STS, 10 de Mayo de 2013

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 2010 (recurso 509/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía Española de Laminación, S.L., se anula la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cataluña de 17 de mayo de 2007 que desestimó el recurso de reposición dirigido contra resolución del mismo órgano de 8 de noviembre de 2005, que, al autorizar el cambio no sustancial consistente en el traslado de la planta de valoración de escorias, incluyó la medida preventiva adicional de la cubrición total de la planta.

El fundamento primero de la sentencia, después de identificar el objeto del recurso, deja enunciados los motivos de impugnación esgrimidos por la demandante en los siguientes términos:

PRIMERO.- (...) La pretensión anulatoria del acto recurrido se sustenta en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. Prohibición de reformatio in peius ; 2. Omisión del trámite de audiencia; 3. Falta de congruencia entre los solicitado en el procedimiento y lo resuelto; 4. Modificación de la autorización ambiental; 5. Falta de proporcionalidad de la medida impuesta e innecesariedad de la misma

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La Sala de instancia resuelve la controversia anulando el acto impugnado por entender que en el procedimiento tramitado en solicitud de cambio no sustancial de la autorización ambiental no podía imponerse la medida adicional que consistía en el cubrimiento total de la planta de valorización de escorias así como sus actividades complementarias. Las razones en las que la sentencia sustenta tal conclusión se contienen en el fundamento jurídico segundo, cuyo contenido, en lo que aquí interesa, es el que sigue:

(...) SEGUNDO.- La jurisprudencia ha venido admitiendo la posibilidad de otorgar licencias y autorizaciones introduciendo en ellas conditiones iuris, es decir, cláusulas que eviten la denegación de las mismas mediante la incorporación a ésta de exigencias derivadas del ordenamiento vigente y que, sin embargo, no aparecían en la petición formulada por el administrado, condiciones con las que en definitiva se hace viable el otorgamiento de una licencia o autorización adaptando, completando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado al ordenamiento jurídico, siendo de añadir que tales condiciones deben ser introducidas por virtud de las exigencias del principio de proporcionalidad, cuando la acomodación de la petición a la legalidad aplicable resulte posible con facilidad, sin alterar sustancialmente, la actuación pretendida.

Pero, en el caso de autos el procedimiento en el que se dicta la resolución recurrida se inicia con la solicitud presentada el 1 de julio de 2005 por la aquí recurrente, de autorización de cambio no sustancial de la autorización ambiental otorgada el 8 de mayo de 2002, por modificaciones originadas en el traslado de la planta de valorización de escorias de la actividad autorizada. Se trata, pues, de un supuesto en el que ya se contaba con una autorización previa y con ocasión de una solicitud de cambio no sustancial se introduce una nueva condición a la autorización, que se dice relacionada con una de las ya dispuestas en la autorización inicial.

Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayo de 2001 , entre otras, respecto de las licencias del RAMIN, actualmente licencias y autorizaciones ambientales, esas licencias constituyen "un claro ejemplo de «autorizaciones de funcionamiento, que habilitan a la Administración para un permanente control de la actividad a través de la las correspondientes inspecciones". En ese sentido, en la sentencia dictada el 11 de diciembre de 2007 en el recurso tramitado en esta Sala y Sección con el número 360/2004 se indica que "la jurisprudencia tiene declarado que incluso las licencias en él reguladas constituyen un supuesto típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento que, en cuanto tales, no establecen una relación momentánea entre la Administración autorizante y el sujeto autorizado, sino que generan un vínculo permanente encaminado a que la Administración proteja adecuadamente en todo momento el interés público frente a las posibles contingencias que puedan aparecer en el futuro ejercicio de la actividad. Debiendo en consecuencia la Administración velar en todo caso por las exigencias generales de las circunstancias especiales de la actividad de que se trata, y por la aplicación de las medidas correctoras, con la adopción de las medidas de corrección y máxima seguridad que se requieran en cada caso, pues, sin negar los avances de la técnica sobre la materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, de la misma forma se aprecia que esas actividades igualmente evolucionan y muestran nuevos riesgos y grados de inseguridad merecedores de una atenta previsión, de ser tenidos en cuenta y de darles un tratamiento jurídico adecuado. Siendo irrelevante el dirigir la atención a exclusivos intereses industriales, cuando es notorio que el derecho constitucional a un medio ambiente adecuado y a la libertad de empresa, respectivamente recogidos en los artículos 45 y 38 de nuestra Constitución , no se presentan en el caso en forma excluyente, sino mutuamente entrelazados, precisándose que la ubicación de actividades como la de que se trata cumplan las exigencias y requisitos correspondientes".

En el artículo 37 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental , se contiene la regulación de la revisión de la autorización y la licencia ambiental, fijando: "1. La autorización y la licencia ambientales quedan sujetas, en los aspectos medioambientales, a una revisión periódica cada ocho años y a las revisiones e inspecciones periódicas que establece la legislación sectorial correspondiente en materia de prevención de incendios, de accidentes graves y de protección de la salud". Junto a estas revisiones periódicas se encuentra las anticipadas, sobre las que versa su apartado 2, pero conforme a lo establecido en el siguiente artículo ese procedimiento de revisión de la autorización y de la licencia ambientales se realiza a instancia de parte en caso de revisión periódica y de oficio en los demás supuestos, pero mediante el procedimiento simplificado que se determine por reglamento. El artículo 68 y siguientes del Decreto 136/1999, de 18 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental, y se adaptan sus anexos, contiene la regulación del procedimiento a seguir en la revisión anticipada, procedimiento que no ha sido atendido en el caso de autos antes de introducir una "mesura addicional complementària", consistente en el "cobriment total de la planta de valorització d`escòries així com les seves activitats complementàries"

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Notificada la referida sentencia a las partes, la Letrada de la Generalidad de Cataluña presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió ordenando emplazar a las partes para que en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, la Abogada de la Generalidad de Cataluña formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado con fecha 18 de mayo de 2011 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1. c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, a la que se tacha de falta de claridad y precisión, adolecer de incongruencia y carecer de motivación suficiente. Esos reproches se desarrollan a lo largo de tres apartados o submotivos cuyo resumen es el siguiente:

1. ) Infracción del artículo 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al haber incurrida la sentencia de instancia en incongruencia, tanto interna como por exceso. Aduce la recurrente que la sentencia adolece de contradicciones entre sus propios fundamentos jurídicos, y por ello incurre en incongruencia interna, porque si parte de la premisa fáctica de que el procedimiento de cambio de la autorización ambiental se inició a solicitud de la interesada, es incongruente afirmar luego que no se siguió el procedimiento de revisión anticipada de la autorización ambiental para modificar las condiciones impuestas. Según la Administración recurrente la sentencia incurre también en incongruencia por exceso porque el pronunciamiento jurisdiccional tiene un alcance mayor que el solicitado en el suplico de la demanda, pues la pretensión de la demandante quedaba ceñida a la condición relativa al cubrimiento de la planta de valorización de escorias y actividades complementarias.

2. ) Infracción del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de la LEC , ya que, según la Administración recurrente, la sentencia de instancia no se ha ajustado a los requisitos de claridad y precisión exigidos por ese precepto.

3. ) Infracción del artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por insuficiente motivación del fallo. Se alega en este punto que, al margen de que no se hace ninguna referencia a la prueba practicada en el proceso, la sentencia se olvida del examen de los elementos fácticos y jurídicos del pleito, como era que el procedimiento administrativo en que se dictó la resolución impugnada había sido promovido por la misma recurrente; que la actora obtuvo una modificación de su autorización ambiental y con ello se posibilitó el traslado de dependencias; que en ese marco era perfectamente factible la introducción de condicionantes ambientales derivados del nuevo marco autorizatorio; y, finalmente, que la condición discutida por la actora no venía a ser sino un traslado del condicionado ya existente en relación con la anterior ubicación de la planta de valorización de escorias y actividades complementarias.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso- administrativo, confirmando la validez de los actos administrativos impugnados.

Habiendo sido planteada por la representación procesal de la Compañía Española de Laminación, S.L. la inadmisibilidad del recurso de casación por su defectuosa preparación, al carecer manifiestamente de fundamento ya que no concurren en la sentencia los defectos denunciados, la Sección Primera de esta Sala, después de oír a la recurrente, mediante auto de fecha 22 de septiembre de 2011 declaró admisible el recurso interpuesto y acordó remitir las actuaciones a la Sección Quinta , con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 27 de octubre de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo representación de la Compañía Española de Laminación, S.L. mediante escrito presentado el 15 de diciembre de 2011 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 8 de mayo de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 1703/2011 lo interpone la representación la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo 509/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía Española de Laminación, S.L., se anula la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cataluña de 17 de mayo de 2007 que desestimó el recurso de reposición dirigido contra resolución del mismo órgano de 8 de noviembre de 2005, que, al autorizar el cambio no sustancial consistente en el traslado de la planta de valoración de escorias, incluyó la medida preventiva adicional de la cubrición total de la planta.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el motivo de casación aducido por la Generalitat de Cataluña, que, como hemos visto, se desdobla en tres apartados cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Todas las razones vertidas a lo largo de los tres apartados del motivo de casación quedan privadas de consistencia al constatar que se basan en una premisa que no se corresponde y está en contradicción con la contenida en la estructura argumentativa de la sentencia de instancia.

En contra de lo que la recurrente afirma con insistencia a lo largo del recurso, la Sala sentenciadora no acepta que la medida de cubrimiento total de la planta de valorización de escorias y actividades complementarias, incorporada como medida preventiva adicional a la resolución de 8 de noviembre de 2005, estuviera comprendida ya entre las condiciones establecidas en el punto 2.1.c.3 de la autorización ambiental de 8 de mayo de 2002, referentes a la prevención de la contaminación atmosférica. Más bien al contrario, y frente a lo que señala la resolución del recurso de reposición, la sentencia considera que se trata de una modificación, lo que equivale a decir que su establecimiento implica la imposición de una nueva condición. Y dado que para establecer esa medida preventiva adicional se aprovechó el expediente promovido en solicitud de autorización de cambios no sustanciales, la sentencia concluye que tal inclusión es contraria a derecho pues para para incorporar la medida habría sido necesario seguir el específico procedimiento previsto para la revisión anticipada de las autorizaciones en el Reglamento de desarrollo de la Ley autonómica 3/1998, de Intervención Integral de la Administración Ambiental.

Así las cosas, no cabe achacar a la sentencia la infracción de las reglas de coherencia, y, en definitiva, de la regla de la lógica que prohíbe la contradicción. Y si la recurrente formula tal reproche es porque se aparta de la premisa que constituye el punto de partida de la fundamentación de la sentencia. En efecto, la controversia entablada en el proceso de instancia estribaba, en lo que ahora interesa, en determinar si con ocasión de la solicitud del cambio de ubicación de las instalaciones podía ser impuesta una medida preventiva adicional, no contemplada en la resolución originaria. Y esa era también la cuestión suscitada en el recurso de reposición en el que recayó la resolución objeto del proceso contencioso administrativo. Y en esa misma dirección, la sentencia señala que "...se trata, pues, de un supuesto en el que ya se contaba con una autorización previa y con ocasión de una solicitud de cambio no sustancial se introduce una nueva condición a la autorización, que se dice relacionada con una de las ya dispuestas en la autorización inicial".

La sentencia de instancia desestima el alegato de la Administración de que la resolución impugnada se limitó a trasladar y reproducir a la nueva ubicación los requerimientos exigidos en el apartado 2.1.c.3 de la autorización originaria concedida en resolución de 8 de mayo de 2002, pues considera la Sala de instancia que en la resolución objeto de impugnación "se introduce una nueva condición a la autorización". Pues bien, partiendo de esa constatación, la fundamentación de la sentencia se completa con la aplicación e interpretación de los preceptos de Ley y del Reglamento autonómico de intervención integral de la administración ambiental -que no puede ser traídos a casación por su carácter autonómico-; y todo ello conduce a una consecuencia formalmente correcta, que coincide, además, con la tesis de la demandante, según la cual para modificar la autorización ambiental integral otorgada había que iniciar de oficio un procedimiento de revisión anticipada de la autorización ambiental.

En el mismo apartado 1/ del motivo de casación se añade que la sentencia se pronuncia en unos términos más amplios que los solicitados por las partes, ya que la actora no había interesado en su escrito de demanda la revocación de la resolución administrativa pues su pretensión se formulaba únicamente con respecto a la condición impuesta relativa al cubrimiento de la planta de valorización de escorias y actividades complementarias.

Tampoco puede aceptarse este planteamiento. La sentencia se limita a anular la resolución impugnada, esto es, la resolución del Consejero de Medio Ambiente y Vivienda de 17 de mayo de 2007 que resolvió el recurso de reposición, que constituía el objeto del recurso, sin alcanzar por ello en su integridad a la resolución del mismo órgano dictada el 8 de noviembre de 2005; y ello en sintonía con las pretensiones ejercitadas, tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, en las que se instaba la anulación de la "medida preventiva adicional", pero no de la propia autorización.

El apartado 2/ del motivo se limita a denunciar que la sentencia de instancia no se ha ajustado a los requisitos de claridad y precisión exigidos por el art. 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . En realidad, tal como viene formulado este apartado ni siquiera es posible profundizar en su examen, porque los defectos que se atribuyen a la sentencia serían los originados por la incoherencia interna denunciada en el apartado 1/, defecto éste último cuya concurrencia ya hemos descartado.

Finalmente, en el apartado 3/ del motivo de casación se alega que la sentencia de instancia ha ignorado las circunstancias del caso, en particular, que el procedimiento administrativo en que se dictó la resolución impugnada se había iniciado por la misma recurrente; que como consecuencia de este procedimiento la actora obtuvo una modificación de su autorización ambiental y se posibilitó un traslado de dependencias; que en este marco era perfectamente factible la introducción de condicionantes ambientales derivados del nuevo marco autorizatorio; y, en fin, que la condición discutida por la actora no venía a ser sino la reproducción del condicionado originariamente exigido. Pues bien, el planteamiento de la Administración autonómica recurrente no puede ser acogido.

Por lo pronto, ya hemos señalado que la Sala de instancia contradice a la resolución administrativa impugnada acerca de que la medida preventiva adicional estuviera contenida en la autorización ambiental otorgada en su momento; y estima el recurso porque, acogiendo la tesis de la demandante, considera que no es posible introducir nuevos condicionantes ambientales con ocasión de la solicitud de modificación no sustancial de la autorización para el cambio de ubicación de las instalaciones. De modo que no hay déficit en el examen llevado a cabo por la Sala de instancia, que ha operado con el conjunto de elementos de juicio a tener en cuenta.

En suma, todo el recurso de casación está encaminado a cuestionar la significación que la sentencia atribuye a la medida adicional impuesta por la Administración al resolver sobre la autorización no sustancial, y a cuestionar también la afirmación que se hace en la sentencia de que para imponer esa medida adicional tendría que haberse seguido el procedimiento de revisión anticipada previsto en el artículo 37 Ley autonómica 3/1998. La sentencia aborda estas cuestiones y entiende que se trataba de una condición nueva y que, por ello, para ser impuesta, era preciso someterse al procedimiento indicado. No hay, por tanto, falta de motivación sino mera discrepancia de la recurrente con la argumentación de la sentencia de instancia.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Compañía Española de Laminación, S.L.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,