STS, 17 de Mayo de 2012

La Agencia Estatal de la Administración Tributaria dictó, el 3 de marzo de 2006, Acuerdo resolviendo el expediente de rectificación de oficio del domicilio fiscal de don Juan Pedro, fijándolo en territorio común en lugar del foral.

Disconforme con el citado acto administrativo, el Sr. Juan Pedro interpuso reclamación económicoadministrativa núm. NUM000, solicitando el 7 de abril de 2006 la suspensión cautelar de dicho Acuerdo. Tramitada la correspondiente pieza separada, en Resolución de 17 de marzo de 2008, dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Navarra se inadmitió a trámite la petición de suspensión en aplicación del apartado 4 del art. 46 del Real Decreto 520/2005, que prescribe que se « inadmitirá cuando no pueda deducirse de la documentación incorporada al expediente la existencia de indicios de los perjuicios de difícil o imposible reparación » (FD Cuarto).

Frente a la Resolución del TEAR, don Juan Pedro instó recurso contenciosoadministrativo núm. 241/2008, alegando en su demanda que ya obtuvo la medida cautelar por silencio positivo, de conformidad con los arts. 111 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC), siendo, por tanto, inaplicable el art. 46 del Real Decreto 520/2005, y que debió adoptarse la suspensión ante la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó, el 16 de diciembre de 2008, Sentencia rechazando que se hubiera obtenido la medida suspensoria por silencio administrativo, ya que, « de conformidad con esa normativa, ni tan siquiera invocada por los recurrentes, el vencimiento del plazo máximo (de seis meses en defecto de regulación especial) de resolución de los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento de una situación jurídica individualizada (aquí el de modificación del domicilio fiscal) sin que se haya notificado la resolución expresa tiene efecto desestimatorio [ artículo 104-1 y 4 a) LGT ] » (FD Primero). Asimismo la Sala de instancia considera que existió «un defecto "material" de justificación y no de un defecto formal subsanable a requerimiento de la Administración; esto es el caso de la inobservancia de los requisitos de la solicitud establecidos por el artículo 2-2 al que nos remite e esos efectos el apartado 3 del mismo precepto reglamentario» (FD Segundo).

Y, por último, la Sentencia recoge que «[n]i el acto recurrido es por su índole de los que producen perjuicios de imposible o difícil reparación (¿Cuáles?) sino de cuantía indeterminada ( artículo 35-4 RD 520/2005 ) mas susceptibles de reparación económica ni ha acreditado al recurrente que la modificación del domicilio fiscal comporte de suyo o por virtud de otros actos (de regularización o liquidación) perjuicios de aquella índole» (FD Tercero).

Reseñar que por el Magistrado Sr. Hurtado Martínez se emitió voto particular en el que, discrepando de la mayoría, consideraba que, al haberse pasado 2 años, operaría la estimación presunta de la solicitud de suspensión y tendría que quedar sin efecto el acto expreso de inadmisión. También disiente por no otorgarse la oportunidad de subsanar los posibles defectos que impedían su admisión a trámite para la resolución de fondo, argumentando que se imponía la imperativa apreciación de los perjuicios de imposible reparación, ante la razonable y previsible causación de los mismos. El voto particular concluye que debiera haberse estimado el recurso y acordado la suspensión interesada.

Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2009, la representación procesal de don Juan Pedro preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito registrado el 13 de abril de 2009, en el que formula dos motivos de casación.

En el primer motivo de casación, al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), denuncia que la Sentencia impugnada incurre en incongruencia omisiva al no contestar a todas las cuestiones planteadas, vulnerando con ello los arts. 67.1 de la LJCA, 24 y 120.3 de la Constitución española, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 208 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con indefensión, pues se cometió un exceso reglamentario al inadmitir y no resolver la petición cautelar.

Y en segundo motivo de casación, por la vía del art. 88.1.d) de la LJCA, alega la vulneración del art. 104 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ), en relación a los arts. 7.2 y 233.10 de la LGT (por su inaplicación), 43, 111, y la Disposición Adicional Quinta de la LRJyPAC (por su inaplicación), y 4 del Código Civil (por su inaplicación o aplicación indebida), insistiendo en que obtuvo la medida suspensoria por silencio positivo, por el transcurso de más de un año desde la petición hasta la resolución de tal solicitud. Además -se añade-, se «justificó, de forma razonada y lógica, que la ejecución de dicho Acuerdo le ocasionaba perjuicios de difícil o imposible reparación» (pág. 10), formulando, para el supuesto de que este Tribunal entendiera que era posible, de algún modo, acreditar documentalmente los daños y perjuicios que se le pudieran irrogar a la parte de la ejecución del acto administrativo, un motivo de casación por «[i]nfracción de los Artículos 2.1º f, 2.2º, 46.3 y 46.4 del R.D. 20/2005, en relación con el artículo 24 de la Constitución Española, los artículos 62.1 ª) y 62.2 de la ley 30/92 y con la Doctrina jurisprudencial recogida en S.S. del T.S. Sala 3ª, de 26 de junio de 2007 y 31 de enero de 2008», por confirmar la Sentencia cuestionada «una resolución del T.E.A.R . que inadmitió a trámite una solicitud de suspensión, sin conceder a es[a] parte la oportunidad de subsanar los eventuales defectos que según el T.E.A.R. de Navarra se apreciaron en dicha solicitud» (pág. 12).

El 2 de septiembre de 2009, el Abogado del Estado presentó oposición al recurso de casación, solicitando la desestimación del mismo.

Para la representación pública la Sentencia es congruente con las peticiones de la demanda y las resuelve motivadamente. Además, considera que no se ha producido silencio positivo por impedirlo la previsión desestimatoria del art. 240 de la LGT .

Asimismo, defiende que no cabe subsanar la falta de acreditación de perjuicios por ser ésta una condición material y no formal de la pretensión cautelar, sin que el art. 46.4 del Real Decreto 520/2005 permita la subsanación, por lo que, al no probarse la existencia de perjuicios irreparables, procedía inadmitir la petición, sin que ello suponga indefensión alguna.

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 16 de mayo de 2012, tuvo lugar el referido acto en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por don Juan Pedro contra la Sentencia dictada el 16 de diciembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, desestimatoria del recurso del citado orden jurisdiccional núm. 241/2008 formulado frente a la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Navarra, de fecha 17 de marzo de 2008, recaída en la pieza separada de suspensión de la reclamación económico-administrativa núm. NUM000

, que inadmitió a trámite la solicitud de suspensión del Acuerdo de 3 de marzo de 2006, de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, por el que se rectificó el domicilio fiscal del ahora recurrente.

Como también se ha explicitado en los Antecedentes, en lo que a la resolución del presente recurso interesa, la Sentencia de instancia desestimó las alegaciones de la demanda por considerar que « de conformidad con esa normativa [Ley 30/1992], ni tan siquiera invocada por los recurrentes, el vencimiento del plazo máximo (de seis meses en defecto de regulación especial) de resolución de los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento de una situación jurídica individualizada (aquí el de modificación del domicilio fiscal) sin que se haya notificado la resolución expresa tiene efecto desestimatorio [ artículo 104-1 y 4 a) LGT ].

Por consiguiente, la solicitud de suspensión cautelar de la resolución recurrida dictada en el mencionado procedimiento no puede entenderse estimada por silencio administrativo » (FD Primero).

En cuanto a la posible subsanación de los defectos apreciados por el TEAR, la Sentencia mantiene que «[s]e trata, pues, de un defecto "material" de justificación y no de un defecto formal subsanable a requerimiento de la Administración; esto es el caso de la inobservancia de los requisitos de la solicitud establecidos por el artículo 2-2 al que nos remite e esos efectos el apartado 3 del mismo precepto reglamentario» (FD Segundo).

Y, por último, la Sala de instancia desestima la existencia de posibles perjuicios, puesto que «[n]i el acto recurrido es por su índole de los que producen perjuicios de imposible o difícil reparación (¿Cuáles?) sino de cuantía indeterminada ( artículo 35-4 RD 520/2005 ) mas susceptibles de reparación económica ni ha acreditado al recurrente que la modificación del domicilio fiscal comporte de suyo o por virtud de otros actos (de regularización o liquidación) perjuicios de aquella índole» (FD Tercero).

Como también se ha expresado en los Antecedentes, el recurrente formuló dos motivos de casación contra la Sentencia impugnada.

El primer motivo de casación, por la vía del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), por incurrir la Sentencia de instancia en incongruencia omisiva al no contestar a todas las cuestiones planteadas, vulnerando con ello los arts. 67.1 de la LJCA, 24 y 120.3 de la Constitución española (CE ), 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 208 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con indefensión, al considerar que se cometió un exceso reglamentario al inadmitir sin resolver la petición cautelar.

Y el segundo motivo de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, por vulneración del art. 104 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ), en relación con los arts. 7.2 y 233.10 de la LGT, 43, 111, y la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC ) y 4 del Código Civil, por entender que obtuvo la medida suspensoria por silencio positivo, por el transcurso de más de un año desde la petición hasta la resolución de tal solicitud.

Además, se plantea también la existencia de perjuicios irreparables en el cambio de domicilio fiscal, debiendo de haber permitido el TEAR de Navarra la subsanación de la falta de acreditación de tales perjuicios, no estando afectados intereses públicos, debiendo posibilitarse que no perdiera el recurso su finalidad.

Por su parte, frente a dicho recurso, la Administración General del Estado presentó escrito solicitando la desestimación del mismo por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Como hemos señalado, el primero de los motivos de casación denuncia la posible incongruencia omisiva en la que incurrió la Sentencia de instancia al no contestar a todas las cuestiones planteadas, en particular, en primer lugar, por no examinar la alegación de exceso reglamentario del art. 46 del Real Decreto 520/2005 y, en segundo lugar, por no entrar en el fondo de la solicitud y admitir o rechazar la misma.

Pues bien, este motivo casacional no puede prosperar, por las razones que se indican a continuación. Conviene comenzar recordando, con la Sentencia de esta Sala de 26 de marzo de 2010 (rec. cas. núm. 9440/2004) que, «conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, "[e]l vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal" ( STC 44/2008, de 10 de marzo, FJ 2), cuando "por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia" ( STC 167/2000, de 18 de julio, FJ 2). Dentro de la incongruencia, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio "se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales" ( STC 44/2008, cit., FJ 2). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha venido señalando que "es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva" ( SSTC 167/2007, cit., FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero, FJ 2 ).

En suma, "la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita" ( STC 180/2007, de 10 de septiembre, FJ 2; en el mismo sentido, STC 138/2007, de 4 de junio, FJ 2). En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal en numerosas Sentencias (entre las últimas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008, rec. cas. núm. 2886/2006, FD Segundo), así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otras, en las Sentencias de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Hiro Balani c. España ), §§ 27 y 28, y de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Ruiz Torrija c. España ), §§ 29 y 30» [FD Cuarto; en idéntico sentido, entre muchas otras, Sentencias de 29 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 6565/2003), FD Segundo ; de 14 de mayo de 2009 (rec. cas. núm. 1708/2003), FD Tercero ; de 4 de febrero de 2010 (rec. cas. núm. 9740/2004), FD Tercero ; y de 18 de marzo de 2010, FD Tercero]».

Como apuntan las Sentencias del Tribunal Constitucional 180/2007, de 10 de septiembre, y la 138/2007, de 4 de junio « la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita» ( FJ 2). En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal en numerosas Sentencias, entre las últimas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008, (rec. cas. núm. 2886/2006 ), FD Segundo.

Pues bien, del examen de la resolución judicial cuestionada se infiere que, pese a su parquedad expositiva, se desestiman las pretensiones anulatorias de la demanda en su conjunto y, de una manera más concreta, se analizan cuestiones como el silencio administrativo, la subsanación de deficiencias y los posibles perjuicios, dando con ello, desde la estricta perspectiva del derecho garantizado en el art. 24.1 de la CE, una respuesta a todas las cuestiones planteadas, aunque esta no haya sido satisfactoria para la parte recurrente.

A mayor abundamiento, no cabe considerar las previsiones del art. 46.4 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Desarrollo de la LGT, en materia de revisión en vía administrativa, un exceso reglamentario cuando establece que la solicitud de suspensión se « inadmitirá cuando no pueda deducirse de la documentación incorporada al expediente la existencia de indicios de los perjuicios de difícil o imposible reparación o la existencia de error aritmético, material o de hecho », puesto que, como señala la Sentencia de instancia, no cabe tramitar una solicitud que adolece de « un defecto "material" de justificación », es decir, de un elemento esencial de la pretensión cautelar, no susceptible de subsanación, tal como viene establecido como documentación necesaria en el art. 40.2.d) del dicho Reglamento. Recordemos que el art. 233.4 de la LGT da cobertura al art. 46 del citado Reglamento, en la medida que exige una justificación de los perjuicios de difícil o imposible reparación para otorgar la suspensión sin garantías, no constituyendo exceso alguno el precepto reglamentario que inadmite a trámite una petición injustificada.

Debe tenerse en cuenta que nos encontramos ante una solicitud de suspensión en la vía económicoadministrativa, teniendo este tipo de suspensión una regulación expresa y específica en el art. 233 de la LGT y en los arts. 39 y ss. del Real Decreto 520/2005 . Conforme a tal regulación, la suspensión sin prestación de garantías -que es el supuesto pedido por el recurrente- exige necesariamente, aparte de otros requisitos, el de que la ejecución del acto de cuya suspensión se trate pueda causar perjuicios de difícil o imposible reparación, a salvo de otro tipo de exigencias que no son del caso (existencia de error aritmético, material o de hecho o el supuesto de las sanciones), sin que conste se haya acreditado por el solicitante la existencia de perjuicio alguno; más bien al contrario, el cambio de normativa aplicable (de la foral a la común) tendrá una repercusión económicamente evaluable, fácilmente compensable, en su caso, por la correspondiente indemnización económica y sus intereses, es decir, sin perjuicios irreparables.

Llama la atención que se diga por el recurrente que existen perjuicios irreparables en caso de no suspenderse el acto impugnado, cuando en su propio escrito de casación alega que «a la presente fecha realmente no existe prácticamente diferencia respecto de la tributación en territorio foral o común, motivo por el que difícilmente existiría un perjuicio para el interés general si se reconoce la suspensión del acuerdo de cambio de domicilio» (pág. 14). El recurrente, pues, contradice sus propias alegaciones.

En virtud de lo expuesto, el motivo no puede prosperar.

En cuanto al segundo motivo casacional, en el que se denuncia la vulneración de los arts. 104 de la LGT, en relación a los arts. 7.2 y 233.10 de la LGT, así como de los arts. 43, 111 y la Disposición Adicional Quinta de la LRJyPAC, y 4 del Código Civil, por entender que obtuvo la medida suspensoria por silencio positivo, por el transcurso de más de un año desde la petición hasta la resolución de tal solicitud, añadiendo que existen perjuicios irreparables en el cambio de domicilio fiscal, debiendo de haber permitido el TEAR de Navarra la subsanación de la falta de acreditación de tales perjuicios, no merecen mejor acogida por esta Sala.

En efecto, parte de lo alegado por el recurrente ya ha sido objeto de respuesta en el anterior fundamento de derecho, pero es que, además, no puede pretenderse obtener la suspensión cautelar por el juego del silencio administrativo por la demora de más de un año (desde el 7 de abril de 2006 hasta la notificación de la Resolución de 17 de marzo de 2008) en resolver dicha petición, puesto que resulta aplicable, precisamente, el silencio desestimatorio, tal como lo establece el art. 240 de la LGT, que dice:

1. La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido este plazo, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente de la finalización del plazo de un año a que se refiere este apartado.

El tribunal deberá resolver expresamente en todo caso. Los plazos para la interposición de los correspondientes recursos comenzarán a contarse desde el día siguiente al de la notificación de la resolución expresa

.

Así pues, ni siquiera resulta necesario mencionar el art. 104 de la LGT ni, mucho menos, una normativa no específicamente tributaria como es la Ley 30/1992, pues la cuestión viene particularmente tratada en el art. 240 de la LGT, dentro del Capítulo IV (Reclamaciones económico-administrativas), Sección Segunda (Procedimiento general económico-administrativo), Subsección Primera, que regulan de forma específica para el procedimiento económico-administrativa los plazos de resolución de las diferentes instancias, resultando de todo ello que no cabe pretender un silencio estimatorio de la medida cautelar.

Resuelta ya la falta de acreditación de los perjuicios, tampoco cabe acoger la tesis de la subsanación por las razones ya expuestas anteriormente, toda vez que no cabe subsanar requisitos que son constitutivos de la acción, que no son meras insuficiencias formales, sino verdaderos defectos de justificación de la pretensión, sin que ello permita la subsanación pretendida, tal como aprecio la Sala de instancia, criterio que debe ser confirmado.

Atendiendo a todo lo anteriormente expuesto, procede desestimar el recurso de casación, con expresa imposición de las costas causadas en esta casación a la parte recurrente, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA . La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el art. 139.3 de dicho texto legal, señala 6.000 euros como cuantía máxima de los honorarios de Letrado, a los efectos de las referidas costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución