso de revisión, que en el recurso extraordinario se suscitaban cuestiones jurídicas y no fácticas, por lo que no cabía utilizar la vía del artículo 118.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Ahora bien, se impone observar desde este momento inicial que el recurso contencioso, según el escrito de interposición, se dirigió tanto contra la resolución por la que se inadmitía el recurso de revisión como contra el propio acuerdo estimatorio del recurso de alzada formulado por la representación de "Explotaciones Agrarias La Cerca, S.L." contra la Orden por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia.

Así las cosas, debemos estimar el primer motivo de casación, en el que se combate la decisión de la Sala de instancia por rechazar el allanamiento de la Administración regional al apreciar que en su formulación se incurría en fraude procesal, no obstante carecer de consecuencias prácticas por concurrir con otra demanda cuyos derechos e intereses legítimos resultaban afectados y que se oponía a las pretensiones ejercitadas. En todo caso, no se aprecia en la aquiescencia manifestada por la Administración a las pretensiones de la Administración Local recurrente ni la infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, al que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa supedita la virtualidad del allanamiento, ni tampoco que se haya producido un fraude de ley. Si la alteración de la clasificación asignada por la Revisión del Plan por la vía de estimar un recurso de alzada contra una disposición general era improcedente y podía menoscabar la autonomía local, y más allá de otras razones sustantivas, todo lo más podrá reprocharse a la Administración regional, al allanarse, su falta de coherencia o que con ello vulnere el principio de ir contra los propios actos, pero no cabe tildar esa conducta de fraudulenta.

Un orden lógico exige alterar el orden de examen en que vienen planteados los submotivos en que se desagrega el motivo segundo del recurso.

Salvo que se supere el impedimento de admisibilidad apreciado por la sentencia en cuanto a la impugnación del acuerdo estimatorio del Recurso de Alzada, a virtud del cual se modificó la clasificación asignada a los terrenos controvertidos, y denunciada en el submotivo 2.5, únicamente en ese caso será posible entrar en el examen de los submotivos 2.1 y 2.2. Con todo, procederemos a abordar, antes que ese submotivo 2.5, las alegaciones en que se insiste en la procedencia de aplicar el artículo 118 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (2.3), así como en las enderezadas a defender que los plazos para impugnar los actos nulos de pleno derecho no precluyen (2.4).

La petición de revisión de lo resuelto en el recurso de alzada, a través del recurso extraordinario de revisión, ha de entenderse correcta, ya que la situación que se producía al disponer la clasificación como urbanizables de los terrenos incluidos en una zona de protección para las aves debe incardinarse en el primero de los supuestos señalados por el artículo 118 de la Ley 30/92 , esto es por error de hecho. Sucede que la designación de las Zonas de Especial Protección para las Aves, entre las que se incluye la denominada "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona", ES0000269, cuya delimitación geográfica comprende los terrenos controvertidos, se había producido por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia de 30 de marzo de 2001 (Boletín: BORM nº 114, de 18 de mayo de 2001), con anterioridad, por tanto, a la resolución estimatoria del recurso de alzada, mediante acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003. Pese a que la designación de la ZEPA, la cartografía en la que se define el ámbito geográfico y la ficha descriptiva de la ZEPA no se encontrase físicamente incorporadas al expediente tramitado para la aprobación del Plan, debe entenderse, en cualquier caso, que forma parte del expediente, pues, entre los documentos de información territorial imprescindibles para la elaboración del planeamiento, deben entenderse los que contienen los datos de los sistemas de información geográfica oficiales y en éstos han de venir reflejadas las delimitaciones de las figuras de protección de los espacios, entre ellas los pertenecientes a Red Natura 2000, como es el caso de las Zonas de Especial Protección para las Aves.

Por lo tanto, al resolver el recurso de alzada se incurrió en el error manifiesto de no tener en consideración que los terrenos, cuya clasificación era alterada, pertenecían a la Zona Especial de Protección para las Aves "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona", ES0000269, designada por acuerdo del propio Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Ese estado de cosas, desde el punto de vista que nos ocupa, tiene el tratamiento de un enunciado fáctico, sobre los hechos, y no de una discrepancia jurídica.

Por lo tanto debe prosperar el submotivo 2.3.

En contra del criterio del Ayuntamiento recurrente, no cabe la posibilidad de impugnar directamente sin sujeción a plazo la resolución del recurso alzada aduciendo un supuesto de nulidad de pleno derecho, como defiende la Administración local recurrente amparándose únicamente en la sentencia de 24 de octubre de 1986 y con ello debe decaer y queda desestimado el submotivo de casación 2.4.

Por referirnos a los pronunciamientos más recientes al respecto, en los que hemos tratado de esta materia, en nuestra sentencia de 2 de Mayo del 2011 (recurso de casación 2672/2007 ) decíamos lo siguiente:

QUINTO...[...] Es cierto que durante cierto tiempo este Tribunal Supremo mantuvo la posibilidad de examinar, con antelación a las causas de inadmisibilidad del recurso, las nulidades absolutas, radicales o de pleno derecho, por entender que ellas, al existir ya con anterioridad a la formulación del proceso, no precisan en realidad de éste, salvo para explicitar o hacer patente su existencia anterior ( sentencias de 3 de marzo de 1979 , 18 de marzo de 1984 , 22 de diciembre de 1986 y 27 de febrero de 1991 , entre otras); y en el mismo sentido puede verse también la sentencia de 24 de octubre de 1994 (apelación 5103/1991 ). Sin embargo, este criterio ha sido modificado en una reiterada jurisprudencia posterior en la que se concluye que la posible concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho no es motivo para que deje de apreciarse la extemporaneidad del recurso, pues si en la actuación administrativa existe un vicio de nulidad la vía a seguir para invocarlo en cualquier momento sería la del artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , en tanto que la interposición del recurso contencioso- administrativo debe atenerse al plazo legalmente previsto. De manera que el hecho de que en el proceso la parte actora alegue una causa de nulidad de pleno derecho no impide que deba declararse la inadmisibilidad del recurso si éste es extemporáneo, porque lo que no está sometido a plazo es el ejercicio de la acción de nulidad en vía administrativa ( artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) y no la impugnación judicial de los actos y disposiciones, que en todo caso está sujeta a plazo ( artículo 46 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

Así lo ha declarado recientemente esta Sala en sentencia de 14 de abril de 2011 (casación 214807) en la que se reseñan otros muchos pronunciamientos en el mismo sentido como son las sentencias de 22 de abril de 2000 (casación 6001/1995 ), 7 de diciembre de 2000 (casación 4555/1995 ), 26 de abril de 2001 (casación 1229/1996 ), 5 de diciembre de 2002 (casación 8076/1997 ), 30 de marzo de 2004 (casación 86/1999 ), 21 de junio de 2004 (casación 3980/2002 ), 15 de marzo de 2006 (recurso de casación nº 534/2000 ), 14 de junio de 2006 (casación 5320/2001 ), 2 de octubre de 2007 (casación 2324/05 ) y 15 de diciembre de 2009 (casación 4789/2004 )

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Sin perjuicio de lo anterior, como seguidamente veremos, el recurso contencioso interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno, de 7 de marzo de 2003, que al estimar un recurso de alzada determinaba que 568 hectáreas, en la pedanía de Sucina, pasaran de integrar el suelo no urbanizable con la calificación de zona de protección de la naturaleza (NF), a ser considerada como suelo urbanizable sin sectorizar, con la calificación de "Bordes Serranos con Aptitud Turística" (SB), esa determinación era susceptible de ser impugnada ante la jurisdicción, al no haberse producido la publicación de las normas afectadas.

Llegados a este punto, es momento de examinar, por tanto, el quinto submotivo del motivo segundo, en el que se viene a sostener, en esencia, bien es cierto que con algunos errores conceptuales -arrastrados de lo declarado en la propia sentencia-, que era posible considerar que no habían precluído los plazos para interponer recursos ni administrativos ni contencioso-administrativos contra acuerdo de 7 de marzo de 2003, y ello debería haber permitido entrar en el conocimiento del asunto.

Este submotivo ha de ser acogido.

Habrá que reconocer que, aún con abstracción de la calificación asignada al recurso administrativo, no era posible dirigir otro recurso administrativo contra la resolución de un recurso de alzada porque contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún recurso administrativo, salvo el de revisión ( artículo 115.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), que ya hemos dicho que no era procedente. Por otra parte, si se entendía dirigido frente a las determinaciones de planeamiento que habían de producirse como consecuencia de la estimación de la alzada, entonces sería inviable, esta vez porque no caben recursos administrativos contra las disposiciones de carácter general, por impedirlo el artículo 107.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Con todo, resulta aconsejable hacer varias matizaciones sobre las razones contenidas en la sentencia cuando, tras recordar que la Ley regional 10/1995, de 24 de abril, de Modificación de las Atribuciones de los Órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, derogada por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, establecía en su Disposición Adicional Primera que las resoluciones dictadas por el Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y relativas al planeamiento, eran susceptibles de recurso ordinario ante el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, afirma que « el acto que resuelve dicho recurso noes una disposición general, por lo que le es de aplicación el régimen general de recursos contra actos administrativos ».

Es verdad que contra las disposiciones generales no caben recursos administrativos, y para esos supuestos específicos en los que la normativa autonómica contempla recursos administrativos contra la aprobación de los instrumentos de ordenación, esta Sala ha realizado una interpretación armonizadora que permite integrar el desajuste y contradicción de la norma autonómica con el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 . Según esa interpretación, el acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba) (véase la sentencia de 16 de Febrero del 2012 (-recurso de casación 4524/2009 -).

El caso es que el Ayuntamiento dirigió su recurso contencioso tanto contra la resolución de inadmisión del recurso de revisión como directa y autónomamente contra el acuerdo de dicho Consejo de Gobierno, de 7 de marzo de 2003, por el que se estimaba el recurso de alzada formulado por la representación de "Explotaciones Agrarias La Cerca, S.L." contra la Orden de 31 de enero de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por la que se aprobaba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia.

En contra de los sostenido por la sentencia, el recurso contencioso resultaba pertinente a tenor de la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo recogida en la propia sentencia recurrida y que distingue entre la impugnación del acuerdo aprobatorio del instrumento de planeamiento y la impugnación de su contenido [ Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 19/12/2007 (casación 4508/2005 ) y 19/03/2008 (casación 3187/2006 )]. Lo que el Ayuntamiento impugnaba era el contenido de ordenación introducido con la estimación del recurso de alzada. Por ello, el recurso era temporáneo, porque con su decisión el Consejo de Gobierno incidía en las disposiciones del Plan, circunstancia ésta en que la Sala de instancia no reparó al no distinguir el propio acuerdo, por un lado, y su contenido normativo, por otro.

Pues bien, como es la publicación de las normas urbanísticas del Plan General la que determina el momento de su entrada en vigor, así como el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto disposiciones generales, ello comporta la estimación del submotivo que examinamos, en el que se propugna que el recurso contencioso había sido interpuesto temporáneamente, porque efectivamente el cómputo del plazo para acudir a la jurisdicción comienza desde la publicación de las determinaciones de ordenación. Así lo venimos manteniendo en un sostenido cuerpo rememorado en la sentencia de 5 de Diciembre del 2012 - recurso de casación 2460/2010 -, en la que con la cita de las sentencias de esta Sala de 26 de junio de 2009 (casación 1079/2005 ), 9 de febrero de 2012 (casación 2079/2008 ) y 19 de julio del 2012 (casación 365/2011 ) declarábamos que « por la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo, en cuanto disposiciones administrativas de carácter general, el cómputo del inicio del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ha de atender a la publicación del Plan, que es lo que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición ».

Siguiendo el orden de estudio que hemos establecido, corresponde a continuación examinar los submotivos 2.1 y 2.2 del motivo segundo. En buena medida, la circunstancia, ya puesta de manifiesto, de que la designación de las Zonas de Especial Protección para las Aves, entre las que se incluye la denominada "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona", se produjo con anterioridad a la resolución estimatoria del recurso de alzada conduce a apreciar que se incurrió en arbitrariedad al decidir que unos terrenos que habían sido designados como zonas de protección para las aves, sin ninguna explicación, pasaran a ser adscritos al suelo urbanizable.

Por lo tanto, este submotivo ha de ser estimado.

Igual solución estimatoria merece el submotivo 2.2, en el que se denuncia la infracción de la autonomía local (artículos 137 y 140), que ha sido desconocida con la decisión de la Administración Autonómica de corregir la decisión clasificatoria, por motivos distintos de los de pura legalidad, sobre la organización del espacio a efectos de eventuales futuras transformaciones con usos turísticos.

El Tribunal Constitucional ha señalado de forma reiterada que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el « ...derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias » ( STC 240/2006, de 20 de julio , que recoge lo declarado en las anteriores SsTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

La expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 240/2006 , recordando lo declarado en la sentencia del propio Tribunal Constitucional 40/1998 . Es verdad que en el urbanismo y en la ordenación del territorio confluyen intereses de diferente naturaleza y, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras Administraciones. Pero en el caso examinado, esto es precisamente lo que ha sucedido, pues no cabe apreciar la concurrencia de intereses supralocales que justifiquen la decisión de crear una pieza de suelo urbanizable, aunque sea no sectorizado, marginando el criterio de la Administración Local.

Establecido así que la sentencia de instancia debe ser casada, procede que entremos a resolver «lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate» ( artículo 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Pues bien, las mismas razones que nos han llevado a acoger los submotivos de casación 2.2 y 2.5 conducen a que debamos rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003, por el que se estimaba el recurso de alzada formulado contra la Orden de 31 de enero de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por la que se aprobaba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, y que debamos estimar el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia.

No vamos a entrar, porque no fue suscitado por el Ayuntamiento, que a través de la estimación del recurso de alzada no era posible alterar las determinaciones de ordenación por su naturaleza de disposiciones generales contra la que no caben recursos administrativos; en este caso, la decisión clasificatoria de adscribir 568 hectáreas de suelo, en la pedanía de Sucina, a la clase del urbanizable, en la categoría de no sectorizado. Sea como fuera, la Comunidad Autónoma, cuando menos, con su decisión clasificatoria se inmiscuyó en las competencias locales y menoscabó la autonomía municipal, porque, al variar la clasificación del suelo no urbanizable, ejercitaba un control de pura discrecionalidad, en la que es difícilmente reconocible el compromiso de los intereses supralocales.

En efecto, la Administración Local, al promover el planeamiento general, dispone de un ámbito de discrecionalidad importante a la hora de clasificar el suelo no urbanizable, o si se prefiere, para excluir determinados terrenos de los procesos urbanizadores y de transformación, aun cuando no concurran en ellos valores o circunstancias especiales que los hagan merecedores de protección. Junto a lo anterior, se sitúa la necesidad de preservar los suelos en que concurran valores naturales, agrícolas, forestales, ganaderos etc, aparte de aquéllos en que la legislación sectorial o la ordenación territorial determinen preceptivamente la clasificación como suelo no urbanizable.

Por ello, incluso con abstracción de la concurrencia de valores o circunstancias que hicieran a los terrenos merecedores de protección (el Plan alterado en la alzada los calificaba como zona de protección de la naturaleza -NF-), la decisión de adscribirlos al no urbanizable en cuanto atinente a la elección del modelo de ordenación o estructura física de los desarrollos era típicamente de competencia local, y esa esfera de decisión del diseño de la ciudad, como decimos, no fue respetada por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

Aparte de esto que acabamos de exponer, y que es suficiente para anular el acuerdo del Consejo de Gobierno, de 7 de marzo de 2003, no debe olvidarse que la decisión de incluir los terrenos en el suelo no urbanizable era la más correcta en atención a las razones medioambientales puestas de manifiesto en los documentos del expediente, entre ellas la de tratarse de una zona especial de protección de las aves, en curso de designación cuando se aprobó el Plan, pero sin olvidar que las zonas que contienen las especies de aves a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979 , relativa a la conservación de las aves silvestres (sustituida por la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de noviembre de 2009) deben ser protegidas incluso antes de su designación, que, sin embargo, ya se había producido cuando se estimó indebidamente el recurso de alzada deducido por la propietaria del suelo.

Cabe apuntar aquí, para respaldar cuanto venimos razonando, que en nuestra sentencia de 20 de octubre del 2011 (recurso de casación 5145/2007 ) tuvimos ocasión de examinar un recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de Murcia que desestimó el recurso deducido frente a la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, en el punto en que incluía los mismos terrenos en el suelo no urbanizable. Al respecto de los valores ambientales de los terrenos, hacíamos las siguientes consideraciones en el fundamento jurídico quinto de esa nuestra sentencia:

Quinto. [...] Resulta necesario poner de manifiesto que la sentencia declara el alto valor ambiental de la zona que es, dice, incompatible con su transformación urbanística, extremo que no merece ninguna observación a la parte recurrente en esta casación. Se declara probado por el Tribunal de instancia que ni la clasificación del suelo como no urbanizable resulta arbitraria ni tampoco lo es su calificación como zona NF ("Zona de Especial Protección de la Naturaleza y Usos Forestales"). Todo ello porque, de acuerdo con la propia definición del Plan General se incluyen en este concepto "los suelos que, en unión de los parques forestales, se caracterizan por los mayores valores ambientales -existentes o razonablemente recuperables- del término municipal de Murcia, en razón de sus propias cualidades intrínsecas o de sus beneficios a la población residente; y otros suelos cuyas características o riesgos ambientales aconsejan su clasificación como no urbanizables".

La sentencia recurrida no declara el gran valor ambiental de la zona litigiosa (Unidad Ambiental 29) por el único dato de su designación como ZEPA y su inclusión en la Red Natura 2000. Tiene también en cuenta la existencia de un Estudio de Impacto Ambiental del que resulta que la Unidad Ambiental 29 debe ser calificada en su totalidad como Suelo No Urbanizable de Protección, asignándole la calificación NF (protección de la naturaleza y usos forestales). En la Unidad Ambiental citada dominan los cultivos de secano (olivos y almendros) alternando con un matorral en general bien conformado, donde son abundantes las manchas de pino carrasco (Pinus Halepensis); esa vegetación configura un hábitat que resulta especialmente atractivo para la fauna, sobre todo para las especies cinegéticas, aves rapaces y aves esteparias.

Se alega en el motivo de casación, la inexistencia de estudios previos, la falta de motivación y una supuesta arbitrariedad. Todo ello resulta desvirtuado por la sentencia a propósito del estudio de impacto ambiental, así como de la propuesta de zona ZEPA que cumple en su conjunto con los criterios técnicos exigidos para su declaración. Así lo demuestra la presencia probada de nueve parejas de búho real (Bubo bubo), diversas especies de murciélagos (Pipistrellus pipistrellus) y de rapaces nocturnas como la lechuza común (Tyto alba), el búho chico (Asio otus, el mochuelo (Athene noctua) o el Autillo (Otus scops). Se afirma la presencia de otras especies relevantes de interés como el halcón peregrino (Falco pergrinus), el águila real (Aquila chrysaetos) el águila-azor perdicera (Hieraaetus fasciatus), la aguililla calzada (Hieraaetus pennatus), la culebrera europea(Circaetus gallicus) y el azor (Accipiter gentiles). La prueba practicada demuestra la importancia ornitológica a efectos de la ZEPA, que radica en que constituye un área de dispersión y concentración de individuos jóvenes de águila- azor perdicera, de relevancia internacional para la conservación de esta especie, gravemente amenazada. En concreto esta zona es utilizada anualmente por 40-50 individuos procedentes del sureste peninsular, otras regiones europeas y el sur de Francia. Es precisamente la superficie comprendida en la unidad ambiental 29 del PGOU de Murcia, la que es señalada por la Comunidad Autónoma como la que recibe este contingente de ejemplares jóvenes de águila-azor perdicera que la utilizan como dormidero y zona de alimentación

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Para cerrar esta temática ambiental, recordaremos también que en nuestra ya citada sentencia de 20 de mayo de 2008, dictada en el recurso de casación 2719 de 2004 , declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad EXPLOTACIONES AGRARIAS LA CERCA, S. L. y otro contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 23 de octubre de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 1246 de 2001 , en el que la entidad ahora recurrida impugnó el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia de 30 de marzo de 2001, por el que se designaba, entre otras, como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) el "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona", en cuyo ámbito geográfico se inscriben los terrenos a que se contrae este proceso.

En definitiva, los razonamientos precedentes conducen a la anulación del acuerdo del Consejo de Gobierno, de 7 de marzo de 2003, estimatorio del recurso de alzada interpuesto contra la aprobación definitiva del Plan, en cuanto dispuso la adscripción del suelo no urbanizable de protección de la naturaleza (NF), al suelo suelo urbanizable sin sectorizar, con la calificación de "Bordes Serranos con Aptitud Turística" (SB).

Por lo demás, como consecuencia de lo razonado al resolver el submotivo 2-3 (fundamento jurídico cuarto de esta nuestra sentencia), es procedente igualmente estimar el recurso contencioso, en tanto que dirigido frente a la Orden de 12 de diciembre de 2003, del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, por la que se dispuso la inadmisión del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia.

Al ser estimable el motivo de casación primero así como los submotivos 2-1, 2-2, 2-3 y 2-5 del motivo segundo, no procede imponer las costas derivadas del recurso interpuesto, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse temeridad o mala fe en ninguno de ellos, según lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .