STS, 24 de Septiembre de 2008

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, dictó Sentencia, el veintiocho de septiembre de dos mil cinco, en el Recurso número 293 de 2003, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 293/2003, interpuesto por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de D. Luis Pablo, como titular del "Instituto Auxiliar de Orientación Diagnóstica y Terapéutica Inaodyt", contra las siguientes resoluciones:

1) Del Director General de Salud de 22 de mayo de 1997, por la que se denegó su petición sobre funcionamiento de Centro Sanitario en Claudio Coello 8-1º izquierda de Madrid.

2) De la denegación presunta del recurso ordinario contra la Resolución anterior.

3) De la denegación presunta del escrito de petición de que hubiera resolución expresa.

4) De fecha 3 de septiembre de 2002 del Director General de Calidad, Acreditación, Evaluación e Inspección Sanitaria, por la que se acuerda la suspensión de funcionamiento del Laboratorio de Análisis Clínicos de la calle Claudio Coello, 8, 1º, izquierda de Madrid.

5) Orden del Consejero de Sanidad de la CAM, de 21 de noviembre de 2002, desestimatoria del recurso de alzada contra la resolución anterior.

6) De la denegación presunta del escrito de 25 de septiembre de 2002 de petición de autorización sanitaria previa y definitiva para funcionamiento de centros, servicios y establecimientos sanitarios, reiterado por escrito posterior de 16 de diciembre de 2002. Posteriormente ampliado a la resolución expresa de 21 de enero de 1903 (sic) denegatoria de lo pedido y a la de 23 de mayo de 2003, denegatoria del recurso de alzada presentado contra ella. No se hace condena sobre las costas de este proceso".

En escrito de veintiuno de octubre de dos mil cinco, el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Luis Pablo, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintiocho de septiembre de dos mil cinco.

La Sala de Instancia, por Providencia de veintiuno de octubre de dos mil cinco, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de dieciséis de diciembre de dos mil cinco, el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Luis Pablo, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintiocho de septiembre de dos mil seis.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diecisiete de septiembre de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Se impugna en este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de veintiocho de septiembre de dos mil cinco, pronunciada en el recurso 293/2003, interpuesto por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de D. Luis Pablo como titular del "Instituto Auxiliar de Orientación Diagnóstica y Terapéutica Inaodyt", y que desestimó las pretensiones de la parte deducidas contra las siguientes resoluciones: "1) Del Director General de Salud de 22 de mayo de 1997, por la que se denegó su petición sobre funcionamiento de Centro Sanitario en Claudio Coello 8-1º izquierda de Madrid. 2) De la denegación presunta del recurso ordinario contra la Resolución anterior. 3) De la denegación presunta del escrito de petición de que hubiera resolución expresa. 4) De fecha 3 de septiembre de 2002 del Director General de Calidad, Acreditación, Evaluación e Inspección Sanitaria, por la que se acuerda la suspensión de funcionamiento del Laboratorio de Análisis Clínicos de la calle Claudio Coello, 8, 1º, izquierda de Madrid. 5) Orden del Consejero de Sanidad de la CAM, de 21 de noviembre de 2002, desestimatoria del recurso de alzada contra la resolución anterior. 6) De la denegación presunta del escrito de 25 de septiembre de 2002 de petición de autorización sanitaria previa y definitiva para funcionamiento de centros, servicios y establecimientos sanitarios, reiterado por escrito posterior de 16 de diciembre de 2002. Posteriormente ampliado a la resolución expresa de 21 de enero de 2003 denegatoria de lo pedido y a la de 23 de mayo de 2003, denegatoria del recurso de alzada presentado contra ella".

El recurso que se plantea ante esta Sala frente a la Sentencia citada se articula a través de cinco motivos de casación; los dos primeros se acogen al amparo del artículo 88.1.c) por quebrantamiento de las formas esenciales de juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, y los tres restantes lo hacen acogiéndose al apartado d) del citado núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción citado.

El primero de ellos invocando el apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley considera que la Sentencia incurre en infracción de los arts. 33 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción, 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.3, 24.1 y 120.3 de la Constitución.

Según el motivo la Sentencia desestima en los fundamentos de Derecho segundo y sexto las pretensiones de la parte de autorización del centro al amparo de los Decretos 146/1985 y 110/1997, de la Comunidad Autónoma de Madrid, sin seguir los elementos reglados que en esas normas se establecen. Y lo hace porque aún cumpliendo la recurrente con los requisitos fijados para autorizar el centro la Sala toma en consideración otros elementos que tienen según la Sentencia una base lógica y ponderada.

Considera también el motivo que la Sentencia es inmotivada y arbitraria en tanto que desconoce todos los elementos aportados por el recurrente y rechaza sus pretensiones tomando en consideración un dictamen técnico de una asociación que no es más que una simple carta sin ninguna motivación y que es totalmente insuficiente para justificar la decisión de apartarse de los elementos reglados exigidos por la norma y que cumplía el centro.

Considera igualmente arbitraria la Sentencia porque achaca a la parte no haber aportado una prueba pericial que corroborase sus afirmaciones y destruyera las de los órganos técnicos mencionados cuando en vía administrativa se había aportado una extensa documentación sobre la inocuidad de las pruebas que se realizaban en su centro.

Los dos preceptos que el motivo menciona de la Ley de la Jurisdicción, arts. 33 y 67.1, se refieren en ambos supuestos a la obligación de los órganos del orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición decidiendo todas las cuestiones controvertidas en el proceso, mientras que el art. 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que cita se refiere a la exhaustividad y congruencia de las sentencias, y a su motivación y dispone que: "Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquéllas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate" y los arts. 9.3, 24.1 y 120.3 de la Constitución que enumeran se refieren, respectivamente, a la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos, a la tutela judicial efectiva que Jueces y Tribunales deben dispensar a todas las personas sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión y a la motivación de las Sentencias.

El motivo no puede prosperar y ello, entre otra razones, porque en parte está mal planteado. Yerra en el planteamiento el motivo al pretender acogerse al apartado c) en cuanto a la arbitrariedad que imputa a la Sentencia en la valoración de la prueba toda vez que esa cuestión de plantearse lo ha de ser por el apartado d) del núm.1 del art. 88 de la Ley por infracción del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia aplicable, y, por el contrario, no lleva razón en cuanto a la falta de motivación de la Sentencia porque la misma sí está suficientemente motivada.

Basta para dar por buena esta afirmación con examinar los fundamentos segundo y sexto de la Sentencia a los que se refiere el motivo. En ellos la Sala se enfrenta a las alegaciones de la parte relativas a las denegaciones de las autorizaciones solicitadas para que le fuese otorgada la licencia para el funcionamiento del centro y se examina esa cuestión a la luz de lo dispuesto por los Decretos de la Comunidad de Madrid que sucesivamente se ocuparon de la materia el 146/1985 y el 110/1997. La Sala razona sobre las cuestiones allí planteadas y desestima las pretensiones de la actora dando sobradas razones para ello. En consecuencia ni la Sentencia era arbitraria ni carecía de motivación.

El segundo de los motivos acogido al mismo apartado del núm.1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción invoca los mismos preceptos que el anterior tanto de la Ley de la Jurisdicción como de la Constitución, y añade al que cita de la Ley de Enjuiciamiento Civil los arts. 268, 317, 324, 325, 326 y 348 de la misma norma en relación a la valoración de la prueba.

Estos nuevos preceptos de la Ley 1/2000 se refieren a la forma de presentación de los documentos privados, a las clases de documentos públicos y privados, al modo de practicarse la prueba y a la fuerza probatoria de los documentos privados y finalmente el art. 348 a la valoración de los informes periciales.

Es decir lo que se pretende combatir en el motivo es la valoración de la prueba que efectuó la Sala de instancia, y, como es obvio, esa pretensión no puede satisfacerse a través del apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción. El principio de especialidad de los motivos del recurso extraordinario de casación impide el examen en este caso del planteado puesto que al referirse a la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia el conocimiento del mismo debe hacerse de conformidad con lo dispuesto en el apartado d) del núm. 1 del art. 88. En consecuencia el motivo debe desestimarse.

El tercer motivo que plantea lo hace el recurso ad cautelam, invocando el apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción en cuanto la Sentencia incurre en infracción del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia y se remite a lo expuesto en los dos primeros motivos.

Los argumentos del segundo motivo que traslada a éste es que la ratio decidendi de la Sentencia la constituye un documento privado sin ningún valor probatorio, folio 285 del expte. Como documento privado la parte nunca lo admitió y lo impugnó en vía administrativa a través de los recursos y carece de fuerza probatoria. No constituye informe o dictamen técnico alguno ni es un dictamen pericial. Por si lo anterior no fuera bastante lo grave es que la Sentencia no valora en absoluto ninguno de los documentos aportados por la parte y que según ella demuestran que el examen bio-hematológico tiene base científica y es inocuo. Considera por el contrario que el examen bio-hematológico es una prueba objetiva que consiste en el examen de una muestra de sangre que detecta la presencia de determinadas alteraciones y que explica sintomatologías no apreciables por otras pruebas ya que no son consecuencia de lesiones orgánicas manifestadas aún. Todo ello está acreditado por publicaciones y trabajos sobre esa cuestión del examen bio-hematológico que son conocidos por las autoridades sanitarias y de otra índole. El Tribunal ha infringido las normas sobre valoración de la prueba puesto que ha realizado un examen parcial y arbitrario de modo que debe estimarse el motivo.

Tampoco este motivo ahora si bien planteado, aunque no bien expuesto porque no se pretende llevar al ánimo de este Tribunal que la valoración de la prueba fue arbitraria y carente de lógica y, por tanto, susceptible de ser revisada en casación, puede prosperar. Por el contrario la Sala hizo una correcta valoración de la prueba que resultaba del expediente y de los documentos acompañados a la demanda. No es cierto que el documento a que se refiere el motivo y que obra en el folio 285 del expediente sea una simple carta del Presidente de la Asociación Española de Bio-patología Médica sino que la misma es consecuencia de la petición de informe solicitada a aquella por la Administración, y que resultó completamente contraria a las pretensiones de la demandante. Pero es que, además, tampoco es cierto que esa fuese la única prueba que tuvo en cuenta la Administración, y así resulta del informe de la inspección plasmado en las manifestaciones que con ese valor emitieron las inspectoras que visitaron el establecimiento, y que mejor que nadie estaban en condiciones de pronunciarse sobre esa cuestión.

El cuarto motivo al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción señala que la Sentencia incurre en "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate", al vulnerar los arts. 18.11, 24, 25, 28 y 89 de la Ley General de Sanidad 14/1986, de 25 de abril, en relación con los arts. 38, 103.1, y 106 de la Constitución, y en los arts. 3.1 y 53.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Funda el argumento en que la Sentencia desconoce las pretensiones de la parte para que se autorice el funcionamiento del centro atendido lo dispuesto por los Decretos 146/1985 y 110/1997 puesto que las peticiones cumplían los elementos reglados por esas normas pero la Sentencia los desconoce atendiendo a los arts. 18.11 y 24 de la Ley General de Sanidad y que nada establecen sobre esos elementos y sólo remiten según la Sentencia a la libertad de empresa en el sector sanitario según el art. 38 de la Constitución y art. 89 de la Ley General de Sanidad. Insiste en la cita de los preceptos mencionados que exigen el sometimiento pleno de la Administración al Ordenamiento Jurídico.

Afirma que la autorización no confiere a quien la obtiene ningún derecho ex novo sino que se limita a remover los obstáculos para el ejercicio de alguno de los que ya estaban en su patrimonio jurídico. Cita el art. 89 de la Ley pero nada dice la Sentencia de los arts. 18.11, 24 y 25 que sólo prohíben la apertura cuando existan consecuencias negativas para la salud o supongan un riesgo para la salud o cuando la actividad desarrollada tenga una repercusión excepcional y negativa en la salud de los ciudadanos o se sospeche razonablemente un riesgo inminente y extraordinario para la salud. Se refiere también a las medidas preventivas que dispone el art. 28 de la Ley General de Sanidad.

El motivo pretende sostener que cualquier centro puede ser abierto como establecimiento sanitario en tanto no se acredite que no es perjudicial para la salud. Plantea por tanto un auténtico sofisma ya que para que se autorice la apertura de un establecimiento sanitario precisamente lo que ha de acreditarse es exactamente lo contrario, es decir, que en él se van a prestar servicios dirigidos al diagnóstico y al tratamiento de problemas que afecten a la salud de los usuarios del establecimiento. De ahí el despropósito de la afirmación que hace el recurso de que la actividad del establecimiento era inocua para la salud de aquellos que a él se dirigían solicitando sus servicios. De ser ello así el establecimiento en ningún caso podría autorizarse como centro sanitario como así ocurrió por otra parte, puesto que la Administración denegó su autorización.

El quinto motivo con idéntico amparo que el anterior afirma que la Sentencia incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate por que conculca el art. 37 de la Ley General de Sanidad en relación con los preceptos citados en el motivo cuarto y, en concreto, en el art. 111.3 de la 30/1992.

La Sentencia en los fundamento cuarto y quinto desestima la pretensión anulatoria respecto de los actos que ordenaron la suspensión de funciones del Centro. Se alegó para la suspensión que carecía de autorización administrativa, art. 37 de la Ley General de Sanidad. Pero entiende el motivo que de acuerdo con el art. 111.3 de la Ley 30/1992 el silencio positivo es automático y la autorización estaba concedida desde que se interpuso el recurso en vía administrativa y transcurridos 30 días sin que la Administración resolviera sobre la medida cautelar solicitada. Según el fundamento cuarto de la Sentencia la demora en resolver no significa que se conceda por silencio administrativo la autorización. Confunde según el motivo la Sentencia el régimen de la autorización administrativa con el de la orden de suspensión de funciones. Como el art. 111.3 prevé la suspensión, la eficacia del acto queda demorada hasta que cese la interrupción en que la suspensión consiste, que no es otra que la resolución del recurso ordinario, que aquí no se ha producido. No hay por tanto denegación de la autorización administrativa solicitada, luego no hay causa o motivo que justifique la medida cautelar adoptada.

Tampoco esta alegación puede prosperar. La actuación de la Administración fue correcta en todo momento. La Ley General de Sanidad permite en el art. 37 la clausura de los establecimientos o la suspensión de su funcionamiento cuando no cuenten con las previas autorizaciones o no estén inscritos en los registros sanitarios correspondientes. Y ese cierre o suspensión de funcionamiento no es una sanción sino una medida cautelar que sólo se alzará cuando el centro cuente con las autorizaciones necesarias para entrar en funcionamiento o reanudar su actividad en el supuesto de suspensión del funcionamiento. La Sentencia justificó razonadamente la medida adoptada tomando en consideración el art. 11.3 del Decreto 110/1997, así como la Disposición Transitoria segunda del mismo puesto que el centro no pudo obtener la autorización requerida tampoco en el plazo otorgado por esa Disposición Transitoria ni en otro momento posterior toda vez que no reunía las condiciones precisas para ello.

En consecuencia y rechazados los motivos el recurso debe desestimarse.

No procede hacer expresa condena en costas en este recurso al no haberse personado la Administración recurrida y no apreciarse temeridad o mala fe procesal en el planteamiento del recurso.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN