STS, 27 de Junio de 2013
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Junio 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de dos mil trece.
Visto por la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen, la cuestión negativa de competencia nº 36/2013, suscitada entre la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (P.O. nº 192/2012) y la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (P.O. nº 1732/2012 ), para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Centro Tecnológico Palmas Altas, S.A." contra la Resolución dictada por la Junta de Gobierno Local de la ciudad de Sevilla el 9 de diciembre de 2011, desestimatoria de la reclamación de restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las obras de mejora y ampliación del enlace Este entre la Autovía SE-30 y el Puerto de Sevilla, y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto ante el Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento contra la Resolución de la Subdirección General de Explotación y Gestión de Red de Fomento de 3 de octubre de 2011, desestimatoria de la reclamación de restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las obras anteriormente citadas.
PRIMERO .- Trabada cuestión de competencia entre los órganos jurisdiccionales antes referidos para conocer del recurso contencioso-administrativo asimismo antes expresado, se remitieron las actuaciones ante esta Sala, y una vez recibidas se pasaron a dictamen del Ministerio Fiscal, que lo ha emitido en el sentido de que la competencia discutida corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Dado traslado a las partes personadas para alegaciones, tanto la representación procesal de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla como de "Centro Tecnológico Palmas Altas, S.A." manifiestan que la competencia corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
SEGUNDO .- En virtud de diligencia de ordenación de 10 de junio de 2013, se señaló para la votación y fallo de esta cuestión de competencia el pasado día 20 de junio de 2013, en cuya fecha tuvo lugar el expresado trámite.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Sieira Miguez, Presidente de la Sala
PRIMERO .- La presente cuestión negativa de competencia se plantea entre la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, y la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Centro Tecnológico Palmas Altas, S.A." contra la Resolución dictada por la Junta de Gobierno Local de la ciudad de Sevilla el 9 de diciembre de 2011, desestimatoria de la reclamación de restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las obras de mejora y ampliación del enlace Este entre la Autovía SE-30 y el Puerto de Sevilla, y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto ante el Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento contra la Resolución de la Subdirección General de Explotación y Gestión de Red de Fomento de 3 de octubre de 2011, desestimatoria de la reclamación de restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las obras anteriormente citadas.
SEGUNDO .- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ante la que se interpuso inicialmente el recurso del que dimana la presente cuestión de competencia, se ha declarado incompetente para conocer del recurso contencioso-administrativo de que se trata al entender que la competencia correspondía a la Sala de igual clase de Madrid, y ello en virtud de los artículos 10.1.m y 14.1 de la LRJCA , al considerar que «Al impugnarse acumuladamente resoluciones de Administraciones diferentes, la jurisprudencia establece que será competente para conocer del recurso el órgano jurisdiccional al que corresponda conocer la impugnación dirigida contra la Administración Demandada con mayor ámbito territorial».
Por su parte, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con invocación de las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo dictadas en las cuestiones de competencia números 50/2002 y 57/2002 , rechazó su competencia, ya que no considera aplicable al caso el artículo 10.1.m de la LRJCA «...ya que esta atribución de competencia residual juega, única y exclusivamente, en defecto de regla específica, y, en este caso, en virtud del art. 10.1.a) en relación con el art. 8.1 LJCA y 71 de la LOPJ , el conocimiento de la Resolución aquí recurrida -dictada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Sevilla- viene atribuido a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, sin que pueda olvidarse que la competencia en nuestro Orden Jurisdiccional es improrrogable ( art. 7 LJCA ), y que el primer presupuesto de toda acumulación es que el órgano jurisdiccional tenga competencia objetiva y territorial ( art. 77.2 LEC en relación con la Disposición Final Primera LJCA ), de la que carece esta Sala y Tribunal».
El Ministerio Fiscal, en su escrito de 22 de marzo de 2013, evacuando el trámite conferido mediante diligencia de ordenación de 18 de febrero de 2013, entiende que la competencia objetiva para conocer del recurso contencioso-administrativo corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al considerar que concurre en el caso de autos el requisito de conexión procesal referido en los artículos 34 y 35 de la LRJCA , e invocando al efecto el ATS de 8 de marzo de 2012, dictado en la cuestión de competencia nº 71/2012 (sin duda se refiere a la cuestión de competencia 71/2011).
TERCERO .- Como ya ha quedado expuesto, la mercantil "Centro Tecnológico Palmas Altas, S.A." interpuso recurso contencioso-administrativo contra dos pretensiones distintas: la dirigida a la Junta de Gobierno Local de la ciudad de Sevilla, referida a la restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las obras de mejora y ampliación del enlace Este entre la Autovía SE-30 y el Puerto de Sevilla, y la dirigida al Ministerio de Fomento referida a la restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las citadas obras.
Pues bien, en el sistema competencial de la Ley Jurisdiccional 29/1998, el enjuiciamiento de una y otra impugnación corresponde, en principio, a órganos jurisdiccionales distintos, toda vez que según el artículo 8.1 los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocen de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales, salvo excepciones que no vienen al caso; mientras que según el artículo 10.1.m las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocen en única instancia de cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional, como ocurre en el presente caso con la Resolución de la Subdirección General de Explotación y Gestión de Red de Fomento del Ministerio de Fomento de 3 de octubre de 2011, y, en relación con la competencia territorial, el artículo 14.1.primera de la LRJCA establece que "Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado".
Y aunque la presente cuestión de competencia no tiene por objeto determinar si es posible acumular en una misma impugnación jurisdiccional dos pretensiones cuyo enjuiciamiento corresponde ratione materiae, a tenor de la Ley, a órganos jurisdiccionales distintos, sí debemos dar respuesta a este tema por su estrecha relación con la cuestión competencial planteada. Y este problema ha sido resuelto, entre otras, por Sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2012 (RC 3088/2008 ), en la que dijimos:
...comenzando por la viabilidad de la acumulación articulada en el proceso de instancia, lo cierto es que la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 no da una respuesta específica a esta cuestión, como tampoco lo hacía la precedente Ley Jurisdiccional de 1956. Sí que se refiere expresamente a este problema, en cambio, la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 ( LEC), en su artículo 73.1 , siguiendo la regulación que ya contenía en términos coincidentes la antigua Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 en su artículo 154.2 . Dispone este artículo 73.1, en cuanto ahora interesa, que para que sea admisible la acumulación de acciones será preciso que el Tribunal que deba entender de la acción principal posea jurisdicción y competencia por razón de la materia para conocer de la acumulada.
A la vista de lo dispuesto en estos preceptos concordantes de la antigua y la actualmente vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, no faltan autos de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que han considerado inviable una acumulación de pretensiones cuando la competencia para conocer de su enjuiciamiento corresponde a órganos diferentes de este Orden Jurisdiccional. Así se han pronunciado, por ejemplo, los autos ( AATS) de 6 de mayo de 1998 (recurso nº 324/1996 ), 19 de mayo de 2000 (recurso nº 487/2000 ), y 5 de junio de 2000 (recurso nº 402/1998 ).
Ahora bien, esta doctrina fue matizada por el ATS de 6 de febrero de 2001 (recurso nº 1464/2000 ), que recapitulando el estado de la cuestión a dicha fecha, señaló lo siguiente:
"Tercero .- Es cierto, sin embargo, que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de una y otra de las dos pretensiones procesales acumulables son distintos, correspondiendo a esta Sala del Tribunal Supremo la competencia para enjuiciar, de modo directo, la conformidad a derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros ( artículo 12.1 de la Ley Jurisdiccional ) pero no, en principio, la de la resolución dictada por el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales.
No existiendo en la Ley Reguladora de esta Jurisdicción un precepto específico que regule la acumulación de acciones conexas cuyo enjuiciamiento haya de corresponder a órganos jurisdiccionales diferentes por razón del origen o procedencia del acto administrativo enjuiciado y dada la dificultad de aplicar sin más a esta cuestión las normas supletorias de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil (artículo 154.2 ) relativas a la imposibilidad de acumular acciones que, por razón de la materia o por razón de la cuantía, correspondan a jueces diferentes, la solución a que ha llegado la jurisprudencia no es unánime.
En efecto, la viabilidad de esta singular acumulación, para supuestos determinados, ha sido refrendada por esta misma Sala en sentencias como la de 11 de mayo de 1990 y 28 de enero de 1999 (a las que se refiere el Abogado del Estado ) y 24 de junio de 1996 . En otros supuestos, no obstante, ha sido rechazada sosteniendo que la acumulación no puede alterar las normas legales de atribución de competencia establecidas para los distintos órganos que integran esta jurisdicción.
Cuarto .- Las particularidades del caso de autos nos inclinan a seguir la primera de las dos líneas jurisprudenciales reseñadas. Como ya hemos puesto de relieve, el análisis del expediente administrativo revela que la decisión clave de todo el procedimiento autorizatorio es, realmente, la adoptada por el Consejo de Ministros, de modo que -sin que ello prejuzgue nada en este momento- afecta directamente a la sustantividad de las decisiones adoptadas por otros órganos inferiores dentro de aquel procedimiento y, en concreto, a la dictada por el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales. Siendo ello así, el enjuiciamiento de ésta difícilmente podría hacerse al margen de la apreciación de la validez o nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1998, juicio que corresponde en exclusiva al Tribunal Supremo".
Y esta doctrina fue seguida en otro ATS, de 3 de abril de 2001 (recurso nº 511/2000 ), y más recientemente, por ATS de 4 de diciembre de 2007 (recurso nº 17/2006 ).
Ciertamente, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil al proceso contencioso-administrativo no puede afirmarse de manera acrítica y automática, sino que ha de cohonestarse con el orden de principios que vertebran este Orden Jurisdiccional, resultante de su peculiar estructura institucional y de la especificidad de la materia que constituye su ámbito de enjuiciamiento: el Derecho Público, configurado según unos principios cualitativamente diferenciados del Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse sin matices del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.
Así se pone de manifiesto en el caso que examinamos. Por mucho que el enjuiciamiento de las dos inactividades denunciadas por los recurrentes -la municipal y la autonómica- corresponda, en principio, a órganos jurisdiccionales diferentes. No hay duda de que se trata de acontecimientos estrechamente vinculados, en cuanto referidos a un mismo objeto (la denuncia de actuaciones urbanísticas presuntamente irregulares en cuanto que desprovistas de las pertinentes licencias), y relacionados en una inequívoca línea de continuidad que exige su contemplación conjunta, pues no puede analizarse la inactividad imputada a la Administración autonómica si no se pone en relación dialéctica con la inactividad previamente imputada al Ayuntamiento. Resulta, por tanto, contrario a la lógica y la razón, y al necesario mantenimiento de la continencia de la causa, fraccionar lo que constituye realmente un fenómeno unitario.
Desde esta perspectiva, en el presente caso debe tenerse por correcta la acumulación de ambas pretensiones ante la Sala de instancia y la consiguiente viabilidad del recurso de casación respecto de la totalidad del debate procesal, sin diferenciaciones artificiosas
.
CUARTO .- Aclarada la cuestión de la acumulación de pretensiones, debe añadirse que, como señala el Ministerio Fiscal, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones adoptadas por diferentes Administraciones. Así, en el Auto de 8 de marzo de 2012 (CC 71/2011) se establecía que «... una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial y, teniendo ambas el mismo, al órgano jurisdiccional de mayor jerarquía».
En el presente caso, la Administración de mayor ámbito territorial es el Ministerio de Fomento, por lo que la competencia objetiva, ex artículo 10.1.m) de la LRJCA , corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. En cuanto a la competencia territorial, ésta corresponde, ex artículo 14.1.primera, a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Por lo tanto, y a la vista de todo lo expuesto, procede concluir que la competencia para conocer de las pretensiones acumuladas de las que deriva la presente cuestión de competencia corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sin que obste a esta conclusión los razonamientos contenidos en el Auto de su Sección Octava de 2 de enero de 2013, contrarios a la doctrina anteriormente expuesta, y sin que las sentencias citadas en el mismo de fecha 29 de enero de 2004 ( cuestiones de competencia números 50/2002 y 57/2002 ) sirvan de referencia, pues las cuestiones planteadas en las mismas no se referían al problema de la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones adoptadas por diferentes Administraciones.
QUINTO .- Respecto al pago de las costas de este incidente no procede hacer pronunciamiento condenatorio.
Que la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo referido en el primer fundamento de esta resolución corresponde a la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a la que deberán remitirse las actuaciones recibidas, y no se hace expresa imposición de costas.
Póngase esta resolución en conocimiento de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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SAP Barcelona 483/2013, 8 de Noviembre de 2013
...a los recursos ( SsTC 58/2002, de 11 / 3, 177/2003, de 13/10, 182/2004, de 2/11 y 134/2005, de 23/3 citadas por las SsTS de 9/12/10 y 27/6/13 ). Resolución del recurso formulado por doña María Purificación Despejado el anterior obstáculo adjetivo y con el fin de clarificar nuestra respuesta......